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文/走出去智庫(kù)

 

美國(guó)佛羅里達(dá)州坦帕灣供水PPP項(xiàng)目作為全美最大的海水淡化廠，已經(jīng)成為美國(guó)多個(gè)海岸城市的商業(yè)模式典型。建成后，該項(xiàng)目在30年間將為當(dāng)地創(chuàng)造5.5億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

 

但美國(guó)佛羅里達(dá)州坦帕灣供水PPP項(xiàng)目建設(shè)中的一波三折也傳遞出重要信息，政府過(guò)度注重成本，低估了分包商的能力、經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)穩(wěn)定性等問(wèn)題，并非最佳決策。

 

案例背景

 

佛羅里達(dá)州坦帕灣地區(qū)的供水項(xiàng)目中，公私合作模式（PPP）的雙方是坦帕灣水公司和當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)部門(mén)。整個(gè)項(xiàng)目采取了設(shè)計(jì)-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓的商業(yè)模式(DBOOT)，從1996年發(fā)起首次招標(biāo)到2008年正式運(yùn)營(yíng)用了近12年的時(shí)間。

 

坦帕城為美國(guó)佛羅里達(dá)州第二大城市群，人口約35萬(wàn)人。直至上世紀(jì)90年代中期，灣區(qū)的水務(wù)都由佛州西南水資源管理區(qū)（SWFWMD）負(fù)責(zé)，是州政府5個(gè)管理區(qū)之一。

 

此前，灣區(qū)水源都是依賴(lài)于地下水。但面對(duì)人口快速增長(zhǎng)，連年干旱，和保護(hù)地下環(huán)境等方面的挑戰(zhàn)，管理區(qū)開(kāi)始尋求其他供水途徑——海水淡化。坦帕灣的海水淡化廠一旦建成，將是全美最大的淡化廠，但供水成本的大幅提升也是將要面臨的問(wèn)題。

 

面對(duì)以上問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣�府決定采用PPP模式來(lái)運(yùn)作，主要基于兩方面考量：

• 現(xiàn)任供水方缺乏應(yīng)用海水淡化技術(shù)的經(jīng)驗(yàn)和能力；

  
   

• 需要額外資金支持。PPP模式將設(shè)計(jì)、施工、成本、運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門(mén)，從而減少了公共部門(mén)的負(fù)擔(dān)。

 

項(xiàng)目細(xì)節(jié)

 

1998年坦帕灣水公司成立，并與私營(yíng)部門(mén)合作，操作該項(xiàng)目。承包商負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)，建成后對(duì)項(xiàng)目有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包商還負(fù)責(zé)資產(chǎn)的采購(gòu)，安裝，升級(jí)和維護(hù)，以確保供水量和水質(zhì)。

 

在30年合同期滿后，如承包商能滿足合同中供水的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，可以持續(xù)保有經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以選擇將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給公共部門(mén)。

 

但如果無(wú)法滿足合同要求，坦帕灣水公司可以在合同到期前回購(gòu)淡化廠。

 

法律框架

 

佛州西南水資源管理區(qū)成立于1961年，其最初目的是監(jiān)督當(dāng)?shù)胤篮楣こ痰膶?shí)施。此后新的監(jiān)督框架賦予了該組織更多的職責(zé)。

 

1972年，佛州通過(guò)水資源法案，水資源管理區(qū)開(kāi)始全面接手水資源的政策制定和治理工作。該管理區(qū)要求坦帕灣水公司減少對(duì)地下水資源的依賴(lài)，開(kāi)發(fā)其他水源。

 

坦帕灣水公司在1998年與其管轄范圍內(nèi)的區(qū)域政府和佛州西南水資源管理區(qū)簽訂了三方協(xié)議。協(xié)議中水資源管理區(qū)劃撥了1.83億美元的從價(jià)稅用于非地下水項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。其中有8500萬(wàn)美元用于覆蓋該項(xiàng)目啟動(dòng)后18個(gè)月的資本成本。當(dāng)時(shí)，項(xiàng)目總成本約為1.1億美元，有2500萬(wàn)美元的資金缺口。

 

根據(jù)第33號(hào)佛羅里達(dá)州州立法，坦帕灣水公司是有權(quán)通過(guò)PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的。否則盡管公私合作模式有諸多益處，也將無(wú)法施行。同樣，該項(xiàng)目的推動(dòng)也受益于第536號(hào)參議院法案。該法案確保了使用海水淡化設(shè)施的合法性。

 

在該項(xiàng)目中，地方政府并沒(méi)有設(shè)立PPP特別小組進(jìn)行部署，而是保持了原班人馬進(jìn)行操作：

• 佛州西南水資源管理區(qū)有13位理事成員，均由理事長(zhǎng)任命。該理事會(huì)負(fù)責(zé)坦帕灣水公司對(duì)該項(xiàng)目的管理操作。

  
   

• 坦帕灣水公司作為該項(xiàng)目PPP模式中的公共部門(mén)載體

  
   

• 有技術(shù)，財(cái)務(wù)和法律等方面的顧問(wèn)對(duì)項(xiàng)目全程支持

 

競(jìng)標(biāo)過(guò)程

 

項(xiàng)目的商業(yè)模型定為 DBOOT模式，而對(duì)技術(shù)方面的征求建議書(shū)（RFP）中未要求上交具體實(shí)施流程，給創(chuàng)新性的方案留出了空間。1998年，共收到六份提案。第一輪評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是否符合最低要求:

• 運(yùn)營(yíng)方需要提供至少10%的股權(quán)融資；

  
   

• 有能力實(shí)現(xiàn)每日2500萬(wàn)加侖的供水，并有能力擴(kuò)展到每日3500萬(wàn)加侖供水量。

 

6份標(biāo)書(shū)中有4份晉級(jí)，并要求在1999年2月提交最終提案。這些提案在通過(guò)多方技術(shù)顧問(wèn)對(duì)環(huán)境評(píng)估，水質(zhì)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)等方面的審查后進(jìn)行排名，最終選中一份進(jìn)行談判協(xié)商。

 

截至于1999年7月，從詢標(biāo)，提案，談判到最終的中標(biāo)總共花費(fèi)了2年半的時(shí)間。最終S&W Water LLC（Stone&Webster與Poseidon Resources Corp合資）中標(biāo)并簽署了30年的購(gòu)水協(xié)議。運(yùn)營(yíng)第一年的售價(jià)僅為1.71美元/每千加侖（kgal），遠(yuǎn)低于其他四家競(jìng)標(biāo)公司的平均報(bào)價(jià)（約為2.08美元/每千加侖）。

 

項(xiàng)目的問(wèn)題與解決

 

然而，僅過(guò)了11個(gè)月，合資方之一Stone&Webster就出現(xiàn)了財(cái)務(wù)問(wèn)題，宣布破產(chǎn)。Poseidon Resources Corp.收購(gòu)了S&W Water的100%股權(quán)，并于2001年與Covanta Energy合作將公司名改為坦帕灣淡化水公司。

 

同年12月，Covanta Energy未能如期發(fā)行建設(shè)債券，導(dǎo)致項(xiàng)目延期。

 

次年三月，坦帕灣水公司經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)，決定從承包方手中回購(gòu)項(xiàng)目。此時(shí)項(xiàng)目設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，但建設(shè)部分僅完成30%，只能另尋建筑公司繼續(xù)按原設(shè)計(jì)建廠。但新建筑分包商在施工方面又無(wú)法通過(guò)檢驗(yàn)測(cè)試，致使項(xiàng)目再次擱淺。施工和設(shè)計(jì)的雙重缺陷使坦帕灣水公司不得已在2004年暫停該項(xiàng)目，再次招標(biāo)。

 

此后，坦帕灣水公司對(duì)招標(biāo)過(guò)程和意見(jiàn)征詢方面進(jìn)行了修正，將性價(jià)比，公司技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)長(zhǎng)期穩(wěn)定性等方面作為重點(diǎn)。使得American Water–Pridesa在2004年中標(biāo)，并與世界最大的海水淡化公司之一——Acciona Aqua合作，對(duì)原有設(shè)計(jì)缺陷做出了一些列改進(jìn)并提供了必要的技術(shù)支持。

 

這些改進(jìn)包括：重新設(shè)計(jì)和更換過(guò)濾膜片，改進(jìn)化學(xué)品設(shè)施, 預(yù)處理系統(tǒng)，絮凝和沉淀，以及安裝額外過(guò)濾系統(tǒng)等。

 

修復(fù)計(jì)劃需要約2900萬(wàn)美元的預(yù)算，通過(guò)American Water–Pridesa的履約保證金做擔(dān)保得以實(shí)現(xiàn)。此外，因?yàn)?/span>Hydranautics 施工未達(dá)標(biāo)造成違約，坦帕灣水公司還從印度海灣保險(xiǎn)公司取得了一筆價(jià)值7900萬(wàn)美元的保險(xiǎn)金。

 

直至2008年，海水淡化廠才實(shí)現(xiàn)成功運(yùn)營(yíng)。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

 

該供水項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成果顯著。據(jù)坦帕灣區(qū)域計(jì)劃署的經(jīng)濟(jì)影響力研究顯示，該廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)在未來(lái)30年間將給佛州創(chuàng)造價(jià)值5.5億美元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為全美最大的海水淡化廠已經(jīng)成為了多個(gè)海岸城市的商業(yè)模式典型。

 

但該項(xiàng)目在初期沒(méi)有做非常全面的風(fēng)險(xiǎn)分析，政府過(guò)度注重成本，低估了經(jīng)驗(yàn)、分包商質(zhì)量和財(cái)務(wù)穩(wěn)定性等問(wèn)題，選擇了報(bào)價(jià)最低的競(jìng)標(biāo)商。盡管初衷是為了惠及終端消費(fèi)者，避免價(jià)格飆升，但為成本的掣肘使得原承包商在設(shè)計(jì)方面沒(méi)有采用驗(yàn)證嚴(yán)格的技術(shù)，并選擇了對(duì)淡化廠設(shè)計(jì)和建筑經(jīng)驗(yàn)不多的分包商。

 

過(guò)濾系統(tǒng)堵塞和設(shè)備故障次數(shù)超出預(yù)期，過(guò)濾膜使用期過(guò)短等問(wèn)題需要在設(shè)計(jì)階段花大量時(shí)間來(lái)做試驗(yàn)。另外，購(gòu)水協(xié)議中對(duì)于解決糾紛，提前終止合同和破產(chǎn)等方面存在問(wèn)題，所以在項(xiàng)目實(shí)施階段導(dǎo)致法律糾紛和項(xiàng)目成果延期。需要對(duì)雙方的問(wèn)責(zé)機(jī)制和不可抗力等做出清晰明確的定義。

 

（注：本文節(jié)選自《PPP模式承接境外互聯(lián)互通建設(shè)領(lǐng)域的投資合作指南》報(bào)告。這份報(bào)告受上海市商務(wù)委員會(huì)委托，由走出去智庫(kù)聯(lián)手威科集團(tuán)（Wolters Kluwer）編制，合計(jì)有全球26個(gè)國(guó)家的專(zhuān)業(yè)律師參與編撰。）