四川廣安用PPP模式治理全域水環(huán)境紀(jì)實：綠水青山就是金山銀山
時間：2017-03-03 10:30
來源：《中國經(jīng)濟周刊》
作者：張璐晶
項目將廣安市全區(qū)域內(nèi)（1市2區(qū)3縣108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）飲用水源地保護(hù)、污水處理及資源化綜合利用、小平故居洗硯池、西溪河等兩條母親河水環(huán)境治理、區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理等統(tǒng)一打包實施，建設(shè)國內(nèi)目前唯一區(qū)域性、跨流域的水環(huán)境綜合治理項目。
中國水環(huán)境集團對整個項目進(jìn)行了整體規(guī)劃，計劃投資29.51億元：包括建設(shè)城市污水處理廠8座，建設(shè)、改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠（站）項目104座以及王家河閘壩、西溪河流域治理、小平故居水環(huán)境治理等。
中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》，水環(huán)境治理是一個綜合性的系統(tǒng)性工程，“問題在水里，根源在岸上”。
“全國需要治理的河道流域很多，集團選擇項目有三個標(biāo)準(zhǔn)。一是確實是當(dāng)?shù)乩习傩彰裆毙琛６钱?dāng)?shù)卣孀嵏伞Ｈ枪驹诩夹g(shù)、資金和管理上夠能為政府提供優(yōu)質(zhì)、長期穩(wěn)定、物有所值的環(huán)境服務(wù)，有合理回報。”侯鋒說。
廣安市“潔凈水” PPP項目亮點
全國首例區(qū)域性、跨流域水環(huán)境綜合治理PPP項目，在區(qū)域范圍內(nèi)解決“多龍治水”問題
在實地采訪中，記者了解到廣安市“潔凈水”行動綜合治理PPP項目是目前國內(nèi)唯一區(qū)域性、跨流域水環(huán)境綜合治理項目。
廣安境內(nèi)的所有水系最終匯入渠江和嘉陵江，并在重慶合川區(qū)匯入長江，是下游重慶市的重要水源保護(hù)地，屬于“水十條”與國家重點流域考核單元。
廣安“潔凈水”PPP項目最大的特色是以區(qū)域全流域“打包”的模式，綜合解決全區(qū)域水環(huán)境問題。所涉及的子項，覆蓋廣安城區(qū)、1個縣級市、2個國家級開發(fā)園區(qū)、3個縣、108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水環(huán)境問題。
重資產(chǎn)特許經(jīng)營項目、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目、河/湖/庫水體治理項目“肥瘦搭配”的綜合打包模式，既能提高項目對社會資本方的綜合吸引力，又能一次性解決政府手中的老大難問題；既提高了社會資本方的投資效率與政府投入的效率，也有助于社會資本方站在全區(qū)域的角度對項目進(jìn)行整體優(yōu)化，促進(jìn)技術(shù)的進(jìn)步與管理模式的提升。
水環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，資金需求量大，作為實施主體的縣鄉(xiāng)兩級財政都面臨較大的支出壓力，因此PPP模式是解決資金問題的有效渠道。
目前各地普遍存在著管理體制上“多頭治水”的格局，比如由城管局負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作，環(huán)保局負(fù)責(zé)排放監(jiān)管工作，水利局負(fù)責(zé)外圍防汛工作，住建局負(fù)責(zé)排水管理，嚴(yán)重影響實際效果。在廣安項目中，為了打破“條塊分割、多頭治水”的傳統(tǒng)治理模式，廣安市委市政府成立了“潔凈水”行動PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長任組長，各區(qū)縣書記、縣長及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“潔凈水”行動辦公室，由市區(qū)縣、財政、住建、水務(wù)、環(huán)保等部門組成，簡化辦事程序，極大地提高了工作效率和服務(wù)水平。
廣安市委書記侯曉春表示，廣安的PPP探索可以總結(jié)的經(jīng)驗包括，一是PPP解決了缺錢的問題。二是通過PPP模式從全國找來“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，解決了技術(shù)問題。三是PPP不是簡單的搞工程，而是要重視事后數(shù)十年的合作運營。
2016年10月，財政部下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（下稱《通知》）。
《通知》要求，要大力踐行公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度，探索開展污水和垃圾兩個行業(yè)“強制”試點。對其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，強制實行PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，PPP改革要不斷推向深入。
財政部PPP中心主任焦小平在調(diào)研完廣安項目后表示，廣安市利用PPP模式全域治理水環(huán)境的案例，充分印證了總書記說的綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念。
“水環(huán)境問題不是局部問題，需要全域系統(tǒng)綜合治理，要通過體制機制創(chuàng)新，整合各種專項資金，發(fā)揮財政資金撬動作用，調(diào)動政府、市場、社會三方力量，從根子上解決長期不能解決的頑癥。作為財政部第二批示范項目的廣安水環(huán)境綜合治理案例值得推廣。”焦小平說。
廣安市委副書記、市長羅增斌告訴《中國經(jīng)濟周刊》，經(jīng)過兩年多的實踐，截至目前，廣安市已有44個項目納入省PPP項目庫，總投資額達(dá)450億元，涉及污水處理、流域治理、城市道路、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，其中在建項目8個，投資總額100億元。
“廣安在運用PPP模式的時候，注重‘實’，在具體操作中，由財政部門會同行業(yè)主管部門，重點開展物有所值評價和財政承受能力論證，合理識別評定政府支出責(zé)任，每年度PPP項目預(yù)算安排支出控制在政府可承受區(qū)間，避免了政府增加新的債務(wù)。”羅增斌說。
2016年10月，在世界銀行年會期間，廣安市“潔凈水”行動綜合治理作為國內(nèi)唯一區(qū)域性、跨流域的水環(huán)境治理類PPP項目向國際推介，受到國際專家好評。
出席會議的財政部副部長、財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，中國推進(jìn)PPP改革起點高、重創(chuàng)新、強基礎(chǔ)。一方面充分借鑒PPP市場成熟國家的經(jīng)驗和良好實踐，一方面重視示范項目引導(dǎo)戰(zhàn)略，鼓勵綠色低碳和社會類PPP項目，建立全國PPP綜合信息平臺，推進(jìn)信息公開。
PPP模式節(jié)省投資，廣安項目節(jié)省6.5億投資，工期提前12個月
為什么PPP模式可以節(jié)省投資？
一位長期從事工程建筑領(lǐng)域工作的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，傳統(tǒng)項目中，工程超過10%的預(yù)算是比較普遍的現(xiàn)象，這其中有體制機制問題。
一般來講，設(shè)計單位會把造價往高做，因為設(shè)計單位是按照造價的1%到2%收取固定比例的設(shè)計費用，只要符合國家規(guī)定的安全等方面的強制規(guī)定，一般沒有優(yōu)化造價或者做很多前期調(diào)研的動力。業(yè)內(nèi)的一句行話是這前期1%的費用其實關(guān)系到后期99%的資金，但是目前國內(nèi)普遍的狀況是對于前期的投入太少，做得太粗放。
某省一份關(guān)于投資超預(yù)算的審計報告中指出，在工程建設(shè)項目審計中，審計人員發(fā)現(xiàn)，所審項目中60%以上普遍存在超概算、超預(yù)算、超計劃投資現(xiàn)象，有的項目超計劃甚至達(dá)100%以上。原因多種多樣，包括項目決策草率，急于上馬；設(shè)計單位未進(jìn)行實地調(diào)查，造成設(shè)計圖紙出現(xiàn)結(jié)構(gòu)誤差，不得不進(jìn)行工程變更；資金到位差、工期延長；又或是施工單位低價中標(biāo)，再在具體施工時想盡一切辦法變更項目，提高造價。
財政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式是社會資本方先投入，政府拿到服務(wù)后再埋單的績效付費機制，決定了社會資本必須把設(shè)計、建造、運營、維護(hù)和使用統(tǒng)籌考慮，并不斷地進(jìn)行技術(shù)、管理創(chuàng)新，這樣他們才有可能在競爭中勝出，從長達(dá)10~30年的專業(yè)高效運營中獲利。
“PPP模式是一種公共服務(wù)供應(yīng)鏈集成管理方法，從機制上解決了傳統(tǒng)供給模式中‘鐵路警察各管一段’的分割分治局面，促進(jìn)了政府從重投資、重建設(shè)到重運營、重服務(wù)的轉(zhuǎn)變。”焦小平說，“PPP改革主要是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需求拉動是輔助性的。”
“PPP鼓勵創(chuàng)新和多方案比價，服務(wù)價格性能比是最重要的標(biāo)的，政府可以根據(jù)自己的承受能力選擇不同的公共服務(wù)解決方案。就好比在餐館點餐，菜和肉的價格不一樣。這種競爭采購方式不僅要解決供給短缺問題，而且還要滿足老百姓的多樣化需求。”焦小平說。
以廣安項目為例，PPP項目中標(biāo)后，社會資本方中國水環(huán)境集團組織技術(shù)力量經(jīng)過6個月的現(xiàn)場調(diào)研，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，與廣安市“潔凈水”行動領(lǐng)導(dǎo)小組及市PPP辦公室，通過規(guī)劃優(yōu)化、工藝路線優(yōu)化、選址優(yōu)化、施工措施優(yōu)化等系列措施，節(jié)省投資6.5億，施工計劃比傳統(tǒng)工期提前12個月。
四川省財政廳廳長王一宏告訴《中國經(jīng)濟周刊》，四川推動PPP項目一直注重“高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化、多領(lǐng)域”的落地實施，即堅持區(qū)域影響度大、社會資本占比較高，現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定、使用者付費優(yōu)先，收費定價機制合理、費價調(diào)整機制靈活，政府支出責(zé)任明確、項目風(fēng)險分擔(dān)合理“四大標(biāo)準(zhǔn)”。
2015年9月，四川省政府發(fā)布的《四川省人民政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》中明確表示，政府支出責(zé)任明晰化。政府由投資補助向資本投入轉(zhuǎn)變、由直接投資“補建設(shè)”向間接投入“補運營”轉(zhuǎn)變；通過嚴(yán)格的物有所值評價和財政承受能力論證，科學(xué)測算項目建設(shè)成本、運營成本和利潤水平，按照使用者付費、政府補助和政府付費等不同付費模式，嚴(yán)格劃分政府支出邊界，政府不承擔(dān)兜底支出責(zé)任。
四川省財政廳副廳長陳書平表示，四川省積極研究全省項目庫管理辦法，設(shè)立PPP綜合補助資金，印發(fā)PPP綜合補助資金管理辦法，2016年首次下達(dá)綜合補助資金1億元，全部用于PPP項目的運營補貼、配套投入、股權(quán)投資、風(fēng)險承擔(dān)等方面的支出。
避免建成之日就是改造之日，社會資本自發(fā)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
PPP模式要求的政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)意識，使得在今后面臨10~30年績效考核的社會資本有動力且必須提升服務(wù)質(zhì)量。
以廣安項目為例，社會資本方中國水環(huán)境集團在國家更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)還未出臺前就自發(fā)提高了出水的水質(zhì)要求，避免了“建成之日就是改造之日”的現(xiàn)象。
談起當(dāng)初為何自發(fā)提高標(biāo)準(zhǔn)，中國水環(huán)境集團董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》，企業(yè)的預(yù)見性，其實質(zhì)是來源于對區(qū)域流域水環(huán)境承載力多年經(jīng)驗的積累，簡單說，不是為了達(dá)到某一項標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)，而是為了能從生態(tài)環(huán)境容量長期可持續(xù)發(fā)展的角度做出了合理規(guī)劃。
2015年廣安市最大污水處理廠——廣安第二污水處理廠動工，社會資本完全可以執(zhí)行四川省當(dāng)時要求的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）》一級A排放標(biāo)準(zhǔn)（仍相當(dāng)于地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的劣Ⅴ類），但通過前期歷時6個月的科學(xué)調(diào)研、現(xiàn)場中試和專家論證，認(rèn)為執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足受納水體渠江的環(huán)境容量與生態(tài)功能要求，于是自發(fā)地提高了出水標(biāo)準(zhǔn)。2016年12月22日，四川省環(huán)保廳公布《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，要求省內(nèi)重要流域污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)需由一級A提升至地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，而此時的廣安第二污水處理廠已按該標(biāo)準(zhǔn)建成投入運營，該PPP項目對區(qū)域環(huán)境容量的把握以及對污水處理廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)見性，得到了省政府和專家的肯定。
中國水環(huán)境集團運用其積累沉淀15年的SWIFT（Sustainable Water Intelligent puriFication Technology）污水生物處理技術(shù)，與自有知識產(chǎn)權(quán)的第五代下沉式再生水系統(tǒng)技術(shù)，設(shè)計、建設(shè)、運營的廣安第二污水處理廠，不僅出水標(biāo)準(zhǔn)高，建設(shè)工期短，同時很好地解決了鄰避問題，成為環(huán)境友好、土地集約、資源利用的城市生態(tài)“正資產(chǎn)”。該廠為下沉式再生水廠，在未使用膜技術(shù)（MBR）情況下仍穩(wěn)定達(dá)到地表水Ⅳ類的嚴(yán)苛要求，噸水造價僅5000元左右，僅用一年多時間建成投產(chǎn)。質(zhì)量高、投資省、速度快，充分體現(xiàn)了PPP“物有所值”的精神。
“企業(yè)自身提標(biāo)，一方面是因為對技術(shù)的要求，另一方面也是因為PPP模式，每年政府的績效考核都讓企業(yè)有約束力和動力去提供長期優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。”侯鋒說。
“PPP改革是國家治理方式的轉(zhuǎn)變，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府要有所為、有所不為；PPP模式打破了壟斷，鼓勵多種市場主體公平競爭，以結(jié)果和效率為導(dǎo)向，鼓勵項目全生命周期系統(tǒng)管理。”焦小平說，“打個比喻，傳統(tǒng)公共服務(wù)提供模式是政府先埋單后吃飯，現(xiàn)在是先吃飯后付費。”
助力扶貧攻堅，“中心廠”輻射“衛(wèi)星廠”
在新農(nóng)村建設(shè)中讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，但還有一個條件就是“留得住人”。四川省貧困人口多，地區(qū)發(fā)展極不平衡，環(huán)境好了之后，如何通過產(chǎn)業(yè)助力扶貧攻堅也一直是四川省委省政府攻堅的課題。
四川省省長尹力表示，四川是全國6個扶貧任務(wù)最重的省份之一，貧困量大面寬程度深，特別是藏區(qū)彝區(qū)，極端貧困現(xiàn)象突出，脫貧攻堅更具特殊性和艱巨性，改善民生任務(wù)十分繁重。
廣安項目建設(shè)過程中帶來了數(shù)千人的就業(yè)崗位，建成后，解決貧困人員就業(yè)崗位數(shù)百個。
本科畢業(yè)的“90后”賴新星是中國水環(huán)境集團廣安分公司負(fù)責(zé)豐河污水廠及周邊村級污水站運行的員工，他的工作是負(fù)責(zé)縣城“中心廠”的同時定期巡檢、采樣監(jiān)測鄉(xiāng)鎮(zhèn)“衛(wèi)星廠”。通過這樣的管理模式，不僅解決了村級污水站留不住人的困境，對于企業(yè)本身也實現(xiàn)了自動化、智能化的一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)。
可以說，因為PPP績效考核付費的倒逼機制，讓企業(yè)最大限度地提供優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的技術(shù)服務(wù)成為必然，從而使社會資本方在技術(shù)與管理方面推動雙重創(chuàng)新。
2016年，中國水環(huán)境集團還捐資300萬元支持廣安精準(zhǔn)扶貧等工作。
