摘要

如何建立海綿城市的長效機(jī)制？中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)與工程院的謝映霞副院長，在今年5月份召開的“《中國給水排水》第七屆城市雨污水管理國際研討會”上分享了自己的觀點(diǎn)。她指出，海綿城市建設(shè)的核心思想是要尊重城市發(fā)展規(guī)律，并且必須要建立長效機(jī)制。而做到這些的前提是如何理解海綿城市、如何建設(shè)海綿城市，謝院長通過一系列典型案例對此進(jìn)行了詳細(xì)的剖析。最后，她總結(jié)到，建立海綿城市的長效機(jī)制，要從以下五個方面著手：一是全面貫徹理念，二是加強(qiáng)制度建設(shè)，三是實(shí)施綜合考核，四是探討盈利模式，五是培養(yǎng)專業(yè)人才。只有這樣，海綿城市才能夠比較健康地發(fā)展下去。

謝院長：我們知道咱們國家海綿城市轟轟烈烈地進(jìn)行了好幾年，由于三部委的倡導(dǎo)，海綿城市試點(diǎn)已初步取得了一些成績，但是也不得不想，如果沒有這些專項(xiàng)資金的支持怎么辦，沒有試點(diǎn)城市怎么辦，現(xiàn)在有國家財(cái)政的支持，各個地方的積極性很高。這個事情怎么長期延續(xù)下去？從這個角度跟大家分享怎么建立海綿城市的長效機(jī)制，能夠保證海綿城市健康、可持續(xù)地進(jìn)行下去。

我們國家現(xiàn)在處于一個發(fā)展轉(zhuǎn)型的時期，城市發(fā)展特別快，但是城市發(fā)展再快，任何事物都有客觀規(guī)律，我們也要遵循客觀規(guī)律。怎么理解海綿城市？建設(shè)海綿城市怎么遵循客觀的規(guī)律？大家已經(jīng)耳熟能詳了，現(xiàn)在都知道建設(shè)海綿城市不僅僅是源頭減控，還要保證水源安全，從城市防水排道的角度保證安全，現(xiàn)在包括供水安全等一系列問題，還有治理水環(huán)境，涉及水環(huán)境整治，水資源利用，還涉及到整個生態(tài)系統(tǒng)的改善。從源頭減控到過程控制、系統(tǒng)治理一個比較龐大的綜合系統(tǒng)。海綿城市從最開始提出來，大家總結(jié)出來最終要達(dá)到這樣的目的。

從三部委的績效考核，不管是年度的績效考核，也是分了六大類十八項(xiàng)指標(biāo)，可以看出來，比如涉及到水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全，都是從這幾個方面設(shè)置的一些指標(biāo)來考核海綿城市的進(jìn)展。前面四個主要是技術(shù)的方面，后面還涉及制度建設(shè)的方面。為什么涉及制度建設(shè)？因?yàn)橐�想把這個事情長期堅(jiān)持下去，要有一套合理科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

海綿城市具體到具體的工作范圍，涉及到雨水的源頭減控，包括排水防澇系統(tǒng)的構(gòu)建，現(xiàn)在黑臭河整治也轟轟烈烈進(jìn)行，也納入考核指標(biāo)，也是一項(xiàng)重要的工作，里面會涉及專業(yè)人員的工作范疇，比如管網(wǎng)的改造，整個系統(tǒng)的提升優(yōu)化。包括剛剛愛德華教授介紹的，雨污水很多細(xì)節(jié)的問題都會通過海綿城市的推廣來加以提升和改造。更何況現(xiàn)在除了排水系統(tǒng)以外，實(shí)際上中國的海綿城市還涉及的一些范圍，比如老舊小區(qū)改造的內(nèi)容，包括人居環(huán)境改善的內(nèi)容，都在這個范圍。除了這個專業(yè)之外，我們也希望通過海綿城市的建設(shè)，探討政府和社會資本合作的一個模式，推動基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)上一個臺階，同時也會帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動科技的進(jìn)步。

前一段時間住建部也組織各個城市編制了一個海綿城市的案例，這些案例也分了幾大類，包括源頭減排、黑臭水體整治等幾個方面；保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境是一個重要的內(nèi)容；再有控制水污染方面，包括黑臭河水體的整治、合流制溢流污染改造、初期雨水污染控制等；在降低內(nèi)澇風(fēng)險方面，因?yàn)楝F(xiàn)在全球氣候變化和極端氣候事件比較多，再加上大城市特別集中，怎么消減峰值流量，真正構(gòu)建一個合理的排水防澇系統(tǒng)，也是有很多的工作要做。有一些內(nèi)澇城市比較嚴(yán)重，類似武漢這樣的城市都把治澇排澇放在非常重要的位置，一年建一些比較大的設(shè)施，都有比較大的動作，無論是從投資還是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括管網(wǎng)和排水泵站的建設(shè)都有很大的推進(jìn)。再有包括雨污水的利用，涉及到幾個方面，怎么補(bǔ)充地下水、促進(jìn)水循環(huán)。這些就涉及城市規(guī)劃建設(shè)管理很多方面，其中任何一項(xiàng)工作都不是短期內(nèi)完成的，不是我們想象的建海綿城市三年試點(diǎn)兩年試點(diǎn)都可以完成，任何一項(xiàng)工作都是一項(xiàng)長期任務(wù)。這也凸顯了長效機(jī)制建立的一個必要性。

2016年，中共中央國務(wù)院出臺了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見，里面一個核心思想是尊重城市發(fā)展規(guī)律，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展特別快，在這個過程中特別提到了要尊重城市發(fā)展規(guī)律，講到城市發(fā)展是一個自然的歷史過程，有其自身規(guī)律，只有認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展的指導(dǎo)思想，才能做好城市發(fā)展工作。我引入這一段話的意思，也希望在海綿城市建設(shè)過程中，也要遵循城市的發(fā)展規(guī)律。城市發(fā)展到這個階段要遵循這樣的規(guī)律，才能把這個事情堅(jiān)持下去。

在海綿城市建設(shè)過程中有哪些規(guī)律，怎么遵循？這幾條是大家共同經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。比如基礎(chǔ)設(shè)施是一個系統(tǒng)性的問題，說起來容易，每個環(huán)節(jié)都可能對系統(tǒng)造成一些影響，不管是源頭還是過程還是最后系統(tǒng)的治理。再有差異性非常大，中國幅員遼闊，降雨條件完全不一樣，跟國外不一樣，國內(nèi)城市與城市之間降雨條件相差很大，而且下墊面的差異也不小，城市發(fā)展的水平也不一樣，同時現(xiàn)在治水又要考慮水量、水質(zhì)和綜合利用，因此是一個綜合的系統(tǒng)，這些都給我們提出了挑戰(zhàn)。

同時，市政系統(tǒng)很多是隱蔽工程，自然會帶來很多不確定和未知，很多都是地下工程。所以隱蔽性給我們帶來了很多難度，增加了我們的復(fù)雜性。治水絕不是三天兩天就行的，大家最近也會發(fā)現(xiàn)，比如黑臭水體，其實(shí)去年就講過這個觀點(diǎn)，不是一個央企帶幾百億熱熱鬧鬧清理就干凈了，不是的，如果治不好，專業(yè)的人員不能有很好的方案，有時候會反彈。

這一段話是環(huán)保督察對深圳茅州河水的情況反映，其實(shí)其他城市都有這個問題，只不過環(huán)保督查組點(diǎn)到了這個城市，點(diǎn)的問題很尖銳，說到了事情的本質(zhì)，對全國其他城市有借鑒�，F(xiàn)在一個經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市動輒要三百億打包做黑臭河的整治，我說有這么多錢嗎？領(lǐng)導(dǎo)會說要不做出這么多錢，沒有人愿意來做，如果錢越多，很多人競爭，事就做起來了。治水是一個很細(xì)致、很復(fù)雜、甚至很瑣碎的事情，除了錢以外，這個技術(shù)的細(xì)節(jié)很重要。茅州河當(dāng)時也很轟動，央企帶了很多錢過來治理。這次檢查談到了，大量采取箱涵截污，導(dǎo)致清污不分，雨污不分，截污效果大打折扣。專業(yè)的人員必須要認(rèn)識到，必須從截污開始做到。里面談到了多少污水進(jìn)河，要讓河變清，污水管線是最大的短板。說明，我們在截污方面任務(wù)還是很艱巨的。

這一段話說得很到位，不僅對一個城市，對很多城市都適用。一些地方，一些城市治水急功近利，治標(biāo)不治本，導(dǎo)致錢花了，活也干了，但是最后效果沒有那么好，或者效果是暫時的，而不是長期解決這些問題的。我把督查組的意見列一下，對大家是有借鑒的。

涉及到整個水的系統(tǒng)，首先使水要干凈，做到污水截污，不僅僅要建污水處理廠，可能還要配套污水廠出水處理，還有生態(tài)濕地建設(shè)，排水能力夠不夠。武漢等其他城市都在建比較大的排水泵站。所以，涉及一系列是不是增加排澇設(shè)施，做污水截留，還有河道的清理，還有循環(huán)補(bǔ)水，水質(zhì)保持，水體怎么置換。這是一個系列的，所以才說要有一個長效機(jī)制的保證。我相信國外的治水用了半個多世紀(jì)，中國的治水，在座的有幾十年的專業(yè)歷程可以做這個事情。

怎么建立長效機(jī)制？一個是全面貫徹理念方面，還有一個制度保證，還有怎么實(shí)現(xiàn)考核，要有一個綜合的考核，在中國來講，考核還是挺靈的，不管是對干部的考核還是對這個事情的考核，考核制度也是推動工作一個很重要的方面。還有可以繼續(xù)探討盈利模式，培養(yǎng)專業(yè)人才等方面。海綿城市不僅僅局限在一個管理工程，現(xiàn)在更多講一個城市發(fā)展方式，就有一個貫徹落實(shí)，在方方面面要體現(xiàn)發(fā)展方式。中國最大的特點(diǎn)，這些年城鎮(zhèn)化建設(shè)特別快，比如1978年的時候只有1.7億人在城里，現(xiàn)在有7個多億人在城里，建成區(qū)0.7萬平方公里到現(xiàn)在4.9萬平方公里，在發(fā)展的過程中怎么避免過度消耗、環(huán)境惡化，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，這是一個很重要的任務(wù)。

貫徹理念，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，拿到一個地區(qū)的規(guī)劃首先看哪些可以保護(hù)，要有生態(tài)保護(hù)的理念，再有已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的，生態(tài)修復(fù)也是一個重要的方面。最近關(guān)于雙修有很多指導(dǎo)意見，國家也在抓，這個可以結(jié)合起來。恢復(fù)修復(fù)也是一個具體的例子，稍微展開說一下，這是我們在萍鄉(xiāng)看到的例子，有一個玉湖公園在做改造的時候很動腦筋，外面的樓房有很多，把這個城市居住的污水先做截流，污水送到污水廠進(jìn)行處理，雨水利用原來的坑塘整治做很大的一個公園和水面，同時在公園四周做了一些生物技術(shù)的處理，雨水也經(jīng)過過濾進(jìn)入到水體。還有市民活動的地方，還是很有活力的，非常親水親民。城市的修復(fù)和恢復(fù)保護(hù)應(yīng)該側(cè)重于這些方面，把原來特別純硬化的情況，有時候做水，為了防止下沉下去，更多用生態(tài)的手段修復(fù)和恢復(fù)。貫徹理念，從源頭開始貫徹理念。

制度保證方面。在法律層面通過條例還是通過地方立法，要有法律方面的制度設(shè)計(jì)，要有制度的建立。再比如標(biāo)準(zhǔn)，通過標(biāo)準(zhǔn)和地方的管理規(guī)定，一樣能夠使這個事情長期堅(jiān)持下去。這也是海綿城市一開始建設(shè)就提到了，要加強(qiáng)規(guī)劃管控。包括現(xiàn)在的考核也要檢查制度建設(shè)的情況，有的城市這方面會吃虧，制度方面什么也沒有寫，什么也沒有填。在土地開發(fā)的過程中還是在規(guī)劃審批中，還是設(shè)置什么條件中要有所體現(xiàn)，這樣才能堅(jiān)持下去。包括藍(lán)綠線和其他的制度，以及必要的技術(shù)導(dǎo)則，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理、施工。很多城市在這方面做了好多工作，只要有制度保證才能堅(jiān)持下去。

再有實(shí)施效果綜合評估。看這個單項(xiàng)工程還是看單項(xiàng)工程的實(shí)施效果，現(xiàn)在還是有一點(diǎn)錯位。怎么考核工程效果不多講，更重要建這個項(xiàng)目什么目的，最后能夠產(chǎn)生什么效果，從這方面出發(fā)。

還有繼續(xù)探討公益事業(yè)的模式，因?yàn)楝F(xiàn)在這個模式相對來說還是國企央企帶著錢比較多的，怎么能夠讓大家覺得公益事業(yè)也能獲利，能夠讓更多資本參加，這也是推動海綿城市長期進(jìn)行下去的一個動力。

再有一點(diǎn)很重要，不管怎么說，海綿城市也好，近些年提的城市雙修很多理念，它還是一個新生事物，有些東西和傳統(tǒng)的還是不一樣。因此，規(guī)劃建設(shè)、管理的人才隊(duì)伍還是很缺乏，比如參加年度考核的看，培訓(xùn)方面欠得還是比較多。因?yàn)樗�不僅僅是規(guī)劃方面，不僅僅是設(shè)計(jì)，還有管理、運(yùn)營，特別是海綿城市對管理運(yùn)營要求特別高。這些方面都還薄弱，剛剛開始。管理人才也是很重要的一個方面，要保證長期發(fā)展下去，就像開系列的研討會，多少年以后，大家都是這方面的專業(yè)人才，有人才才行。

還可以加強(qiáng)一些細(xì)節(jié)的技術(shù)培訓(xùn)，看上去有的不是特別好看，比如左邊這張圖片感覺人工痕跡特別重，這種還很多。其他也有做源頭控制的項(xiàng)目，其實(shí)核心是把豎向控制好，水要能流過去，有些道路是單向過，結(jié)果是雙向，水流不過去，做了一個花園過不去。重慶地形坡度比較大，邊上做了很多，眾坡6%，兩邊進(jìn)不去，水就下去了。很多的細(xì)節(jié)還需要培訓(xùn)，還需要掌握一些基本的設(shè)計(jì)和施工的原理和方法，有一些城市溢流的高度就不對，很多水就不是隨著溢流口，而是排水口進(jìn)去了。通過過濾讓它溢流，高度有一個控制。還需要有一些培訓(xùn)，有的東西真的還得好好和景觀結(jié)合起來，不然看上去還不好看。

另外，有一些建海綿人工的痕跡，公園很多大海綿里面出一個溝，很大的人工痕跡。至于河道我更傾向于清污，河道一定要先把污水治理好。還有很多要改進(jìn)的。有些城市打包上百個億了，管網(wǎng)還沒有包括，他說會追加多少億做管網(wǎng)。如果不從根本上解決，最后達(dá)不到這些效果。

總結(jié)起來，建設(shè)海綿城市長效機(jī)制，一個是理念方面，一個是制度保證方面，一個是實(shí)行綜合考核，不管是對干部還是對項(xiàng)目，再有探討新的盈利模式，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培訓(xùn)。如果是這樣，海綿城市能夠比較健康得發(fā)展下去。

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