關(guān)于飲用水供應(yīng)和污水處理的法律規(guī)范，屬于市政水管理的核心領(lǐng)域，是水管理法的重要組成部分。特別在國際和歐盟層面，以長期保障飲用水供應(yīng)為核心內(nèi)容的“涉水人權(quán)”成為關(guān)注熱點(diǎn)。本文從歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展、在德國法層面的法律發(fā)展等三個(gè)大方向作了細(xì)致分析和探討。文章發(fā)表于《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)》2017年7月第7卷第4期，作者沃爾夫崗·科克、沈百鑫來自德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心，王海燕來自中國環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評估國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，王清軍來自華中師范大學(xué)法學(xué)院。

　　來源：《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)》

　　作者： 沃爾夫崗·科克，王海燕，王清軍，沈百鑫

一、德國水事管理法律框架

　　水事管理是對水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面的經(jīng)營管理，在現(xiàn)代工業(yè)社會，其重點(diǎn)是防止水體受到污染和退化。為永久保障人類用水的公共福祉，需要由國家對作為公共物的水，加以統(tǒng)一經(jīng)營管理。2000年頒布的歐盟第2000/60號《水框架指令》立法理由第1項(xiàng)明確規(guī)定：“水不是一般的商品，而是一種必須加以保護(hù)、守衛(wèi)并珍惜的遺產(chǎn)。”早在1957年，德國就通過《水平衡管理法》(簡稱《水法》，在沒有特殊說明下是指2009年新修訂后頒布的《水法》)確立了一種公法上的經(jīng)營監(jiān)管秩序，明確規(guī)定國家在水事領(lǐng)域上的管理職能，原則上要求水的使用都須經(jīng)行政許可審批。在法律上，個(gè)人不具有對水體使用的權(quán)利主張，即使土地所有權(quán)人也無權(quán)行使，必須統(tǒng)一經(jīng)行政機(jī)關(guān)做出審批(豁免許可)。但同時(shí)也規(guī)定，“微量使用”屬于許可豁免，即所謂的“共同使用”。另外，《水法》第12條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)對水體使用許可擁有行政自由裁量權(quán)，即只有在顯著失誤的情況才可能撤銷行政決定。

　　已經(jīng)在《水法》中確定的“公法上的使用規(guī)范”，甚至還通過聯(lián)邦憲法法院于1981年7月15日的“濕砂石”(Nassauskiesung)案判決作為憲法性規(guī)范，明確“因?yàn)樗�資源的預(yù)算式(平衡性)經(jīng)營管理關(guān)系到特別重要的公共利益。”另外，《水法》第6條明確規(guī)定了對水事經(jīng)營管理的普遍原則[1-2]，其中明確強(qiáng)調(diào)了“保持和改善公共飲用水保障”。此外，在分則規(guī)定中，第3章第1節(jié)和第2節(jié)進(jìn)一步對供水保障和污水處理的特殊要求作了具體規(guī)定。這些規(guī)定是保障近期也在德國得到廣泛討論的“涉水人權(quán)”(德語：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基礎(chǔ)。雖然這種權(quán)利的具體范圍可能還有爭議，但核心部分得到了明確保護(hù)。根據(jù)德國憲法，飲用水保障作為民生保障的組成部分，是社會國家原則的體現(xiàn)，屬于國家供給權(quán)能范圍；再通過部門法規(guī)定保障這個(gè)任務(wù)具體實(shí)施，由此保障個(gè)人的飲用水權(quán)；社會救濟(jì)體系也保證每個(gè)人都有權(quán)享用飲用水，即使其收入不足以維持生活。

　　德國《水法》第2章分別從水體經(jīng)營管理的一般制度到地表水體、沿海水體、海洋水體和地下水，對水體按類型劃分做出特別規(guī)定；第3章根據(jù)不同的經(jīng)營管理領(lǐng)域，分別從公共水供應(yīng)、污水處理、涉水危害物質(zhì)的處理、水體保護(hù)委托人、水事建設(shè)、洪水防治、水事規(guī)劃和記錄以及改變水體的責(zé)任等方面，規(guī)定了特殊的經(jīng)營管理要求。其中公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障任務(wù)和公共任務(wù)，是最重要的2個(gè)領(lǐng)域。從水事管理的角度，公共水供應(yīng)和對市政污水處理的監(jiān)管是傳統(tǒng)水事管理的基本內(nèi)容，即使在現(xiàn)代水治理向流域和水環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型中，其仍然是整個(gè)體系的重要部分。根據(jù)各州法律對地方權(quán)限的規(guī)定，這個(gè)任務(wù)通常由地方一級的社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和為此專門設(shè)立的公共專業(yè)協(xié)會承擔(dān)，或者在特定條件下也允許委托私營第三方完成。在州法上，如《薩克森州水法》第57條第3款和第63條第4款對此明確加以規(guī)定。但不管這2個(gè)任務(wù)是自己履行還是委托第三方(包括私營方)完成，都處于國家嚴(yán)格監(jiān)管下。

　　關(guān)于供水保障和污水處理的具體規(guī)范，是整個(gè)涉水規(guī)范中的主要環(huán)節(jié)，不僅要根據(jù)聯(lián)邦和各州法上的規(guī)定，還要遵守行業(yè)規(guī)范，特別是技術(shù)性規(guī)范，以及地方規(guī)章和水協(xié)會的規(guī)定。此外，不管是水事整體管理，還是局部的供水保障和污水處理，德國都深受歐盟法的影響。

　　二、歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展

　　德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù)，深受歐盟法的影響。最初主要是與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的部分規(guī)則[6]，在2000年頒布《水框架指令》后，尤其從水體保護(hù)角度出發(fā)，它成為全面的法律框架，因此同樣也是供水保障和污水處理的重要基礎(chǔ)。

　�。ㄒ唬�《水框架指令》(WRRL)

　　《水框架指令》的最大特征是以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向[7]，對地表水體(包括過渡水體和沿海水體)以及地下水必須依流域單元加以經(jīng)營管理，以保持或按期達(dá)到實(shí)現(xiàn)良好水體狀況的目標(biāo)。《水框架指令》就地表水和沿海水體，要求了化學(xué)狀況和生態(tài)狀況；對于地下水體，要求化學(xué)狀況和水量狀況。對于什么是良好的水體狀況，在《水框架指令》附件5中有部分規(guī)定，同時(shí)也通過其他子指令，如在《在水政策領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》或者《地下水指令》中，進(jìn)一步予以明確。在嚴(yán)格的前提條件下，也允許目標(biāo)延期實(shí)現(xiàn)，或確定較低可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，甚至例外性目標(biāo)。

　　《水框架指令》不只圍繞實(shí)現(xiàn)所確立的質(zhì)量目標(biāo)，還規(guī)定了與經(jīng)營管理目標(biāo)不直接相關(guān)的義務(wù)，如需要考慮水服務(wù)的費(fèi)用全涵蓋原則，包括第9條環(huán)境和資源相關(guān)的費(fèi)用[8]，以及第10條中適用所謂的組合方法(也稱“綜合控制方法”)的義務(wù)，即需要同時(shí)適用歐盟其他法律關(guān)于排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而不論這種排放標(biāo)準(zhǔn)對實(shí)現(xiàn)良好狀況是否必需。如《市政污水指令》規(guī)定了市政污水的收集與處理義務(wù)，不論自然水體的現(xiàn)狀如何，都必須遵守其排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　基于環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向型的水管理理念，成員國需要將水體劃分成各流域單元，基于河流集水區(qū)域單元層面，予以經(jīng)營管理；在同流域內(nèi)，所有的經(jīng)營管理、保護(hù)及改善措施，都需在空間和專業(yè)事務(wù)上予以協(xié)調(diào)[9]，并且在流域的管理規(guī)劃和措施計(jì)劃中予以說明和確定 [10-11]。此外，對每個(gè)流域單元中需要為保障長久飲用水供應(yīng)所必要的水體，各成員國都必須要調(diào)查清楚。措施計(jì)劃在內(nèi)容上也必須要滿足特定要求，包括基本措施和補(bǔ)充性措施，必須要制訂能實(shí)現(xiàn)和確保飲用水要求的措施，以及對可能導(dǎo)致污染的點(diǎn)源排放必須規(guī)定許可審批。這些措施都要求成員國通過立法進(jìn)行規(guī)定，而不僅僅通過規(guī)劃，只通過制定規(guī)劃實(shí)施歐盟法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[9]。指令第14條還對公眾參與作了規(guī)定，明確要求成員國，在制定目標(biāo)和措施規(guī)劃中，應(yīng)促進(jìn)公眾參與，促進(jìn)利益相關(guān)方積極參與經(jīng)營管理規(guī)劃的制定、考核和更新。通過歐盟水法的明確規(guī)定，在制定經(jīng)營管理規(guī)劃和措施計(jì)劃中，就有機(jī)會較早考慮到，由供水保障和污水處理協(xié)會為代表的城鎮(zhèn)生活用水利益[12]。
 

水框架指令》規(guī)定了高要求的目標(biāo)任務(wù)，對全體歐盟成員國提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，只能通過較多適用例外性規(guī)定才能實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)�！端�框架指令》也對供水保障和污水處理監(jiān)管領(lǐng)域從多方面產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費(fèi)用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費(fèi)[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費(fèi)[8,20]，它在德國激起了很大爭論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學(xué)術(shù)主流觀點(diǎn)[21]，強(qiáng)調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國較大的操作空間。

　�。ǘ�）歐盟法上其他的重要規(guī)范

　　1. 涉水法規(guī)概覽

　　除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對市政水管理領(lǐng)域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關(guān)聯(lián)的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業(yè)污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農(nóng)藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農(nóng)藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農(nóng)藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關(guān)的，還有《環(huán)境責(zé)任指令》(RL 2004/35/EG)，因?yàn)椴徽撐鬯�排放還是取水都屬于經(jīng)營性行為，也即屬于此指令適用范圍。

　　從招標(biāo)投標(biāo)法的角度值得指出的是，《特許專營指令》(RL 2014/23/EU)排除了對用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的適用。《特許專營指令》立法說明第40項(xiàng)指出：在水事領(lǐng)域的特許經(jīng)營往往受到特殊和復(fù)雜規(guī)定的規(guī)范，它們需要特別考慮，因?yàn)樗�作為�?lián)盟內(nèi)的所有公民的公共物有著根本的意義。這些規(guī)定的特殊性使得在水事領(lǐng)域排除于《特許專營指令》的適用范圍具有合法性。“排除適用”涉及到為保障集體固定管網(wǎng)的建設(shè)或運(yùn)營，以及包括飲用水的抽取、運(yùn)輸和分配，或者向管網(wǎng)中供水的建設(shè)和服務(wù)特許。對于污水收集處理和水工程計(jì)劃以及灌溉和排水計(jì)劃(只要此類計(jì)劃對于飲用水保障占到相應(yīng)灌溉和排水設(shè)施可供總?cè)萘康?0%以上的)都應(yīng)同樣予以排除。歐盟曾考慮過把水業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也納入其中，但最終沒有實(shí)現(xiàn)，歐盟“水之權(quán)”公民倡議(Right2Water)對歐盟立法機(jī)構(gòu)立場的及時(shí)轉(zhuǎn)變有著很大影響。歐盟委員會于2014年3月19日發(fā)布的《關(guān)于歐盟公民倡議“水和衛(wèi)生設(shè)施基本保障是一項(xiàng)人權(quán)！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　以下僅對《市政污水指令》和《飲用水指令》進(jìn)行介紹，其與《水框架指令》一起構(gòu)成對歐盟水體保護(hù)最重要的法律基礎(chǔ)。

　　2. 《市政污水指令》

　　《關(guān)于市政污水處理的第91/271/EWG號指令》(簡稱《市政污水指令》)是20世紀(jì)90年代歐盟水體保護(hù)領(lǐng)域影響最深遠(yuǎn)的指令。它旨在協(xié)調(diào)市政層面的水處理措施，對市政和某些工業(yè)污水的收集、處理和排放予以規(guī)定，還涉及到雨水問題，以防止相應(yīng)污水排放對環(huán)境造成不利影響。指令對各成員國規(guī)定了嚴(yán)格時(shí)間表，要求所有地方政府根據(jù)轄區(qū)污水排放的數(shù)量，必須在一定時(shí)限內(nèi)逐步通過市政管道建設(shè)收集家政與部分工業(yè)污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過相應(yīng)污水處理技術(shù)予以處理。對此，除了物理和化學(xué)處理外(第一級處理)原則上也要求進(jìn)行生物處理(第二級處理)，必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定在其附件1B部分，對特定物質(zhì)清單規(guī)定了濃度值。僅對非敏感區(qū)域排放，在特定條件下，才允許只進(jìn)行第一級處理(第6條)。而對成員國已于1993年底前就標(biāo)識的“敏感區(qū)域”，原則上要求采用比第二級處理標(biāo)準(zhǔn)更進(jìn)一步的污水處理技術(shù)(第5條Ⅱ)。此外，指令還對水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對不經(jīng)由市政污水處理設(shè)施的食品加工業(yè)污水作了規(guī)定(第13條)。在程序上，對污水向自然水體的排放，指令明確規(guī)定需要事先審批(第11條)；為確保環(huán)境不受污水排放的不利影響，必須對處理設(shè)施、受納水體和污泥處理進(jìn)行長期的監(jiān)控(立法說明第8點(diǎn))。對于市政污水處理設(shè)施排放污水的監(jiān)督程序需要依據(jù)附件1 D部分，對指令實(shí)施狀況，要求根據(jù)附件1 B部分進(jìn)行檢查評估(第15條)。德國直到1997年才通過《污水條例》轉(zhuǎn)化落實(shí)到國內(nèi)法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因?yàn)橐�用不同的表述將歐盟法的要求轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，更因?yàn)閲鴥?nèi)處理標(biāo)準(zhǔn)適用歐盟法新理念時(shí)涉及的實(shí)質(zhì)性問題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒有因?yàn)椤端�框架指令》而受到排擠。

　　3. 《飲用水指令》

　　其實(shí)飲用水監(jiān)管更多是依食品法相關(guān)原理來展開的，與現(xiàn)代以環(huán)保為理念的水事監(jiān)管并沒有直接關(guān)聯(lián)，但它一方面是傳統(tǒng)水事的核心部分，另一方面現(xiàn)代水環(huán)境保護(hù)的核心利益也即以保護(hù)人類長期用水為首要利益，其中飲用水是關(guān)鍵。從長期歷史來看，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)只是水治理縱深發(fā)展到達(dá)的一個(gè)新高度，傳統(tǒng)水管理領(lǐng)域盡管有所轉(zhuǎn)變，但仍然緊密相關(guān)。歐盟第98/83號《人類用水的質(zhì)量指令》(簡稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留原先規(guī)范機(jī)制，但在局部得到加強(qiáng)、部分加以精簡并易于執(zhí)行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質(zhì)量上，指令規(guī)定了成員國的義務(wù)(第4條)，對一系列參數(shù)(微生物的、化學(xué)的以及指標(biāo)性參數(shù))規(guī)定十分嚴(yán)格的最低限值(第5條及附件1)，它們大多與健康直接相關(guān)，但也有部分與健康不直接相關(guān)的質(zhì)量要求，特別是對在附件1 C部分，對于氯、色度或氣味的參數(shù)值的規(guī)定。根據(jù)第4條的一般性義務(wù)，成員國必須確保飲用水中不得含有任何會對人類健康造成潛在危害的微生物組織、寄生菌和物質(zhì)(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個(gè)基本義務(wù)；另外還規(guī)定，必須在接通到特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費(fèi)者家內(nèi)的水籠頭(第6條I a)。指令要求將此轉(zhuǎn)化到成員國國內(nèi)法中，不僅要求國家作為環(huán)境質(zhì)量的保障者，供水方作為生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)呢?zé)任人，而且私人家庭也有義務(wù)對其接入后飲用水管道負(fù)責(zé)(如對于鉛管道的替換)。此外，原則性義務(wù)規(guī)定比具體細(xì)化的規(guī)定包含更多內(nèi)容，因?yàn)楦鶕?jù)第5條第3款，只要在成員國主權(quán)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，出于保護(hù)人身健康的要求，基于原則性規(guī)定可以進(jìn)一步制定附件1中不確定的其他參數(shù)。由此，成員國法律義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須要確保“適于享用”。

　　此外，指令還規(guī)定，當(dāng)相關(guān)的參數(shù)值得不到遵守時(shí)，成員國必須盡快采取必要的補(bǔ)救措施以恢復(fù)法定要求的水質(zhì)，且基于健康保護(hù)必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，比如在恢復(fù)規(guī)定水質(zhì)之前僅允許作為適用于有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內(nèi)參數(shù)值的偏離，但僅當(dāng)這種偏離不會對人類健康造成潛在損害，且所涉及區(qū)域不能以其他可行方式保障飲用水供應(yīng)的情況下(第9條第1款)。德國2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉(zhuǎn)化歐盟的《飲用水指令》到國內(nèi)法，它同時(shí)也是基于《聯(lián)邦傳染病法》和《食品與原料法》上的授權(quán)。
 

歐盟《飲用水指令》給德國水管理的立法和行政以及供水企業(yè)帶來了很大挑戰(zhàn)，甚至是一種根本性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變其實(shí)早就源自1980年頒布的《飲用水指令》[23]。歐盟法規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并要求增強(qiáng)飲用水供應(yīng)的行動能力，在許多地區(qū)只能通過昂貴的供水技術(shù)才能遵守規(guī)定要求。遺憾的是，盡管歐盟也擁有可為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)所需的環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法上的法律機(jī)制，但總體上還沒能得到充分利用[13]。尤其是體現(xiàn)在地下水的硝酸鹽污染方面，仍然有大約15%作為飲用水水源的地下水被檢出其高于50 mg/L的限值[24]。盡管歐盟《硝酸鹽指令》對經(jīng)營主體的肥料管理人具有強(qiáng)制執(zhí)行力，是治理地下水和地表水中的硝酸鹽污染問題的有效手段，但仍留有較大漏洞：在其范圍上僅涉及所謂的“經(jīng)濟(jì)肥料”而不包括交易肥料[25]，對此很難予以監(jiān)管，因?yàn)橹辽僭诘聡�還沒有將“交叉性義務(wù)”(農(nóng)業(yè)法上規(guī)定的保護(hù)其他利益的規(guī)范義務(wù)，如對環(huán)境的保護(hù))與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接支付相互銜接。而且對農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心權(quán)限也在歐盟層面，因此很有必要性且也只有在歐盟層面上才能更好協(xié)調(diào)促進(jìn)環(huán)境和農(nóng)業(yè)之間部門政策，對此歐盟可以做得更多[26-27]。相對的，歐盟對農(nóng)藥污染領(lǐng)域的監(jiān)管是較成功的，主要因?yàn)闅W盟層面上有嚴(yán)格的農(nóng)藥許可。在地下水里的農(nóng)藥超標(biāo)現(xiàn)象持續(xù)回落，但在德國現(xiàn)在仍約有5%地下水超標(biāo)[24]。

　　三、在德國法層面的法律發(fā)展

　�。ㄒ唬└艣r

　　在對歐盟水法概覽的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹與歐盟法規(guī)定不同的德國市政水務(wù)管理法律框架的發(fā)展。首先，介紹飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的組織機(jī)構(gòu)方面的法律發(fā)展。對此還就引入更多競爭機(jī)制和私有化簡單加以討論；其次，概述《水法》的歷史和州水法的影響力，尤其是在2006聯(lián)邦制改革后的格局；然后，介紹污水法律的發(fā)展，也包括污泥問題；最后論及保障飲用水供應(yīng)法律的發(fā)展。其中也會涉及經(jīng)濟(jì)性措施的發(fā)展，尤其是通過水使用相關(guān)稅費(fèi)的調(diào)控。

　�。ǘ�）供水保障和污水處理的組織體系

　　《水法》明確規(guī)定，公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障以及公共任務(wù)(第50條和第56條)；對此權(quán)限又由州法做進(jìn)一步規(guī)定，這個(gè)任務(wù)通常由基層政府以及為此而建的公共專業(yè)聯(lián)合會負(fù)責(zé)。此外，《水法》第50條也明確規(guī)定，為長期保障飲用水供應(yīng)，公共供水的取水必須優(yōu)先考慮從本區(qū)域水資源補(bǔ)給。

　　1.  對集中式和分散式水務(wù)的法律規(guī)定

　　各州地方組織法授權(quán)基層政府，可通過行政規(guī)章規(guī)定公共水供應(yīng)的強(qiáng)制接入和使用，而對污水處理，《水法》第55條第1款第2項(xiàng)卻只作了補(bǔ)充性規(guī)定，即通過分散式處理設(shè)施處理生活污水也符合公共利益。基層政府必須對此進(jìn)行審查，強(qiáng)制接入和使用是否符合公共福祉，以及在特殊情形下是否有必要給予分散式解決方案一定空間[28]。對此，部分州對《水法》有特殊規(guī)定，如《薩克森水法》第57條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，在集中居住區(qū)域外的建筑，不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上合理可行的集中式接入時(shí)，基層政府沒有保障義務(wù)。

　　立法積極動向表明，自我保障和分散式污水處理仍(尤其是從人口變化角度來說)具有現(xiàn)實(shí)意義。但集中式供水和排水設(shè)施顯然占絕對主導(dǎo)：在德國99%家庭接入公共供水網(wǎng)，95%家庭接入市政排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施[24]。在人口變化趨勢下，分散式解決方案將來是否重新獲得重視，仍有待觀察。而當(dāng)下，尤其是在德國一些人口稀少地區(qū)，對基層政府是否必須提供集中式供水和污水處理，以及對在哪些前提下個(gè)人有權(quán)對強(qiáng)制接入和使用強(qiáng)制提出異議，并可選擇更具性價(jià)比的私人(分散式)解決方案，仍在爭論中[28-29]。

　　2. 促進(jìn)競爭和私營化趨勢

　　除了討論集中式與分散式解決方案外，在組織機(jī)構(gòu)方面還有另一個(gè)問題：自20世紀(jì)90年代起，對促進(jìn)水行業(yè)競爭和私有化的可能性(最初發(fā)端于英格蘭和威爾士[5]，但又通過歐盟層面的提升進(jìn)一步發(fā)展)，在德國政策和法律層面有著深入討論[5,30-31]。

　　在法律層面上的討論首次體現(xiàn)在1996年的第6次《水法》修訂中，當(dāng)時(shí)規(guī)定各州有權(quán)將污水處理義務(wù)委托予私法主體(原《水法》第18a條第2a款)。但出于多種原因，各州并沒有實(shí)際利用這種可能性[32]。盡管現(xiàn)行《水法》仍規(guī)定，對污水處理負(fù)有義務(wù)人可通過委托第三方來履行其義務(wù)，但經(jīng)修訂后的法規(guī)也明確：即使部分委托私人第三方來履行義務(wù)，基層政府和專業(yè)聯(lián)合會仍然是對污水處理負(fù)有義務(wù)的責(zé)任人。最終的責(zé)任，即所謂的兜底擔(dān)保責(zé)任，現(xiàn)行《水法》規(guī)定由基層政府來承擔(dān)(第56條第1款第3項(xiàng))[33]。

　　在德國，飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的競爭總體上是基于“圍繞市場的競爭”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通過招投標(biāo)或政府特許，遵循“保障行政”的機(jī)制規(guī)則[5]。選擇自己履行還是通過第三方來履行，最終由基層政府決定，且短時(shí)期內(nèi)，這方面還不會由歐盟法來規(guī)定。市場化競爭的進(jìn)一步發(fā)展，需要基于有效管網(wǎng)接入的基礎(chǔ)設(shè)施為前提，需能保證不同的供應(yīng)方接入。這種互通結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)未能普及，且還因?yàn)樗�供�?yīng)的就近原則(第50條第2款)也更趨向支持分散式網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。另外，不同于在能源供應(yīng)(電力與天然氣)和通訊市場，不同來源的供水之流轉(zhuǎn)尤為困難，它要遵循自然規(guī)律且又要設(shè)置競爭強(qiáng)度的界限。

　　在德國學(xué)術(shù)和實(shí)踐界，關(guān)于水行業(yè)競爭的激烈討論暫時(shí)達(dá)成共識：以公共的供水保障和污水處理為核心的德國模式，不僅將質(zhì)量放在優(yōu)先地位[34-35]，而且也要考慮價(jià)格 [31]。因?yàn)槌杀局�，尤其是水供�?yīng)，最主要是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的固定投資成本，占80%左右[31]。對于消費(fèi)者而言，市場化競爭不能帶來顯著好處，只能增加基層政府財(cái)政收入來源。在這種“有效的私有化”意義上開放市場競爭，只能招來民眾的不滿。因此，水供應(yīng)和污水處理行業(yè)絕大多數(shù)掌握在基層政府組織的公共企業(yè)之手[30]，或是盡管依私法經(jīng)營、但仍受基層政府持有或指導(dǎo)的企業(yè)。

　　當(dāng)水供給或污水處理服務(wù)由私營企業(yè)或由獨(dú)立社團(tuán)承擔(dān)，與此相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用根據(jù)成本全涵蓋原則，也就不再基于基層政府的稅費(fèi)法，而是基于私法合同。對此，“價(jià)格監(jiān)管”就需要在2個(gè)層面上展開：一方面在基于基層政府的招投標(biāo)和政府特許的私營服務(wù)供給上，另一方面通過卡特爾局的價(jià)格濫用監(jiān)管(《反不正當(dāng)競爭法》第31條第3、4款)。

　　（三）《水法》的發(fā)展、聯(lián)邦制改革和州水法

　　1.  聯(lián)邦制改革和《水法》發(fā)展

　　1957年頒布的作為德國水事基本法的《水法》，自1976年起受到現(xiàn)代環(huán)境政策的影響，先后進(jìn)行多次修訂[36]。自20世紀(jì)90年代起，多次修訂在很大程度上都是為轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)定。但2009年《水法》的大修訂(并重新編排)，卻是再一次主要以國內(nèi)法發(fā)展而推動的；它致力于落實(shí)2006年聯(lián)邦制改革的結(jié)果，賦予聯(lián)邦在水資源經(jīng)營管理和保護(hù)領(lǐng)域制定完整規(guī)則的立法權(quán)限。修改后《基本法》第74條第1款第32項(xiàng)規(guī)定水事領(lǐng)域適用競爭性立法權(quán)限，而之前聯(lián)邦僅有框架性立法權(quán)限，只允許制定法律框架，而進(jìn)一步細(xì)節(jié)需要由各州具體法律的轉(zhuǎn)化和實(shí)施[37]。因此在框架性立法權(quán)限下，轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)不僅需要聯(lián)邦層面的立法，同時(shí)也必需所有16個(gè)州層面上立法，隨著水事政策領(lǐng)域逐步歐盟化，這種耗費(fèi)時(shí)力的立法技術(shù)已成很大問題。

 

2006年的聯(lián)邦制改革第一階段，明確了水事領(lǐng)域的競爭性立法權(quán)限，為聯(lián)邦立法創(chuàng)造了條件，聯(lián)邦對水事管理實(shí)質(zhì)事務(wù)做出完整規(guī)定。只要聯(lián)邦已完全實(shí)施了相關(guān)權(quán)限，聯(lián)邦與各州的水法就實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但需要說明的是，聯(lián)邦在水事管理領(lǐng)域權(quán)限的擴(kuò)展只能通過憲法共識才能實(shí)現(xiàn)，這種共識即：通過聯(lián)邦制改革，《基本法》也賦予各州在水事經(jīng)營管理和保護(hù)上的有限偏離性(例外)立法權(quán)，允許各州制定不同于聯(lián)邦法規(guī)的條款[37]。但又明確規(guī)定“物質(zhì)或設(shè)施相關(guān)的規(guī)定”屬于聯(lián)邦核心權(quán)限，對此不得例外[19,38]。各州對偏離性立法權(quán)利用至今僅在聯(lián)邦《水法》內(nèi)容上沒有涉及到的領(lǐng)域，非常有限。對偏離性權(quán)限的實(shí)踐邊界 [39]，這個(gè)界限一方面是源自《基本法》第72條第3款第5項(xiàng)中明確規(guī)定的不可偏離的核心(設(shè)施和物質(zhì)相關(guān)的規(guī)定)，另一方面是同樣源自于一般憲法原則，尤其是聯(lián)邦法優(yōu)先原則，至今還沒有具體的司法判例。

　　新《水法》落實(shí)聯(lián)邦在水事管理上擴(kuò)展的立法權(quán)限，它包含了直接可實(shí)施的規(guī)則，一定程度上排擠著州法的一些規(guī)定。但新《水法》并沒有完全規(guī)定水業(yè)經(jīng)營和水體保護(hù)的所有方面，除了州層面上可以制定例外性規(guī)定外，還通過指引到州法規(guī)定、授權(quán)各州細(xì)化以及預(yù)留一定空間，以使各州水法盡快適應(yīng)聯(lián)邦新《水法》。事實(shí)上，就水事相關(guān)的眾多領(lǐng)域，和各州在公法和私法的歷史傳統(tǒng)上的不同發(fā)展，不管是歐盟還是德國聯(lián)邦層面，都很難實(shí)現(xiàn)完整的上層法集中規(guī)制，因此州水法在將來仍然具有重要意義。

　　2. 州水法在取水費(fèi)方面的規(guī)定

　　本文未能對州法上的特殊規(guī)定做深入分析，但對與市政水務(wù)緊密相關(guān)的、州法對取水費(fèi)方面規(guī)定作簡單介紹。德國16個(gè)州中，現(xiàn)有13個(gè)州的水法對抽取地下水或地表水，規(guī)定需要收費(fèi)，只有巴伐利亞、黑森和圖林根州當(dāng)前沒有相關(guān)規(guī)定。取水費(fèi)與污水收費(fèi)一起，是涵蓋資源和環(huán)境成本的一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段[19,40]。聯(lián)邦憲法法院于1995年11月7日關(guān)于水費(fèi)(Wasserpfennig)的判決中，認(rèn)為收取這種費(fèi)用在憲法容許范圍內(nèi)，因?yàn)槿∷�許可意味著獲得公共物的有利部分，這種優(yōu)勢是有價(jià)值的[19]。

　　3. 公法上的經(jīng)營管理秩序

　　《水法》規(guī)定了一種公法上的經(jīng)營管理秩序，原則上要求任何水體使用都需事先審批許可(第8條，第68條)。對水“使用”的內(nèi)容范圍，法律上明確例舉了如從地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水體倒入或排入物質(zhì)，抽取、挖掘、引出或排出地下水(第9條第1款第1、2、4和5項(xiàng))等均是與市政水務(wù)相關(guān)的前置事項(xiàng)。水體使用許可置于國家行政管理裁量下(第12條第2款)。在實(shí)施管理裁量中，職權(quán)機(jī)構(gòu)必須要考慮歐盟水體保護(hù)法律，尤其是《水框架指令》規(guī)定的管理目標(biāo)(《水法》第12條，第3條第10項(xiàng)和第27、44和47條)。由此，水管理必須保障在一定時(shí)期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)一種良好的水體狀況(改善要求)。對于認(rèn)定為有重大改變的水體，目標(biāo)管理相對不是很嚴(yán)格，只需實(shí)現(xiàn)一種“良好的生態(tài)趨勢”。此外，嚴(yán)格規(guī)定不能導(dǎo)致水體現(xiàn)狀有明顯的退化(禁止退化)。對于“禁止退化”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，當(dāng)前在德國法學(xué)界有著激烈的討論[41-42]。此外，水事部門實(shí)施行政管理裁量，需要遵循歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目(第82條以下)。這些規(guī)劃為具體水體使用案件的審批許可決定作了一定準(zhǔn)備，是從法律到個(gè)案的進(jìn)一步明確。只有當(dāng)在歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃中沒有涉及相關(guān)問題時(shí)，才像以往一樣行使管理裁量[43-44]。

　　4.  高級許可

　　在制度層面上，與水供應(yīng)和污水處理緊密相關(guān)的是新《水法》引入了高級許可審度(第15條)。此前，僅在巴伐利亞、勃蘭登堡、不來梅、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克森-安哈爾特、圖林根州的州《水法》有規(guī)定高等許可。授予高級許可的前提條件，是水體使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供應(yīng)和污水處理方面，就存在此公共利益[45]。這種高級許可保護(hù)許可權(quán)人擁有相對于第三人的私法抗辯權(quán)，但同時(shí)也賦予第三人有權(quán)，較早在行政審批程序中指出第三人權(quán)利的侵害可能性(第15條第2款)。

　�。ㄋ模┪鬯�監(jiān)管規(guī)范

　　1. 根據(jù)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)監(jiān)管污水處理

　　為實(shí)現(xiàn)水事規(guī)劃管理目標(biāo)，除了積極的水體修復(fù)，主要還是對水體使用加以嚴(yán)格限制，對此《水法》規(guī)定，首先要滿足使用許可要求的一般性條件(第12條)。對向水體直接排放的許可，還需要符合當(dāng)前先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)(即最佳可應(yīng)用技術(shù))(第57條第1款第1項(xiàng))，且建立并運(yùn)營污水處理設(shè)施以保證遵守相應(yīng)要求(第57條第1款第3項(xiàng))，使排放的污水?dāng)?shù)量和危害性降到最低。先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)是指先進(jìn)程序、設(shè)施或經(jīng)營方式的發(fā)展現(xiàn)狀，它總體上確保限制污染等措施的實(shí)際效力(第3條第11項(xiàng))。此外，《水法》附件1還對如何確定先進(jìn)技術(shù)水平的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，這有助于查明各領(lǐng)域的技術(shù)水平。自1996年起污水監(jiān)管遵循了一貫的預(yù)防原則 [46]，即通過明確的排污界限值來體現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)，這是德國水治理取得較大進(jìn)步的重要經(jīng)驗(yàn)[47-48]。

　　2. 《污水條例》對于直接和間接排放的要求

　　聯(lián)邦政府根據(jù)《水法》授權(quán)，對污水排放制訂實(shí)施細(xì)則(第57條第2款和第23條第1款第3項(xiàng))[47]。聯(lián)邦政府通過《向水體排放污水條例》(簡稱《污水條例》，AbwV)一共規(guī)定了7個(gè)條文、2個(gè)附則和57個(gè)附件，分別是：適用范圍(第1條)、概念定義(第2條)、一般性要求(第3條)、分析和測量程序(第4條及附則1)、有關(guān)點(diǎn)位的要求(第5條)、實(shí)施執(zhí)行的要求(第5條)、治安處罰規(guī)定(第7條)以及企業(yè)污水排放的信息記錄義務(wù)(附則2)，另外在57個(gè)附件中按污水行業(yè)來源明確規(guī)定了具體排放標(biāo)準(zhǔn)(如從家庭和市政廢水到源自各種不同工業(yè)領(lǐng)域的廢水，包括褐煤制品生產(chǎn)(附件2)、奶產(chǎn)品加工業(yè)(附件3)、水產(chǎn)品加工(附件7)或者釀造業(yè)(附件11)等)。

　　只要在《污水條例》附件中沒有特殊規(guī)定，就不得通過相關(guān)工藝流程向其他環(huán)境媒質(zhì)污染轉(zhuǎn)移(第3條第2款)，也不允許借助稀釋來達(dá)到排放濃度值的要求(第3條第3款)，這是一般性要求。而且《污水條例》第3條第5款要求，只有那些能夠確定其具體排放地點(diǎn)的污水，才允許其混合到其他水體，同時(shí)遵守《污水條例》附件中污水來源相關(guān)的規(guī)定。當(dāng)污水須經(jīng)公共污水處理廠處理再排放，就要求在接入位置或與其他污水混合前位置，可以確保查明相關(guān)行業(yè)來源相應(yīng)要求。同時(shí)規(guī)定，為此需要獲得間接排放許可，確保不會影響對最后直接向水體排放(《水法》第58條第1款)。此外，還對在哪些條件下可以用簡單公示程序替代水體使用許可作了規(guī)定(第58條第1款第2句)。根據(jù)《水法》第23條第2款，各州有權(quán)對此制訂相應(yīng)規(guī)范。在原先基于框架性立法權(quán)限的《水法》下，對于污水向公共污水處理設(shè)施的污水排入監(jiān)管規(guī)范，是由各州法規(guī)自行負(fù)責(zé)的。(原《水法》第7條)。新《水法》修訂前，多數(shù)聯(lián)邦州早就對向公共污水處理設(shè)施的污水接入規(guī)定了許可義務(wù)，北威州甚至還包括向私營污水處理設(shè)施的污水排放。至今，在大多數(shù)聯(lián)邦州仍然關(guān)于間接排放的規(guī)范仍然繼續(xù)適用，或者通過特殊的間接排放指令(在巴登-符騰堡、柏林、勃蘭登堡、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、薩克森-安哈爾特、圖林根)，或者在州水法或州的污水法(巴伐利亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克林、石勒蘇益格-荷爾斯泰因、漢堡 )或者在地方性排水法律(不來梅)中加以規(guī)定。
 

對市政污水管理，為避免特定污水向公共污水管網(wǎng)排放導(dǎo)致問題[49]，要求以一定方式先期做預(yù)處理外，除了對此間接排放的特殊要求外，尤為重要的是《污水條例》附件1。它對市政污水作了具體規(guī)定，根據(jù)市政污水處理設(shè)施的5級規(guī)模，對污水向水體排放位置的化學(xué)需氧量，五日生化需氧量，氨氮、總氮及總磷的具體排放限值作了明確規(guī)定，其中對于1級和2級規(guī)模的只要求化學(xué)需氧量和五日生化需氧量，而對于3級規(guī)模以上的還需要其他排放限值。

　　3. 污水收費(fèi)

　　除了以上要求外，德國從30多年前起就在聯(lián)邦范圍內(nèi)根據(jù)《向水體排放廢水收費(fèi)法》(簡稱《聯(lián)邦污水收費(fèi)法》，AbwAG)統(tǒng)一征收污水費(fèi)。污水收費(fèi)是根據(jù)污水的有害性，即特定的危害參數(shù)值，來確定當(dāng)量。在《污水收費(fèi)法》第3條中明確規(guī)定了需氧量、磷、氮、有機(jī)物、特定金屬物質(zhì)(如銀、鎘、鉻、鎳、鉛、銅)以及對于魚類的有毒物質(zhì)。只要沒有啟用第4條第5款中的“特殊聲明”，原則上根據(jù)排放許可決定中的數(shù)量(“證書規(guī)定”)來確定具體當(dāng)量(AbwAG第4條第1款)。對此，如果不遵守排放規(guī)定，將受到罰金刑處罰[50]。

　　污水費(fèi)要求污水排放的國民經(jīng)濟(jì)成本應(yīng)由致因人承擔(dān)，是從環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段角度提出的機(jī)制。它以“損害最小化” 為基本理念，即不論何種目的，出于影響最小化而規(guī)定費(fèi)用(成本)承擔(dān)。因?yàn)楸M管遵守《水法》上規(guī)定的污水處理標(biāo)準(zhǔn)，但仍存有剩余污染，應(yīng)征收費(fèi)用[51]�！段鬯�收費(fèi)法》除了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)的“損害最小化”外，也還有著其他目的。多年來，輔助水事行政治安法執(zhí)行被視為其主要任務(wù)[46]，因?yàn)橹灰�承�?dān)繳費(fèi)義務(wù)的直接排放者遵守排放規(guī)定，即依先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)進(jìn)行污水處理，其需繳納費(fèi)用即可減半(第9條第5款)。但隨著時(shí)間推移和投資多樣化，這種特殊引導(dǎo)功能在污水監(jiān)管領(lǐng)域逐漸淡化，以致現(xiàn)在部分人認(rèn)為目的已經(jīng)達(dá)到，主張取消收費(fèi)[52]。但是，這部分人錯(cuò)誤認(rèn)識了污水收費(fèi)的基本原理和功能。對正在修訂的《污水收費(fèi)法》，仍有著激烈的爭論[53]。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署出版的一份委托研究報(bào)告，對此提供了一些重要的基礎(chǔ)性認(rèn)識，贊成應(yīng)強(qiáng)化此引導(dǎo)功能[8]。

　　4. 污泥處理

　　與污水規(guī)范緊密相聯(lián)的是《污泥條例》(簡稱AbfKlärV)中的規(guī)定，盡管它原則上是從固體廢物法角度進(jìn)行的具體規(guī)范�！段勰鄺l例》主要是對污水處理設(shè)施經(jīng)營者的規(guī)定，尤其是對其將處理后污泥轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)或庭院用途的土地行為(第1條第1款第1項(xiàng))。因?yàn)槲勰嗪�有硝酸鹽和磷物質(zhì)，原則上是一種可利用的資源。但是德國有許多地方，氮物質(zhì)含量本來就已經(jīng)很高，對于農(nóng)業(yè)施用污泥根本沒有吸引力�，F(xiàn)今污泥大部分是作為燃燒產(chǎn)能，而不是作為物質(zhì)性利用[24]。而且，施用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)上時(shí)，必須要注意到，污泥不能超過與用途相適應(yīng)的物質(zhì)含量而導(dǎo)致污染。為確保不導(dǎo)致危害，《污泥條例》對特定重金屬和其他危害物質(zhì)規(guī)定了明確的閾值(第4條第8~12款)。并且還規(guī)定，只有當(dāng)污水處理設(shè)施的經(jīng)營者事先對含有特定重金屬(鉛、鎘、鉻、銅、鎳、汞、鋅)，已經(jīng)由職權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行過鑒定，才允許將污泥用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)(第3條第2款)。此外，污水處理設(shè)施經(jīng)營還需要對其他物質(zhì)，如可吸附有機(jī)物或者多氯聯(lián)苯以及多氯二苯和多氯二苯并等進(jìn)行檢驗(yàn)(第3條第3~7款)，并且對于污泥的生產(chǎn)情況、檢驗(yàn)結(jié)果以及污泥的去向情況進(jìn)行登記(第7條第7款)。德國污泥主要處理去向?yàn)闊峤饽芰炕厥�、農(nóng)業(yè)肥料或作為農(nóng)田建設(shè)中的物質(zhì)使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已經(jīng)被禁止，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的使用量占到45%，其余為熱能回收，不同的電廠回收率不同，專門的垃圾焚燒爐能回收高達(dá)95%的熱能效。污泥在農(nóng)業(yè)上的使用，尤其是在農(nóng)業(yè)面源污染治理困難和不可更新的磷物質(zhì)大量消耗的背景下，在德國也備受爭議。德國政府于2015年就著手對《污泥條例》進(jìn)行修訂，嚴(yán)格可能污染物質(zhì)的閾值，同時(shí)根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，加強(qiáng)污泥作為物質(zhì)再利用的趨勢。修訂草案于2017年1月在政府內(nèi)閣通過，正在聯(lián)邦議會的立法程序中。

　�。ㄎ澹┕�共水供應(yīng)保障法規(guī)

　　除了公共水供應(yīng)外，其他形式的水供應(yīng)還有：工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域用于灌溉的自我供給。盡管因?yàn)榈聡�水量充沛，農(nóng)業(yè)用水在水經(jīng)營管理上并不具有重要地位[24]，但在農(nóng)業(yè)面源污染治理上仍缺乏有效手段，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的水質(zhì)管理顯得日益重要。工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)，其中以冷卻用水為目的的取水在德國是數(shù)量上最重要的水使用[24]，特別是電力企業(yè)，也是必須作為水使用經(jīng)《水法》許可，并以州法層面上規(guī)定的取水收費(fèi)性經(jīng)濟(jì)手段加以引導(dǎo)，也還需要在水事經(jīng)營規(guī)劃。

　　《水法》第3章第1節(jié)第50~53條對“公共水供應(yīng)、水保護(hù)區(qū)和泉水保護(hù)”作了規(guī)定，主要是對組織機(jī)構(gòu)和費(fèi)用方面的規(guī)定，和在《飲用水條例》中對飲用水的特殊規(guī)定，以及結(jié)合州法上的相應(yīng)規(guī)定，共同組成公共水供應(yīng)方面法規(guī)。因?yàn)樵诘聡�公共水供�?yīng)中70%以地下水和泉水為來源[24]，以下首先對于地下水保護(hù)的法律框架和制度進(jìn)行分析。

　　1. 保障飲用水資源-設(shè)立地下水和地表水保護(hù)區(qū)

　　《水法》第2章第4節(jié)“地下水”一共有4條特別規(guī)定，其中最重要是第48條的謹(jǐn)慎原則，即只有當(dāng)不必?fù)?dān)心會造成地下水有害污染或其他的不利改變時(shí)，才得以批準(zhǔn)向地下水進(jìn)行物質(zhì)傾倒和排放。通過這種否定式立法表述，立法者確立了極其嚴(yán)格的許可標(biāo)準(zhǔn)尺度：只要對可能產(chǎn)生不利改變存有疑慮，就不允許授予許可。司法上，聯(lián)邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2個(gè)判例也進(jìn)一步對此嚴(yán)格規(guī)定加以確認(rèn)。對于物質(zhì)的堆放和中轉(zhuǎn)以及通過管道運(yùn)輸流體和氣體，同樣適用此嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)(第48條第2款)。除了第48條的實(shí)體性規(guī)定外，謹(jǐn)慎原則更是被司法實(shí)踐和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)視為實(shí)質(zhì)性規(guī)定的決策關(guān)鍵，在所有有關(guān)地下水的行政決定中，都必須重視謹(jǐn)慎原則[54]。為此，聯(lián)邦行政法法院于1989年8月24日的決定甚至作了擴(kuò)大解釋，法規(guī)適用也不僅限于飲用水保護(hù)目的。水法上謹(jǐn)慎原則的適用，貫穿于整個(gè)水事許可和特許(第8，10以下以及15條)，以及對于水體建設(shè)的規(guī)劃制訂和批準(zhǔn)(第67條)制度層面。此上，盡管源自農(nóng)業(yè)的氮污染是造成地下水化學(xué)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的最重要因素[13]，但第48條對主要影響地下水污染的農(nóng)業(yè)面源污染卻不適合。因?yàn)樵谵r(nóng)用地范圍內(nèi)，只要施用肥料和農(nóng)藥的行為符合農(nóng)業(yè)上的“良好的行業(yè)實(shí)踐”，就不屬于需經(jīng)許可義務(wù)的水體使用[55,26]。

　　于2010年為轉(zhuǎn)化《歐盟地下水指令》而頒布的德國《地下水保護(hù)條例》(簡稱《地下水條例》，GrwV)，作用也有限。盡管《地下水條例》第13條第2款規(guī)定：必需要采取限制性措施，以實(shí)現(xiàn)控制一系列包括硝酸鹽在內(nèi)的有害物質(zhì)的目標(biāo)。因?yàn)?ldquo;攜入”僅是指根據(jù)《水法》第9條第1款第4款和第2款第2項(xiàng)所明確的作為水體使用的規(guī)定，而對那些“良好的行業(yè)實(shí)踐”的評價(jià)上，取決于是否屬于水法意義上的水體使用。但也有學(xué)者認(rèn)為，德國條例制訂者錯(cuò)誤理解了《歐盟地下水條例的準(zhǔn)則》[56]。
 

《地下水條例》包含了一系列用于判斷地下水狀況的基本有害物質(zhì)的閾值(附件2)，這些閾值是作為管理措施出發(fā)點(diǎn)，即意味著對于地下水化學(xué)質(zhì)量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第4條第2款對水量狀況的判斷作了規(guī)定，只有當(dāng)?shù)叵滤疇顩r的發(fā)展顯示，長期的年均地下水開采不會超過可使用的地下水供應(yīng)時(shí)，才能認(rèn)定地下水的水量方面是良好的。對于附件7中所列物質(zhì)，不得批準(zhǔn)排放許可(第13條第2款第2，3項(xiàng))。此外，重要的法律規(guī)定還有《肥料法》、《肥料條例》以及《農(nóng)藥法》和《農(nóng)藥施用條例》的特殊規(guī)定，也對水體保護(hù)尤其是地下水保護(hù)有著重要作用。值得一提，在落實(shí)歐盟《硝酸鹽指令》上，僅就硝酸鹽通過農(nóng)業(yè)的攜入，有著具體的閾值規(guī)定：耕地上最多不超過170 kg/hm2，綠地上是230 kg/hm2，但這也僅就平均值的規(guī)定。另外，農(nóng)民有義務(wù)，每年就農(nóng)業(yè)經(jīng)營中氮物質(zhì)和磷的營養(yǎng)物質(zhì)施用，以單位面積或者以總種類劃分的形式，提供一份年度比較登記冊�！斗柿蠗l例》規(guī)定到2011年實(shí)現(xiàn)每年60 kg/hm2的氮物質(zhì)盈余的目的(第5條)[19]，但此目標(biāo)至今仍未能實(shí)現(xiàn)。

　　《水法》授權(quán)州政府可以通過政府條例劃定水源保護(hù)區(qū)，是地下水保護(hù)最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51條第1款第1項(xiàng))，從當(dāng)下或?qū)�來的公共水供�?yīng)的利益出發(fā)，為防止水體受到不利影響，州政府可以條例劃定水源保護(hù)區(qū)。這種授權(quán)在實(shí)踐中大量得以利用，在2005年查明德國一共劃定了超過13 000個(gè)水保護(hù)區(qū)，總共涉及到43 000 km2，相當(dāng)于12%的德國國土面積[24]。

　　《水法》第51條第2款規(guī)定，根據(jù)一般認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分飲用水保護(hù)區(qū)，不同保護(hù)區(qū)域適用不同的保護(hù)規(guī)定。“通過與普遍性技術(shù)規(guī)范的關(guān)聯(lián)，德國供氣供水專業(yè)協(xié)會的飲用水導(dǎo)則(DVGW-RL)得以考慮到。不同保護(hù)區(qū)間的劃分主要根據(jù)各州自身發(fā)展而來的實(shí)踐。”[57]通常被區(qū)分為分別適用不同嚴(yán)格程度的3種保護(hù)區(qū)間，如根據(jù)《薩克森州水法》第48條第3款劃分為外圍保護(hù)區(qū)、緊鄰保護(hù)區(qū)和核心區(qū)。

　　只要出于保護(hù)目的，在水保護(hù)區(qū)規(guī)章中可以“禁止一定行為或者僅在限制條件下才允許從事特定行為”(第51條第1款第1項(xiàng))。在飲用水水源保護(hù)規(guī)定中，一般會對農(nóng)業(yè)肥料和農(nóng)藥使用做出明確的禁止或限止規(guī)定。但是，只要其中規(guī)定了相比農(nóng)林業(yè)的一般實(shí)踐更高的要求，對由此造成經(jīng)濟(jì)上的不利地位，需要承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(第81條第5款)。多個(gè)州法也通過規(guī)定對公共水供應(yīng)必須繳納取水費(fèi)，來創(chuàng)設(shè)一種對農(nóng)業(yè)補(bǔ)償支付的收入來源[46,26]。借助這種征收和補(bǔ)償?shù)膰�家體系，水供應(yīng)企業(yè)以此支付對農(nóng)民不污染地下水的補(bǔ)償。因?yàn)椴荒軐�農(nóng)民日常性的農(nóng)田耕作，甚至“良好行業(yè)實(shí)踐”予以過高期待，這種看似與環(huán)境法上的致因人承擔(dān)原則相違背的實(shí)踐操作，因此變得合理。對于直接補(bǔ)償行為關(guān)系，州法有更為具體的規(guī)定，如《薩克森州水法》第48條第7款規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由因采取水體保護(hù)措施而獲得利益者來承擔(dān)。

　　2. 《飲用水條例》

　　《飲用水條例》主要對飲用水特征、水的凈化處理和水供應(yīng)設(shè)施特征加以規(guī)定。此外，對于供水設(shè)施所有人的義務(wù)(如公示義務(wù)和檢驗(yàn)義務(wù))以及政府監(jiān)控的義務(wù)和職權(quán)予以規(guī)范�；�于聯(lián)邦《防疫法》的基礎(chǔ)，早在1975年就予頒布《對飲用水和食品經(jīng)營業(yè)用水的條例》(簡稱《飲用水條例》TrinkwV)。最初，這個(gè)條例仍還只是基于衛(wèi)生和警察法上的危險(xiǎn)防衛(wèi)和疾病防控的理念[23]。要求飲用水必須是無菌的，并確定了11種不同有害物質(zhì)(如砷、鉛、硝酸鹽和水銀等)的界限值。

　　德國分別于1986年、1990年和2001年分3次通過修訂將歐盟于1980年頒布并于1998年修訂的《飲用水指令》轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，其立法安全理念和義務(wù)規(guī)范都有所變化。2012年12月5日對條例的最新修訂，主要是應(yīng)對“軍團(tuán)病菌”對健康的可能威脅，由此對于相關(guān)的特別的檢驗(yàn)和監(jiān)控義務(wù)作了規(guī)定。

　　《飲用水條例》包括一般性規(guī)定，微生化的規(guī)定、化學(xué)要求和對于特定影響因素的規(guī)定(第4-7條及附件1-3)。法律需要確保人們在終身的飲用中健康不會受到不利影響，且同時(shí)又應(yīng)當(dāng)符合對飲用水的其他(美學(xué)的)要求。在水處理和輸送中不論具體的界限值規(guī)定，必須要遵守一般技術(shù)規(guī)劃的最低要求。對此有德國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如德標(biāo)(DIN)或者是DVGW和VDI的標(biāo)準(zhǔn)，也包括歐洲(CEN)和國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(ISO)。同樣也出于謹(jǐn)慎原則的考慮，從多角度來保障相關(guān)閾值得以遵守。

　　比較初期的《飲用水條例》，通過修訂增加了一系列有害物質(zhì)因素及其界限值，或者嚴(yán)格已規(guī)定的有害物質(zhì)。《飲用水條例》附件除了微生物上要求無細(xì)菌外，還規(guī)定了27個(gè)化學(xué)因子和11個(gè)特殊標(biāo)志因子的界限值，其中對于硝酸鹽濃度從90 mg/L降到50 mg/L。另外，對實(shí)踐有著重要意義的是，歐盟法對農(nóng)藥剩余殘留的界限值規(guī)定，特別是對所有種類農(nóng)藥的總界限值，規(guī)定為0.000 5 mg/L。不論硝酸鹽限值還是農(nóng)藥限值的遵守，都曾是公共水供應(yīng)的重大問題[23]。但現(xiàn)在發(fā)生飲用水領(lǐng)域的超過限值問題已經(jīng)較罕見，根據(jù)聯(lián)邦健康部和聯(lián)邦環(huán)境部對德國2008—2010年期間飲用水質(zhì)量的報(bào)告，在整個(gè)水供應(yīng)領(lǐng)域的15 589次抽檢中只有15個(gè)檢測超過限值；同樣在農(nóng)藥局的4 920個(gè)抽檢中只有17個(gè)超過限值�？傮w上德國飲用水水質(zhì)是優(yōu)良的，但是，這種積極評價(jià)也只是部分因?yàn)樗�源狀況(地下水保護(hù))的改善。特別是在硝酸鹽上，許多地方仍必須作飲用水凈化處理程序。此外，《飲用水條例》還規(guī)定對于飲用水處理僅允許使用聯(lián)邦健康部門認(rèn)可清單中列具的物質(zhì)(第11條)。

　　如果未能遵守《飲用水條例》第5條~第7條規(guī)定，就必須臨時(shí)中止水供應(yīng)。然后根據(jù)《飲用水條例》第9條和第10條，由負(fù)責(zé)的健康部門決定，是否且在哪些條件下能夠維持水供應(yīng)，以及限制在多長時(shí)限內(nèi)改善不足。對未能達(dá)標(biāo)的監(jiān)管因子，職權(quán)部門也可給予一定的時(shí)間寬限，但只限于化學(xué)因子，而不針對微生物因素，因?yàn)榧?xì)菌一直被視為健康的重要危害。偏離(不達(dá)標(biāo))期間應(yīng)當(dāng)盡可能短暫，且不允許超過3年，但根據(jù)《飲用水條例》第10條第3款和第5款也還有延期的可能。所有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，健康保障是最關(guān)鍵的考慮因子。但在健康保障上，當(dāng)水供應(yīng)沒有其他合理可行的方式下，盡管可能是對健康方面產(chǎn)生影響，也仍不得不予以考慮。(第9條第1款第2項(xiàng))

　　實(shí)踐中，農(nóng)藥污染問題在一些州(特別是在巴伐利亞州)仍然是重要任務(wù)，比如很早就禁用的除草劑阿特拉津以及它的分解殘余產(chǎn)物，其持久性一直被檢出[58]。《2008—2010年的國家飲用水質(zhì)報(bào)告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水設(shè)施中有37例關(guān)于化學(xué)界限值的例外(偏離)決定，其中部分在2005—2007年的報(bào)告期中就已存在，其中有32例發(fā)生在巴登-符騰堡和巴伐利亞州。在2008—2010年報(bào)告期中新增的16例，大部分集中在石勒蘇益格-荷爾斯泰因州[58]。除農(nóng)藥外，還包括有毒物質(zhì)(砷)和重金屬(銅、鎳)。
 

《飲用水條例》第4條和第5條關(guān)于水供應(yīng)的一般性規(guī)定，要求供水企業(yè)必須一直到家庭接入位置保證法定的飲用水水質(zhì)，從家庭接入位置開始轉(zhuǎn)接責(zé)任。特別是對多住戶家庭的建筑，不作自己使用的建筑所屬產(chǎn)權(quán)人，也要同樣承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)保證最終接入戶的法定合格水質(zhì)。實(shí)踐中，這與在舊建筑里早期埋設(shè)鉛質(zhì)管網(wǎng)有關(guān)。對此，條例也做出了應(yīng)對，規(guī)定在2013年之后不再允許使用鉛質(zhì)材料(第6條第2款第2項(xiàng))，在此后必須要遵守附則2中嚴(yán)格的界限值。銅質(zhì)管道現(xiàn)今也有個(gè)別問題。近期，對軍團(tuán)菌問題已引起注意，條例就此作了修訂。當(dāng)所有權(quán)人不是自己使用，帶有供水設(shè)施的房屋產(chǎn)權(quán)人就負(fù)有檢驗(yàn)和監(jiān)控義務(wù)。

　　四、 結(jié)論和展望

　　公共水供應(yīng)和污水處理是人類影響自然水循環(huán)的2個(gè)重要環(huán)節(jié)，對此的經(jīng)營管理與流域綜合水資源管理是緊密關(guān)聯(lián)的，因此它是水管理的重要組成部分。不論是水資源管理總體還是水供應(yīng)和污水處理局部，都在很大程度上受到歐盟法規(guī)定的影響。但同時(shí)在國家法層面上也有各自特征，德國水治理的特殊性：如從組織機(jī)構(gòu)角度，在地方民生保障義務(wù)和市政水經(jīng)營管理上的政府和專業(yè)協(xié)會主導(dǎo)結(jié)構(gòu)；在以先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)為許可機(jī)制的直接排放，和對間接排放的監(jiān)管，以及特別是按污水來源的排放標(biāo)準(zhǔn)的具體化上；同時(shí)，作為引導(dǎo)機(jī)制的污水費(fèi)工具和州法層面的取水費(fèi)也值得關(guān)注。

　　公共水供應(yīng)和污水處理的監(jiān)管在德國是很嚴(yán)格的，而且總體上價(jià)格適中。將來的挑戰(zhàn)主要是體現(xiàn)在人口變化上(去中心化)和氣候變化上(極端氣候和對于污水特別是對雨水處理)。對此，基礎(chǔ)設(shè)施顯得陳舊，且大部分有更新需要。而對當(dāng)前正討論的污水新污染問題(微量有機(jī)物污染)，例如對藥品物質(zhì)[59-60]是否需要強(qiáng)制規(guī)定新的污水處理技術(shù)(第4級凈化處理)，在現(xiàn)在還很不明朗。盡管在技術(shù)上有符合實(shí)踐需要的處理方式，但根據(jù)成本-效益原則，這是否在先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)意義上作為“合理”的技術(shù)解決[61]，還存在激烈爭論。但是，作為《水框架指令》子指令，于2013年9月13日頒布的修訂2008/105號歐盟所謂的《優(yōu)先物質(zhì)指令》，規(guī)定歐盟委員會盡可能對通過醫(yī)藥物質(zhì)導(dǎo)致的水體污染問題于2017年9月14日前提出建議措施(第8條第c款)[62]。歐盟法可能到時(shí)會對市政污水處理修訂相關(guān)指令。

　　在水使用稅費(fèi)方面，當(dāng)前也還不明朗。根據(jù)歐盟法律于2014年9月11日對C-525/12的判例，《水框架指令》第9條還不足夠成為促使水使用稅費(fèi)法領(lǐng)域改革的推動力；但同時(shí)，對污水稅費(fèi)法改革的重新思考以及在聯(lián)邦法的層面上規(guī)定取水收費(fèi)，這顯得很有意義。另一個(gè)長期的挑戰(zhàn)還在于污水處理中的資源回收利用方面，尤其是處置污泥和能源節(jié)約方面。

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