美國非點源參與點源水質交易的法律問題研究
過去數十年間，美國依據《清潔水法》對點源污染（以下簡稱點源）進行監(jiān)管，在水質改善上取得了一定的成就[1]3。與此同時，非點源污染（以下簡稱非點源）控制的責任轉移給了各州，各州在很大程度上通過自愿性激勵措施來解決非點源控制問題[2]。美國環(huán)境保護署認為，當前非點源（一般指農業(yè)源）是美國水質惡化的主因，控制非點源是水污染控制最能奏效的突破口[1]4，5。點源與非點源交易需在單一或多個點源與單一或多個非點源之間訂有交易協議。非點源通過實施最佳管理措施將污染負荷降至業(yè)已建立的基線值之下，并將產生的排污削減信用銷售給點源。經交易，點源可以較低成本來達到水質污染物的排放限制（WQBELs）值。如果能充分地計量和審核，非點源將因有助于點源達到WQBELs的要求而得到補償。點源可通過其中任一方式向非點源采購排污削減信用：一是通過與非點源或某組非點源的負責實體所管理的項目合作而直接獲得；二是通過與非點源信用交換而取得。目前，在核算非點源產生的排污消減信用上存在一定的技術挑戰(zhàn)和不確定性，因此許可授權機構應對如何測量非點源污染物負荷的不確定性作出滿意說明，并為非點源排污削減信用設定公平的基線值[3]。從交易結構來看，美國目前最普遍的水質交易類型是點源對非點源交易，這具有一定的合理性，因為點源與非點源處理的邊際成本差別很大，具有很大的激勵作用，具備讓污染者從交易中獲得更多惠益的潛力[1]。
我國于2010年2月發(fā)布的污染源普查公報顯示，農業(yè)污染作為典型的非點源對水環(huán)境的影響較大，因此必須把農業(yè)源污染防治納入環(huán)境保護的重要議程[4]。2009年嘉興市環(huán)境保護局與環(huán)境保護部規(guī)劃院簽訂合同，開展非點源參與排污權交易試點工作，此項工作成果將直接被運用于國家正在制定的排污權交易政策中，對推動全國的排污權有償使用和交易具有重大意義[5]。
他山之石，可以攻玉。筆者通過對美國水質交易的立法及實踐進行深入分析，評析其得失，以期對我國非點源參與點源水質交易試點工作給予一定的啟示。
1.美國非點源參與點源水質交易的法律基礎
1.1 水質交易政策的歷史演進
美國是最早關注非點源治理的國家。1972年修訂后的《聯邦水污染控制法》首次明確要控制非點源。1977年頒布的《清潔水法》進一步強調非點源控制的重要性[6]�！肚鍧嵥ā返�402節(jié)確立了國家污染物排放消除制度（以下簡稱NPDES），用于控制來自點源排放的污染。NPDES要求每個點源排放者向地表水體排污之前必須申領排污許可證�！肚鍧嵥ā返�303節(jié)要求各州對沒有達到水質標準的水體制定日最大負荷總量計劃（以下簡稱TMDLs）；第309節(jié)建立了為處理地表污染徑流的非點源控制項目；第208節(jié)要求制定和實施區(qū)域范圍內的廢物處理管理規(guī)劃，明確提出非點源污染治理，同時授權聯邦政府提供資助，以分擔制定區(qū)域廢物處理規(guī)劃的成本�！逗０稁Ч芾矸ㄐ拚福–LARA）》是第2個直接處理非點源污染的聯邦制法，其建立了海岸帶非點源污染控制機制[1]。以上規(guī)定為美國推行水質交易（含非點源對點源交易）提供了基本的法律規(guī)范基礎。
美國在水質交易的研究。試點。推廣和立法等方面進行了大量長期的實踐。為有序推進全美范圍內水質交易的試點工作，美國環(huán)境保護署于2003年1月發(fā)布了《最終水質交易政策》[7]184。2004年11月又公布了《水質交易評價手冊》，水質交易政策成為21世紀美國水污染控制的主導政策[8]。2006年美國環(huán)境保護署水辦公室（以下簡稱EPAOW）與美國農業(yè)部自然資源保護局簽署了《伙伴協議》，為點源與非點源之間水質交易提供更為堅實的基礎。為支持水質信用交易，EPAOW將提供財政援助。業(yè)務指導和培訓[9]。
2007年美國環(huán)境保護署發(fā)布了《水質交易許可證編寫者工具包》[7]189，這是第1本關于設計和實施水質交易項目的入門手冊。該工具包有助于NPDES許可證管理部門將交易條款納入許可證規(guī)定中，這將有助于改善全國范圍內所有交易項目的質量和一致性。
2008年美國又發(fā)布了《水質交易評價最終報告》，提出了關于水質交易的5條推薦性意見[10]。工具包和最終報告雖不具有法律效力，但對于推動水質交易工作卻有重要的不可忽視的指導作用。
1.2 聯邦法律關于非點源參與點源水質交易的規(guī)定
水質交易作為改善受損水體水質的重要工具，其主要的驅動力在于對排污單位（一般指點源）施加了更嚴格的監(jiān)管要求。根據《清潔水法》規(guī)定，各州監(jiān)管機構需為受損水體制定TMDLs作為實現水質達標的路線圖。TMDLs的目標之一就是將可分配的污染負荷分配到各個污染源，包括點源和非點源，同時要考慮安全臨界值和季節(jié)性的變化，并采取適當的污染控制措施來保證目標水體達到相應的水質標準[11]。如果沒有實現TMDLs的污染物削減要求，則視為排污單位違反了州和聯邦法律的規(guī)定[12]。這里既涉及非點源參與水質交易的法律依據，也涉及法律責任的確定問題。
1.2.1 《清潔水法》關于交易項目的現有授權
《清潔水法》并未明確規(guī)定可通過水質交易來滿足水質目標，只能從清潔水法關鍵條款中的寬泛性語言來推斷出授權開發(fā)交易項目的必要性。交易項目似乎通過出水限制指標（第302節(jié)）和水質標準和實施規(guī)劃（第303節(jié)）獲得授權，這些嚴格的指標及標準是交易項目進行的前提。《清潔水法》中與交易項目最具相關的內容依然是TMDLs計劃與非點源管理項目[13]。
1.2.2 交易項目的法律責任
水質交易與傳統監(jiān)管方式有較大的差異。雖然《清潔水法》提出的可替代控制策略和TMDLs結構，為全面接受第319節(jié)所鼓勵的革新性非點源控制交易項目奠定了基礎，但是這些項目具體的實施和操作還要參考美國環(huán)境保護署及各州所擬定的指南或水質交易政策。
在如何防止交易項目偏離水質目標上，《清潔水法》還提供了另外的相關指南，主要表現在反退化和反倒退條款方面[6]86。反退化和反倒退條款互相聯系，是《清潔水法》的核心。此外，公民強制執(zhí)行規(guī)定（公民訴訟條款）為確保遵守排放限值提供了強有力保障，可作為美國環(huán)境保護署的強制執(zhí)法的輔助手段。
1.3 州法律關于與非點源交易的授權
TMDLs項目成功與否主要體現在TMDLs在州層面是否能更有效地控制非點源。隨著非點源污染的危害日益凸顯，美國聯邦政府對非點源的關注程度逐步加深，并制定相應的水質改善規(guī)劃。但是，非點源在歷史上并未成為監(jiān)管的首要目標，各州在很大程度上依賴于自愿監(jiān)管而非強制執(zhí)行，農業(yè)徑流污染尤其如此。
州法律強制手段的可行性及執(zhí)法力度是非點源得以有效控制的最直接保證。實際上，不少州均有相關的法律實踐。以弗吉尼亞州為例，2005年1月，該州正式簽署了切薩皮克海灣（以下簡稱 “海灣”）的營養(yǎng)物和沉積物削減戰(zhàn)略。該立法創(chuàng)建了海灣流域營養(yǎng)物信用交換項目，并為海灣內的點源與非點源提供了交易渠道來滿足法定營養(yǎng)物削減的機會。該立法提出點源排污單位通過購買非點源所產生的營養(yǎng)物削減來抵消自身超出負荷總量限制的新增或擴增的營養(yǎng)物排放。2006年該州又通過了切薩皮克流域總氮�？偭着欧藕蜖I養(yǎng)物交易的綜合污染物排放消除制度（VPDES）流域許可證條例，立法授權在該州界內的切薩皮克流域及其支流實施營養(yǎng)物交換項目。立法中規(guī)定，弗吉尼亞州環(huán)境質量部（DEQ）負責為重大點源排污單位制定和發(fā)布流域綜合許可證，排污單位依據許可證向該流域及其支流排放營養(yǎng)物。該許可證規(guī)定了營養(yǎng)物交易的基本規(guī)則。這些規(guī)則包括綱領性和技術性的規(guī)定，交易抵消必須遵守流域許可證的有關規(guī)定[14]。
2.非點源參與點源水質交易項目
2.1 非點源參與點源水質交易概況
以北卡羅來納州Tar-Pamlico交易項目為例，在進行非點源參與點源水質交易項目中，監(jiān)管機構為所有的點源設定營養(yǎng)物年度許可排放總量，取代了以往以濃度為指標的月度限值。然而，這些點源并不接受個人分配，而是通過團體協定的方式來滿足污染物排放總量控制的目標。由15個污水處理廠（稱協會）與北卡羅來納州政府一起達成了團體總量控制協議。該協會的成員不直接交易其許可證指標，而是通過一個內部協議將協會整體的排放量維持在總量控制水平之內。如果營養(yǎng)物排放量超過了制定的分配份額，該協會必須為超出部分支付一定的費用。該項目的實施介于總量控制與交易制度和稅收超額預征（僅對于點源而言）制度之間的一個混合制度[1]77，以交易和稅收相結合的方法來實現排放總量控制目標。該流域協會成員之間可以以最符合成本效益的方式來交易其排放指標以實現整體排放限值[6]87，88。
水質交易項目是點源對點源以及點源對非點源之間的交易。交易的市場結構為票據交換所。州交易機構打破了點源與非點源之間的原有聯系，為減排信用設定了統一的價格。如果協會整體的排放量超出了控制總量，則協會需分擔一部分費用（由農業(yè)部門管理確定）來購買未來減排信用，這些信用可在10年內被儲存與贖回。這一特征對協會成員和州政府均帶來了好處。項目開始時，協會預先付款并獲得信用以抵消任何將來超出的負荷。水質交易機構使用這筆費用來維持上述的那些項目，包括使用最佳管理措施和模擬系統的非點源項目，以改善水質管理[15]。
把排污許可證分配給協會，即一個排污團體，意味著將監(jiān)督機構對該團體污染控制決策權轉移給了協會。協會成員單位可使用必要的處理技術來達到協會關于氮和磷的排放總量要求。因此，該協會在成員間設立了一個內部協議來控制營養(yǎng)物的排放水平。這種內部協議通過處罰保留程序實現，即成員單位超標排放污染物時，僅需將超排情況記錄在案而毋需馬上實施懲罰措施，這種處罰保留程序在非點源參與點源交易項目中通過保存每個成員的實際氮負荷排放記錄來發(fā)揮作用，如果發(fā)生超排現象，則可通過增加處理成本達標排放，或者接受未來的排污處罰。在協會內部使用該程序時，必須確保所有成員單位擴大生產時均使用生物脫氮除磷工藝（BNR）。當新增BNR處理工藝運行后其污染物排放量仍然超出已分配的總量控制比例時，協會未要求成員單位為新增產能的排污支付罰款，僅是積累了相應的處罰額度。每年要跟蹤罰款額度并逐年積累，為抵消累積的處罰額度，所有成員必須在下一年期間將負荷降到其總量控制水平之內，還可通過提高污染物處理能力 “回購 ”已累積的處罰額度而無需支付任何現金[1]78。只要協會的排污總量不超出其分配的控制總量，各成員單位就不會真正被處罰。
由于票據交換所可降低識別被交易項目的成本，保證交易過程中低廉的水質交易費用，票據交換所可作為非點源成本分擔基金支付機構。協會成員單位間的內部交易協議使每家單位靈活調整其污染控制水平，滿足自身業(yè)務需求。該制度有助于協會成員節(jié)省大量資金，不必資金周轉，依據許可證運營[1]78。
北卡羅來納州為交易項目設置了3個階段的總量控制目標，并關注各階段的進展情況。州政府鼓勵交易有關方在初始階段就積極參與總量控制中。北卡羅來納州政府提出第1階段（1991—1994年），點源污染控制總量必須達到總體逐漸下降的要求，當然這種要求并不嚴格。而非點源的污染控制采取自愿原則。因此，第1階段缺乏交易活動。第2階段（1995—2004年），總排放量逐漸降至某一穩(wěn)定的總量控制水平，對非點源也提出了一定的削減要求�？傮w而言，在1990—2003年，協會在入河總污染負荷增加約30%的情況下，卻將河流的氮負荷降低了約45%，磷負荷降低了60%以上[16]。第3階段（2005—2014年）給出的目標是保持穩(wěn)定的污染削減量，并確定從農業(yè)非點源削減30%的營養(yǎng)物[17]。
2.2 非點源參與點源水質交易評析
2.2.1 交易的驅動力
TMDLs在非點源參與點源水質交易中具有至關重要的作用，所有受損水域最終都要建立TM-DLs。TMDLs為水質交易（尤其在非點源控制）制定強制執(zhí)行的框架，評估全部污染物的最大排放限值，也為污染排放單位（包括點源和非點源）分配污染削減。如果沒有TMDLs，而僅以模糊的指導來實現削減污染的目標就會變得困難。交易項目中的許多要素，如信用面值和分配。交易條件。交易項目的監(jiān)測和執(zhí)行，都能在TMDLs框架下得以完成[1]107。
2.2.2 為非點源創(chuàng)設強制執(zhí)行許可證
給非點源污染分配法律責任，關鍵在于為非點源創(chuàng)設強制執(zhí)行許可證。在措辭方面，許可證可能需要根據非點源的運作單位。操作能力。生產活動類型。農業(yè)覆蓋的區(qū)域將原作為一個較大集合的概念重新界定為小規(guī)模的。獨立的和可控的污染源，而不是把他們界定為分散的。難以控制和不可監(jiān)測的污染源[18]。流域內非點源較多且運作能力不同，把許可證分配給一組污染者，讓全部組員接受一個許可證或一個總量控制，如果效果良好的話，則不把許可證簽發(fā)給單個的非點源[1]112。
2.2.3 鼓勵綜合許可證或多參與人許可證
在同一流域內可以有一個或一個以上的群組許可證。對流域內當事人發(fā)放許可證時，每個群組都同時受到同一許可證的潛在約束，這樣在監(jiān)測。評估及定性。確定優(yōu)先次序。規(guī)劃和執(zhí)行時，就可以實施統一標準。這種類型的許可證能降低交易費用，使更多的污染數量與不同邊際控制成本相結合，從而在某一流域內產生潛在的費用節(jié)省。監(jiān)管機構可通過協會下放污染控制決策的權力，即允許一群污染者組成一個協會，這個協會可由向同一水體排放相同污染物的同類產業(yè)或商業(yè)的污染者所組成。該協會可在其成員間執(zhí)行任何的內部協議或交易策略，滿足群體分配的污染總量限制。政府機構僅需對協會的削減程度進行監(jiān)督和監(jiān)測�！ ”笨_來納州非點源參與點源水質交易項目就是群組方法的成功范例。眾多公共污水處理廠組成的協會內部達成了一個群組總量控制協議。協會的優(yōu)勢在于能靈活地遵守政府所制定的行政規(guī)章和最低要求，為政府監(jiān)管減少了成本。協會的成員可分享信息，并能在內部管理污染，以更符合成本收益的方式來滿足群組的總量控制[1]119，120。
2.2.4 多方參與并實行成本分攤
在交易過程中，任何人都可以買賣污染削減信用，無論污染削尖信用的使用目的是什么。監(jiān)管機構應鼓勵經紀商。投資商。環(huán)保人士及其他市民購買信用或用來轉手或停止其流通。在所有涉及交易及交易程序的當事人可分攤交易成本，或者要求主要受益人負擔管理費用的基本部分。如北卡羅來納州非點源參與點源水質交易項目中，成本的主要部分（根據時間和資金的條件）由點源排放者協會來承擔[1]116。
3.美國水質交易對中國的啟示
通過對美國水質交易政策的歷史演進。法律基礎的考察以及個案的實證分析，可以給我國非點源參與點源水質交易的試點工作一定啟示。
3.1 非點源參與點源水質交易的法律依據有待完善
有學者認為，在污染削減信用交易中，污染源通過過度管控以擁有待售的排污消減信用時，會帶來一定的管理風險問題。首先，《清潔水法》中設有反退化條款來確保水質不會惡化，而過度管控的污染源會逐步返回到正常的遵守水平，這可能會違反《清潔水法》的反退化規(guī)定。第二，過度管控向監(jiān)管者表明，以符合成本效益的方式可以達到更嚴格的控制水平。這樣，未來制定的污染物排放標準會更加嚴格。上述的任何一種情形，都會削弱過度管控的激勵作用，侵蝕交易的基礎[19]。
《清潔水法》并沒有提到水質交易，而且包含一些可能會阻礙交易的條款（如反倒退。反退化。許可證和公眾評論條款）。處理由立法模糊引起的一些復雜問題也需要花費大量人員和精力。而那些負擔過重的許可證辦理員和謹慎的立法委員也許會不愿意或不能投入這么多的時間和精力。
我國的《水污染防治法》目前只規(guī)定了總量控制制度和排污許可制度，但至今沒有出臺具體的實施細則，也沒有類似NPDES許可證制度設計，更沒有關于反退化和反倒退這樣的規(guī)定，如果今后要建立國家層面的水質交易制度，建議考慮為非點源參與點源水質交易制定一套更靈活的許可政策和規(guī)則。
3.2 制定NPDES和TMDLs是非點源參與點源交易的必要前提
監(jiān)管要求促進了對交易的需求，擴大了交易的功能。TMDLs為交易確立了具有強制性的現實的框架，因為它考慮到了所有潛在污染者在安全邊際和詳細實施規(guī)劃條件下保護水質的能力。這種交易機制在相當程度上依賴于負荷削減和實際TMDLs的實施規(guī)劃。目前，由于制定TMDLs計劃代價昂貴且耗時，因此不少州因為缺少資金支持而沒有制定TMDLs計劃；但是缺乏TMDLs計劃，交易的設立就缺少了實在的框架。TMDLs計劃的延緩確定，肯定會阻礙交易項目。目前美國正加快制定最大日負荷總量以支持交易。
我國的總量控制制度與美國的TMDLs有一定的相似之處，而TMDLs計劃是在滿足水質標準的條件下確定總量，其最大特點在于將污染物排放總量分為點源和非點源，并將總量合理地分配到非點源，為水質目標的實現提供了保證。我國可以借鑒TMDLs的成功經驗在非點源參與點源水質交易中進行試點。
3.3 重視污染削減責任在不同污染者之間的公平分配
目前，點源和非點源在控制水污染中面臨著不同的監(jiān)管要求。非點源在許多區(qū)域中是導致水質惡化問題的主因，然而管理控制并不嚴格，有時甚至以自愿為基礎。當前水污染控制備受關注的焦點是它沒有對非點源施加強制性控制義務。
交易項目能逐步改善點源和非點源之間污染控制責任的公平性問題。交易有助于在污染源之間公平分配，這意味著那些能以更低成本削減污染的污染源應該削減更多的污染。非點源與點源相比能以更低的成本產出污染削減信用，鼓勵非點源產出更多的污染削減信用，并將信用售賣給點源。點源和非點源之間的交易能為參與各方提供重大的惠益。
我國水污染的來源也主要來自點源與非點源�！端廴痉乐畏ā分袑c源污染防治的責任給予了明確規(guī)定，而對來自農業(yè)方面的非點源治理責任并未明確界定，原因在于非點源責任的執(zhí)行存在困難。而水質交易，尤其是非點源參與點源水質交易可能是解決該現狀的途徑之一，可以在控制水污染和責任的公平分配上實現雙贏。
3.4 加強跨部門合作以支持非點源參與點源交易
美國環(huán)境保護署與美國農業(yè)部因各自職能的差異對待農業(yè)社區(qū)水質交易的視角也有所不同。美國環(huán)境保護署將交易視作符合成本效益的傳輸清潔水的路徑，而美國農業(yè)部將交易看作是抵消農民最佳管理措施成本的手段�？紤]到農業(yè)社區(qū)的資源和信用能力問題，美國農業(yè)部對特定水質交易項目的資助也在不斷增長。因此，美國農業(yè)部在鼓勵農民參與水質交易項目中所起的作用是不容低估的。在很大程度上，美國環(huán)境保護署應與美國農業(yè)部一起理性地對待某些與交易有關的觀點和信息，與美國農業(yè)部建立牢固的合作關系，共同解決非點源參與點源交易的障礙。美國環(huán)境保護署和美國農業(yè)部自然資源保護局在自然資源保護項目和水質交易項目的交叉部分應加強合作。自然資源保護項目的參與者們不可能會放棄參與自然資源保護項目而擁有出售水質交易信用的機會。2個部門的合作非常必要，一來環(huán)境保護可以更好地向農業(yè)社區(qū)傳達；二來美國環(huán)境保護署和農業(yè)部自然資源保護局可就環(huán)境品質激勵項目資金的分配問題加強合作和信息共享。
我國點源與非點源的管理模式類似于美國，分屬于環(huán)境保護部和農業(yè)部。水利部等行政部門，非點源參與點源水質交易問題，同樣依賴于多部門的精誠合作，簽訂合作協議，明確各自努力的目標和方向，美國的做法值得思考和借鑒。
姜雙林，單位為武漢大學法學院。楊霞，單位為浙江農林大學環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心。
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