“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期和全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的深化期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁向和進(jìn)入新常態(tài)，各項(xiàng)改革日益深入，環(huán)境保護(hù)面臨重大轉(zhuǎn)型和改善機(jī)遇。面對(duì)復(fù)雜而艱巨的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和任務(wù)要求，需要正確識(shí)別當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)以及未來(lái)的重大環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，謀劃“十三五”環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃體系、規(guī)劃目標(biāo)及基本策略，以更好的指導(dǎo)我國(guó)“十三五”環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)于破解資源環(huán)境約束、全面改善環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)環(huán)保工作實(shí)現(xiàn)新突破具有重要意義。

1當(dāng)前環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的基本診斷

“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)取得了積極進(jìn)展，特別是污染減排兩項(xiàng)指標(biāo)都超額完成規(guī)劃目標(biāo)。根據(jù)目前的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，《國(guó)家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》確定的7項(xiàng)約束性指標(biāo)中，除了NOx排放總量控制指標(biāo)之外，其他指標(biāo)都已經(jīng)于2014年提前完成。但是，我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)依然極其嚴(yán)重，主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，總體上處于排放高平臺(tái)期，環(huán)境質(zhì)量總體上處于歷史上最差的時(shí)期，對(duì)地下水、土壤和公眾健康的影響還在上升，生態(tài)系統(tǒng)功能依然十分脆弱。根據(jù)耶魯大學(xué)的全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI）評(píng)估報(bào)告，中國(guó)GDP總量在世界排名由2006年第四名上升到目前穩(wěn)居第二名，而環(huán)境績(jī)效指數(shù)從2006年的65分下降到2014年的43分，排名從第94名（參評(píng)133個(gè)）下降到2014年的第116名（參評(píng)132個(gè)），倒數(shù)第17名。中國(guó)用40年的時(shí)間基本上完成了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成就。但是，另一方面也只用了大約30年的時(shí)間“集聚”和“爆發(fā)”了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的環(huán)境問(wèn)題。如果解決不好當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，不但會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和老百姓的健康，還可能會(huì)影響執(zhí)政黨和政府的公信力，影響國(guó)家的長(zhǎng)治久安和中華民族的偉大復(fù)興。

1.1水污染是我國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境污染

當(dāng)前我國(guó)水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，據(jù)《2013年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)十大流域劣V類(lèi)水質(zhì)占9%，25%以上的湖庫(kù)出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化。城市水體黑臭現(xiàn)象普遍，老百姓生活周邊的景觀水水質(zhì)都得不到保證。地表水污染又造成地下水污染和土壤污染，目前全國(guó)超過(guò)50%的地下水已經(jīng)污染，形成了常規(guī)污染物、有毒有機(jī)物、重金屬、藻毒素、持久性有機(jī)污染物（POPs）等水體污染衍生物相互作用的復(fù)雜的流域性復(fù)合態(tài)勢(shì)。流域水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、水生態(tài)嚴(yán)重失衡、水質(zhì)性缺水和水量性缺水問(wèn)題并存。農(nóng)村仍約有1億人口飲水安全得不到保障，全國(guó)近岸海域四類(lèi)和劣四類(lèi)海水點(diǎn)位比例接近26%。

1.2空氣污染造成的健康影響不可忽視

2011年，世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)布世界城市空氣質(zhì)量報(bào)告，在91個(gè)國(guó)家中我國(guó)排名倒數(shù)第15位。北京市PM10年平均濃度為是WHO推薦標(biāo)準(zhǔn)的6.2倍，在91個(gè)國(guó)家1082個(gè)城市中排第1035名。全國(guó)估計(jì)90%的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，有近6億人口生活在有害于健康的空氣中。近10年，全國(guó)城市能見(jiàn)度年平均下降了0.2公里。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域PM2.5污染嚴(yán)重，個(gè)別城市灰霾天數(shù)達(dá)200天以上。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院估算，2003-2010年期間，每年由于空氣污染造成30萬(wàn)～50萬(wàn)人過(guò)早死亡。如果根據(jù)美國(guó)健康影響研究所（HEI）發(fā)布的《全球疾病負(fù)擔(dān)報(bào)告2010》，我國(guó)由于細(xì)顆粒物造成的城市居民過(guò)早死亡人口為123萬(wàn)人，農(nóng)村室內(nèi)固體燃料污染造成的過(guò)早死亡人口約100萬(wàn)人。

1.3土壤污染正在威脅公眾食品安全

土壤保護(hù)明顯滯后，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，危及食品安全，POPs的環(huán)境健康危害效應(yīng)已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)全國(guó)第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，與“七五”全國(guó)土壤環(huán)境總體清潔的調(diào)查結(jié)果相比，40年來(lái)我國(guó)土壤環(huán)境呈現(xiàn)急劇惡化的趨勢(shì)。全國(guó)受重金屬污染耕地達(dá)3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬(wàn)畝。根據(jù)全國(guó)第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到19.4%。由土壤污染派生的食品、蔬菜安全問(wèn)題日益嚴(yán)重。全國(guó)大約有60-100萬(wàn)個(gè)污染場(chǎng)地。

1.4生態(tài)系統(tǒng)功能和質(zhì)量繼續(xù)下降

2007年我國(guó)人均生態(tài)足跡為2.2全球公頃，在核算的153個(gè)國(guó)家中居第74位。生態(tài)足跡增加的速度遠(yuǎn)高于生物承載力的增長(zhǎng)速度，已是生物承載力的2倍。1985-2008年，我國(guó)除西藏、內(nèi)蒙古、新疆與青海四個(gè)省生態(tài)盈余外，其余大部分省份長(zhǎng)期生態(tài)赤字。森林、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低下，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化，局部破碎化、人工化明顯。草地生態(tài)系統(tǒng)功能破壞，傳統(tǒng)牧業(yè)區(qū)草地退化嚴(yán)重。濕地生態(tài)系統(tǒng)功能退化，濕地消失、面積萎縮嚴(yán)重，濕地自然調(diào)節(jié)能力下降。2010年，全國(guó)水土流失面積357萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積的37.2%，全國(guó)沙化土地總面積達(dá)173萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積的18.03%，我國(guó)南方8省（區(qū)、市）石漠化面積12.96萬(wàn)平方千米，并且以年均2%左右的速度擴(kuò)展。據(jù)估計(jì)，我國(guó)野生高等植物瀕危比例達(dá)15%—20%，部分瀕危生物資源向國(guó)外出口，造成了生物資源的嚴(yán)重流失，外來(lái)物種入侵對(duì)農(nóng)業(yè)安全、食品安全和生物多樣性造成嚴(yán)重危害。

1.5突發(fā)環(huán)境事件正在威脅社會(huì)穩(wěn)定和安全

突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)隱患大，布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。2005－2014年期間，發(fā)生了一批影響公眾健康、社會(huì)穩(wěn)定乃至國(guó)際影響的環(huán)境事件，環(huán)境保護(hù)部直接處置的事件共1078起，其中重特大事件83起。根據(jù)2009年環(huán)境保護(hù)部重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及化學(xué)品檢查的結(jié)果，12.2%的企業(yè)距離飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1千米，10.1%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1千米，72%的企業(yè)分布在長(zhǎng)江、黃河、珠江和太湖等重點(diǎn)流域沿岸。環(huán)境事件中以影響老百姓健康的事件最為突出，較大以上環(huán)境健康事件中累積性環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害占總數(shù)的46.4%。

2未來(lái)10年環(huán)境趨勢(shì)的總體研判

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和依法治國(guó)的大框架下，我國(guó)“十三五”時(shí)期的環(huán)境保護(hù)將迎來(lái)難得的歷史機(jī)遇，同時(shí)也仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院開(kāi)發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期環(huán)境經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型系統(tǒng)》，通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)預(yù)測(cè)模型、資源能源消耗預(yù)測(cè)模型、環(huán)境污染產(chǎn)排放預(yù)測(cè)模型方法，采用歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)獲得關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)，充分考慮未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，以我國(guó)“十三五”期間GDP增長(zhǎng)的三種情景為基準(zhǔn)方案，預(yù)測(cè)到2020年中國(guó)資源能源消耗量和主要污染物排放量。

2.1未來(lái)10年是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)“兩難”期

資源能源消耗進(jìn)入漲幅收窄期。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，能源需求呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長(zhǎng)緩慢、能源強(qiáng)度下降等促使經(jīng)濟(jì)總量與化石能源需求“脫鉤”。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，煤炭消費(fèi)比重逐年下降。2014年煤炭消費(fèi)總量第一次呈現(xiàn)下降，可能出現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量下降趨勢(shì)，客觀上有利于緩解環(huán)境壓力。預(yù)測(cè)表明，根據(jù)“十三五”期間GDP增長(zhǎng)的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景，到2020年，我國(guó)能源消費(fèi)總量將分別達(dá)到43.85億t標(biāo)煤、44.44億t標(biāo)煤和44.84億t標(biāo)煤，分別比2015年增長(zhǎng)9.7%、11.2%和12.2%，“十三五”期間的新增能源消費(fèi)量的增幅較“十一五”和“十二五”時(shí)期有明顯收窄。同樣地，其他資源消耗也進(jìn)入漲幅“收窄期”，化工、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等“雙高”產(chǎn)品產(chǎn)能和產(chǎn)量都可能進(jìn)入平臺(tái)或下降期。

環(huán)境承載力依然處于嚴(yán)重超載期。預(yù)測(cè)表明，在“十三五”期間GDP增長(zhǎng)的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景下，2016-2020年我國(guó)COD排放總量將繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，比“十二五”末分別下降13.60%、13.47%、13.39%；NH3-N排放量比“十二五”末分別下降7.40%、8.69%、8.46%。SO2排放量比“十二五”末分別下降7.9%、6.6%和5.8%；NOx排放量比“十二五”末分別下降13.4%、12.2%和8.9%。盡快污染物排放量有所下降，但仍處于高位運(yùn)行，全國(guó)主要污染物排放量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境容量，我國(guó)絕大部分地區(qū)環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)上限。以大氣為例，如果我國(guó)333個(gè)地級(jí)城市PM2.5年均濃度達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的最大允許排放量，也就是通常所說(shuō)的大氣環(huán)境容量分別為1363萬(wàn)噸、1258萬(wàn)噸、619萬(wàn)噸和627萬(wàn)噸，目前四項(xiàng)污染物全國(guó)的排放量分別超過(guò)環(huán)境容量的66%、81%、96%和52%。

污染治理主體承受力步入下降期。由于經(jīng)濟(jì)下行意味著政府的GDP、財(cái)政收入和就業(yè)壓力都會(huì)加大，這可能會(huì)導(dǎo)致政府和企業(yè)對(duì)環(huán)保的投入減少，從而加劇生態(tài)環(huán)境的壓力。由于經(jīng)濟(jì)效益下滑，進(jìn)一步淘汰壓減落后產(chǎn)能難度加大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)將顯著加重。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，一些地方政府和企業(yè)治污決心和行動(dòng)出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設(shè)施、上了治污設(shè)施也不正常運(yùn)行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)入多型疊加期。特別是農(nóng)村環(huán)境污染包圍城市、污染場(chǎng)地和土壤污染、城市空氣質(zhì)量持續(xù)得不到改善、化學(xué)品生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、全球汞排放控制、國(guó)外資源“綠色”獲取等新環(huán)境問(wèn)題。以氮、磷、重金屬等為代表的傳統(tǒng)污染物尚未得到有效控制，以POPs、EDCs等為代表的新型污染物正持續(xù)進(jìn)入水環(huán)境中。出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、陸域環(huán)境海洋環(huán)境疊加、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國(guó)際環(huán)境疊加國(guó)內(nèi)環(huán)境特征。發(fā)達(dá)國(guó)家目前關(guān)注的環(huán)境污染問(wèn)題和溫室氣體減排還未全面進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場(chǎng)。

公眾環(huán)境訴求處于高漲期。雖然主要污染物排放總量下降，由于累積和復(fù)合影響，環(huán)境質(zhì)量改善仍是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。目前，全國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)頻發(fā)期和環(huán)境保護(hù)“還賬”期。環(huán)境污染造成的健康影響從20年前的“顯現(xiàn)期”，正處于“上升期”，環(huán)境健康成為一個(gè)大的社會(huì)問(wèn)題。由于環(huán)境對(duì)健康的影響，公眾環(huán)境權(quán)益觀空前高漲，產(chǎn)生對(duì)環(huán)境質(zhì)量的高訴求和對(duì)公共設(shè)施建設(shè)選址的“鄰避心態(tài)”，環(huán)境問(wèn)題將成為公眾“發(fā)泄情緒”的重要出口。環(huán)境保護(hù)做得好壞與否將直接影響美麗中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程，甚至影響到執(zhí)政黨的威信和執(zhí)政力。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入緩慢改善期。我國(guó)城鎮(zhèn)化率已跨過(guò)50%的門(mén)檻，其增長(zhǎng)率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長(zhǎng)期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加關(guān)注節(jié)能環(huán)保和綠色發(fā)展。隨著節(jié)能減排的繼續(xù)推進(jìn)和大氣、水、土壤等污染防治戰(zhàn)役的打響，環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大，環(huán)境質(zhì)量將得到逐步改善。但是，離公眾環(huán)境要求和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依然有很大的差距。特別是區(qū)域性的灰霾污染可能依然是常態(tài)。大氣和水環(huán)境質(zhì)量短期內(nèi)得到根本改善的可能性很小，總體上環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入緩慢的改善期。

基于上述判斷和“十三五”環(huán)境預(yù)測(cè)研究，如果我們不深刻認(rèn)識(shí)和主動(dòng)適應(yīng)“新常態(tài)”，如果繼續(xù)沿用過(guò)去的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式，如果不能有效調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改變?cè)鲩L(zhǎng)方式，那么我國(guó)未來(lái)10年可能會(huì)面臨爆發(fā)大規(guī)模的公共健康危機(jī)、大區(qū)域和跨區(qū)域灰霾和水污染常態(tài)化、土壤和地下水污染產(chǎn)生食品安全危機(jī)、沿江型飲用水源地安全事故進(jìn)入頻發(fā)期、機(jī)動(dòng)車(chē)和面源成為一些地區(qū)的主要污染源、“遭遇”與周邊國(guó)家的環(huán)境沖突和環(huán)境威脅、突發(fā)性的環(huán)境公民運(yùn)動(dòng)和生態(tài)政治危機(jī)爆發(fā)、生態(tài)環(huán)境管理體制變革不確定性沖擊等諸多重大環(huán)境挑戰(zhàn)，我國(guó)將失去一個(gè)改善生態(tài)環(huán)境的良好“窗口期”，引發(fā)重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全危機(jī)。

2.2未來(lái)10年是環(huán)境保護(hù)大有作為期

我國(guó)大規(guī)模污染治理從“九五”淮河治污和“兩控區(qū)”二氧化硫治理開(kāi)始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污，未來(lái)再經(jīng)過(guò)10年的統(tǒng)籌部署、積極應(yīng)對(duì)、有所作為，應(yīng)能取得明顯成效。但是，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還具有階段性的差距。我國(guó)目前出現(xiàn)的嚴(yán)峻的、傳統(tǒng)的環(huán)境問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)解決，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的氣候保護(hù)、生物多樣性、化學(xué)品控制以及傳統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量深化改善的問(wèn)題，在我國(guó)還基本上沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的治理階段�？傮w來(lái)看，未來(lái)10年左右，既有工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換、資源能源需求和污染排放壓力有望減小等有利條件，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展慣性很大、環(huán)境問(wèn)題更為復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式調(diào)整不確定等不利因素，是“青山綠水”與“金山銀山”戰(zhàn)略抉擇的“兩難”期，也是發(fā)展轉(zhuǎn)型、污染防治的攻堅(jiān)期、相持期，環(huán)境治理邊際成本快速上升期，還是環(huán)境質(zhì)量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的困難期。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，存在人均GDP 達(dá)到1萬(wàn)美元就可能出現(xiàn)環(huán)境狀況轉(zhuǎn)好的庫(kù)茲涅茨拐點(diǎn)現(xiàn)象。美國(guó)、歐盟等國(guó)家大規(guī)模治污到環(huán)境質(zhì)量明顯改善的時(shí)間跨度約為20年～40年。歐美國(guó)家在1970-1990年20年間控制二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物排放，1990-2010年20年期間PM10和PM2.5下降都非常明顯。美國(guó)和歐盟2010年P(guān)M10年均濃度分別下降到51微克/立方米和25微克/立方米，PM2.5年均濃度都在10微克/立方米左右。根據(jù)2009年91個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)顯示，空氣質(zhì)量指標(biāo)達(dá)到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，人均GDP在0.8～1.5萬(wàn)美元之間。根據(jù)預(yù)測(cè)，2020年、2025年、2030年我國(guó)人均GDP預(yù)計(jì)分別達(dá)到1.1萬(wàn)美元1.5萬(wàn)美元和2萬(wàn)美元，因此，2025年實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“拐點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)條件基本具備，傳統(tǒng)的常規(guī)污染物排放量持續(xù)下降，環(huán)境問(wèn)題有望開(kāi)始得到治理，但環(huán)境質(zhì)量全面改善、人體健康保障和生態(tài)系統(tǒng)的平衡還要到2030年前后才能出現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出了生態(tài)文明和依法治國(guó)的建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)、法律任務(wù)，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了方向。新的《環(huán)境保護(hù)法》全面實(shí)施，環(huán)境法治建設(shè)成為依法治國(guó)的重要突破口，生態(tài)文明制度體系與健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制正在形成，生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體上進(jìn)入一個(gè)變革期，環(huán)境治理手段呈現(xiàn)“多樣化”，環(huán)境治理模式出現(xiàn)“多元化”，環(huán)境管理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這些改革創(chuàng)新舉措將為環(huán)境保護(hù)釋放更多的“紅利”。因此，未來(lái)10年將是環(huán)境保護(hù)大有作為的10年，大部分傳統(tǒng)污染物排放量都將跨越“峰值”，生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)得到改善。

3國(guó)家“十三五”環(huán)保規(guī)劃體系和目標(biāo)建議

從我國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷史來(lái)看，環(huán)境保護(hù)部門(mén)色彩和污染防治過(guò)重是一個(gè)很突出的問(wèn)題。“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該突破這一問(wèn)題，按照新的《環(huán)境保護(hù)法》、生態(tài)文明和依法治國(guó)戰(zhàn)略、大氣、水和土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃要求來(lái)編制，特別是在生態(tài)保護(hù)方面應(yīng)有重大突破。

3.1國(guó)家“十三五”環(huán)保規(guī)劃體系

“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下，緊緊圍繞改善環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康、生態(tài)功能良好、環(huán)境安全穩(wěn)定這樣4個(gè)領(lǐng)域去設(shè)計(jì)。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與民生改善相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、人與自然和社會(huì)相和諧、國(guó)內(nèi)與國(guó)際保護(hù)相統(tǒng)籌。要把環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)主陣地考慮，把環(huán)境保護(hù)作為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力重要途徑，著力為國(guó)家三大戰(zhàn)略新布局（“一路一帶”、長(zhǎng)江帶、京津冀協(xié)同發(fā)展）的綠色發(fā)展提供保障。

在規(guī)劃體系方面，編制《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”總體規(guī)劃綱要》的同時(shí)，編制旨在改善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的水氣土環(huán)境要素保護(hù)規(guī)劃、核與輻射環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃。考慮到十八屆三中全會(huì)提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和“依法治國(guó)”的要求，可以考慮編制《國(guó)家“十三五”環(huán)境政策與制度改革創(chuàng)新綱要》。海洋環(huán)境保護(hù)是否納入國(guó)家“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及調(diào)研協(xié)調(diào)后確定。

編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策，都應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)，為決策者提供實(shí)施這些規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)成本、經(jīng)濟(jì)效益、健康效益的分析，需要關(guān)注規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)公平性等問(wèn)題。這是目前環(huán)保部門(mén)比較缺乏的能力，應(yīng)予以加強(qiáng)。

3.2國(guó)家“十三五”規(guī)劃目標(biāo)設(shè)想

保障公眾健康和改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護(hù)的硬目標(biāo)。“十三五”規(guī)劃應(yīng)為建立全面面向環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的規(guī)劃提供支撐，同時(shí)，應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的連續(xù)性、民生特點(diǎn)和MRV（可測(cè)量、可報(bào)告、可核查）要求。環(huán)境目標(biāo)需通過(guò)“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式確定，并充分調(diào)動(dòng)地方政府改善環(huán)境質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。目標(biāo)設(shè)定應(yīng)與2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)總體要求相一致，與大氣、水、土壤三大行動(dòng)計(jì)劃確定的目標(biāo)相銜接。如果可能，還應(yīng)對(duì)2025年甚至2030年的目標(biāo)指標(biāo)提出預(yù)期，給出政府改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)路線(xiàn)圖。

環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)：讓全國(guó)老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，在優(yōu)良美好的環(huán)境中生活，讓藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，讓碧水藍(lán)天凈土成為偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要元素。

關(guān)于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)指標(biāo)：建議實(shí)行城市環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣管理模式。要確定一批環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)、需要維持改善的城市和地方（標(biāo)桿城市）、一批“十三五”經(jīng)過(guò)努力能夠達(dá)標(biāo)的地方和城市（達(dá)標(biāo)城市）、一批不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)但得到改善的地方和城市（改善城市）。因此，要短期內(nèi)分析“十三五”期間空氣質(zhì)量改善城市矩陣（標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市、惡化城市）。要摸底全國(guó)城市水體污染情況和所有地級(jí)以上城市水體污染狀況，確定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市名單矩陣。考慮到土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力的有限性，土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣可以先在全國(guó)一些污染較重的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。要向社會(huì)全面公布“十三五”城市空氣質(zhì)量改善矩陣、城市集中水源地達(dá)標(biāo)矩陣、城市景觀用水改善矩陣，真正落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。除了設(shè)立環(huán)境質(zhì)量城市矩陣目標(biāo)外，要對(duì)全國(guó)性、流域性、區(qū)域性的重污染天氣減少、劣V類(lèi)水體消除等做出規(guī)定，也向社會(huì)全面公開(kāi)。

關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾健康指標(biāo)：鼓勵(lì)地方城市建立一些兼顧百姓民生的環(huán)境指標(biāo)，如健康藍(lán)天數(shù)、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環(huán)境質(zhì)量與民生改善相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如人口加權(quán)的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無(wú)公害蔬菜糧食覆蓋率，等。這些指標(biāo)“十三五”不一定是約束性考核指標(biāo)，可以是社會(huì)性的評(píng)價(jià)或評(píng)估指標(biāo)。一旦這些指標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系成熟后，再納入約束性考核指標(biāo)。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)： “十三五”應(yīng)該考慮以生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、自然保護(hù)區(qū)以及生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)為突破口，設(shè)立具有約束性的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)。這樣，一方面要取得相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家的共識(shí)，另一方面近期可能還要做大量的基礎(chǔ)性工作。如果協(xié)調(diào)有困難的話(huà)，建議嘗試生態(tài)功能保障紅線(xiàn)和生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型紅線(xiàn)相結(jié)合的模式。

關(guān)于總量控制目標(biāo)指標(biāo)：持久控制總量和減排是改善環(huán)境質(zhì)量的硬道理和硬手段�？傮w上，建議“十三五”期間全國(guó)性的污染物排放總量控制指標(biāo)不擴(kuò)展，區(qū)域和行業(yè)性的總量控制指標(biāo)主要交給地方政府落實(shí)，國(guó)家出臺(tái)一些技術(shù)指南和規(guī)范。全國(guó)性的總量控制指標(biāo)必須實(shí)現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，實(shí)現(xiàn)面向改善環(huán)境質(zhì)量的總量控制模式轉(zhuǎn)型。

關(guān)于全球環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：我國(guó)的環(huán)境保護(hù)在國(guó)際上應(yīng)有一定的地位，這也是作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的表現(xiàn)。要考慮聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展千年目標(biāo)實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）的確定。因此，“十三五”環(huán)保規(guī)劃可以考慮一些預(yù)期性的國(guó)際環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)，如二氧化碳排放總量控制或者增量控制目標(biāo)、汞排放總量控制、ODS淘汰目標(biāo)等。

4國(guó)家“十三五”環(huán)境保護(hù)的基本策略建議

需要在確定“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、任務(wù)和政策措施�？傮w上，環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)就是大氣、水、土壤三大行動(dòng)計(jì)劃的全面落實(shí)、農(nóng)村與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、核與輻射環(huán)境安全保護(hù)。但是，更重要的是如何建立新時(shí)期、新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效治理體系，也就是環(huán)境保護(hù)的基本策略。總體上，建議著力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化、國(guó)土空間功能化、保護(hù)環(huán)境法治化、環(huán)境供給市場(chǎng)化、決策監(jiān)管科學(xué)化、治理主體多元化、環(huán)境信息公開(kāi)化等“七化”戰(zhàn)略。

4.1國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化

粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是造成我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重的根本原因。因此，改變?cè)鲩L(zhǎng)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的根本途徑。實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化，首先要用綠色、低碳和循環(huán)的理念改造傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施綠色版“制造中國(guó)2025”戰(zhàn)略，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資源產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色化；其次是通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法和政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》帶動(dòng)重大工程建設(shè)，將節(jié)能降耗、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)化。同時(shí)，要引導(dǎo)全社會(huì)建立可持續(xù)消費(fèi)或綠色消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的綠色化。建議“十三五”期間，制定和實(shí)施《國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化行動(dòng)計(jì)劃》。

4.2國(guó)土空間功能化

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)施環(huán)境空間功能化管理。結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，制定全國(guó)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃，劃定并嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境資源紅線(xiàn)，做好環(huán)境差異化要求空間落地和用途管治工作。加快建立生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、城市環(huán)境總體規(guī)劃制度，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“多規(guī)合一”或“多規(guī)融合”；根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載力，明確國(guó)土空間的生態(tài)環(huán)境功能，加快推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)體系，按照環(huán)境功能區(qū)對(duì)接環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)要求，建立健全生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)管控制度，在紅線(xiàn)區(qū)域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源保護(hù)、土地用途管制和產(chǎn)業(yè)退出制度；實(shí)施“反降級(jí)”的剛性約束，不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境質(zhì)量，把劃定生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)列入五年發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)，地方政府予以落實(shí)，經(jīng)地方人大批準(zhǔn)形成生態(tài)紅線(xiàn)法定圖則，由地方政府頒布實(shí)施。

4.3保護(hù)環(huán)境法治化

嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》，抓緊制、修訂《大氣污染防治法》、《土壤環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)環(huán)境法律和實(shí)施細(xì)則，鍛造向污染宣戰(zhàn)的有力武器；健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，對(duì)污染物、污染源和污染介質(zhì)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管；提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；加快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴(yán)格追究環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)停產(chǎn)整頓和超標(biāo)排污企業(yè)的限制治理權(quán)。建立環(huán)境專(zhuān)員制度，重點(diǎn)嚴(yán)格督查中央政府有關(guān)部門(mén)和地方政府違反環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的行為。建立跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度，以及會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。統(tǒng)籌陸海環(huán)境執(zhí)法，建立環(huán)保部門(mén)與海洋部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，從源頭解決海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等問(wèn)題。

4.4環(huán)境供給市場(chǎng)化

把環(huán)境保護(hù)全面融入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化和全球綠色增長(zhǎng)進(jìn)程，提高環(huán)境保護(hù)在新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用和地位。在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中，要全面放開(kāi)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)，推行環(huán)境供給市場(chǎng)化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監(jiān)測(cè)服務(wù)，政府重點(diǎn)制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策，建立一個(gè)政府執(zhí)法和企業(yè)守法環(huán)境，為環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化創(chuàng)建制度和政策。嚴(yán)格實(shí)施“污染者付費(fèi)原則（PPP）”、“使用者付費(fèi)原則（UPP）”和“受益者補(bǔ)償原則（BPP）”，積極發(fā)展生態(tài)金融和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避辦法，探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式，開(kāi)通綠色金融和綠色資本市場(chǎng)渠道，發(fā)揮價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼等激勵(lì)和導(dǎo)向作用，解決目前環(huán)境保護(hù)投融資過(guò)分依靠于政府投資和支持的問(wèn)題。加大國(guó)家創(chuàng)新基金、國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)支持力度，鼓勵(lì)多渠道建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導(dǎo)社會(huì)投資加大對(duì)節(jié)能環(huán)境產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入。同時(shí)，選擇重要江河源頭區(qū)或國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等典型區(qū)域/流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，探索形成生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。設(shè)立由受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)自主支配的專(zhuān)項(xiàng)資金，形成責(zé)權(quán)明確、賞罰分明的專(zhuān)項(xiàng)資金渠道。以生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值為依據(jù)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同群體制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善社會(huì)保障體系、改善城鄉(xiāng)居民生活水平。

4.5決策監(jiān)管科學(xué)化

健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，實(shí)行重大決策、政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)與決策。健全國(guó)家環(huán)境監(jiān)察和督察體制，提高環(huán)保行政效能，授權(quán)區(qū)域環(huán)境督查機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)政令、履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督力度，實(shí)施國(guó)家環(huán)境總督查制度，將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員納入公務(wù)員序列，探索建立環(huán)保警察隊(duì)伍。建立完善環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、考核、預(yù)警一體化機(jī)制，建立完善對(duì)各級(jí)政府環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制。開(kāi)展生態(tài)環(huán)境承載力預(yù)測(cè)預(yù)警評(píng)估，以流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化、損害健康的重點(diǎn)污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源和環(huán)境容量超載區(qū)域及時(shí)“亮紅燈”。將資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警工作納入國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)格和地方環(huán)保規(guī)劃體系，構(gòu)建部門(mén)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。完善環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，在重點(diǎn)區(qū)域建立資源環(huán)境承載能力立體監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)，發(fā)揮資源環(huán)境超載風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警效能。

4.6治理主體多元化

沒(méi)有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現(xiàn)代意義上的環(huán)境良治。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的生態(tài)環(huán)境是政府的基本職能，政府要在生態(tài)環(huán)保中起統(tǒng)領(lǐng)和決定性作用。政府要善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，爭(zhēng)取2016年前出臺(tái)環(huán)境稅政策，全面推行主要排污指標(biāo)的有償使用和交易制度。深化“以獎(jiǎng)促防”、“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策，在繼續(xù)治理嚴(yán)重污染地區(qū)的同時(shí)，加大對(duì)生態(tài)良好地區(qū)的保護(hù)投入。政府要著力改革環(huán)境財(cái)政支出方式，設(shè)立政府預(yù)算支出環(huán)保支出比重制度，并向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。其次，明確企事業(yè)單位對(duì)治污減排的主體責(zé)任。完善建立資源環(huán)境許可，特別是污染物排放許可證制度，所有排放污染物的企事業(yè)單位必須在排放行為發(fā)生前申請(qǐng)排污許可。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。完善損害鑒定評(píng)估機(jī)制和重大疑難案件咨詢(xún)制度，對(duì)造成的損害依法嚴(yán)格賠償。將生態(tài)環(huán)境損害與人身財(cái)產(chǎn)損害納入賠償范圍，建立環(huán)境損害賠償社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制，認(rèn)定企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)者和產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任為終身責(zé)任，明確污染者必須承擔(dān)環(huán)境治理的全部責(zé)任。最后，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)文明價(jià)值觀教育、普及綠色經(jīng)濟(jì)知識(shí)、宣傳環(huán)保法律政策，培育社會(huì)公眾的節(jié)約環(huán)保理念。發(fā)揮公眾在環(huán)保工作中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)督功能。積極發(fā)揮社會(huì)民間團(tuán)體和媒體的作用，讓民間團(tuán)體和媒體成為環(huán)境保護(hù)的重要力量。

4.7環(huán)境信息公開(kāi)化

全面推行環(huán)境信息公開(kāi)制度是建立“陽(yáng)光”環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法體系最有效的手段，是防治環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法腐敗最好的“雙氧水”。首先，要建立“不準(zhǔn)公開(kāi)”的環(huán)境信息負(fù)面清單，向社會(huì)全面公開(kāi)接受監(jiān)督。建立政策法規(guī)、項(xiàng)目審批、案件處理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息、環(huán)境管理的公布制度。推動(dòng)企業(yè)污染物排放、環(huán)境治理、執(zhí)法監(jiān)測(cè)等信息的公開(kāi)。建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系及環(huán)境責(zé)任終身制度，從環(huán)境倫理道德和法律層面引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。其次，妥善處理好地方法院受理環(huán)境訴訟、因環(huán)境問(wèn)題政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辭職等問(wèn)題。通過(guò)法律拓展公眾參與環(huán)保渠道，健全環(huán)境立法、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、重大政策和項(xiàng)目等聽(tīng)證制度，建立政府、企業(yè)、公眾及時(shí)溝通、平等對(duì)話(huà)、協(xié)商解決的機(jī)制和平臺(tái)。完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)公眾對(duì)政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵(lì)有獎(jiǎng)舉報(bào)并保護(hù)舉報(bào)人利益。發(fā)揮社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境管理中的積極作用，鼓勵(lì)環(huán)保公益組織參與社會(huì)監(jiān)督。

王金南：青山綠水千秋事

來(lái)源：團(tuán)結(jié)報(bào)　 時(shí)間：2016-09-21 11:05:00　 編輯：胡文生

 

北京市北五環(huán)外的春華路南北兩側(cè)分別有兩家與“環(huán)境”有關(guān)的單位：路北有中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，路南有環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院。前者是王金南曾經(jīng)的工作單位，側(cè)重開(kāi)展創(chuàng)新性、基礎(chǔ)性重大環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究；后者是他目前的工作單位，主要為國(guó)家環(huán)境規(guī)劃和管理決策提供戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性的科技支撐。

單是從工作單位，就可以初步判斷出王金南的工作領(lǐng)域。他是一位致力于環(huán)境規(guī)劃與影響預(yù)測(cè)研究的專(zhuān)家，在建立我國(guó)環(huán)境規(guī)劃與預(yù)測(cè)理論方法體系、制定國(guó)家和區(qū)域流域規(guī)劃以及《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等方面做出了重大貢獻(xiàn)，是國(guó)家重大環(huán)境規(guī)劃的主要設(shè)計(jì)者之一。

王金南

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師，研究員（二級(jí)），國(guó)家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，博士生導(dǎo)師。農(nóng)工黨中央常委、農(nóng)工黨中央生態(tài)環(huán)境工作委員會(huì)主任、農(nóng)工黨北京市委會(huì)副主委，北京市人大常委會(huì)城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)副主任委員。國(guó)家第一批百千人才工程人選，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼、中共中央直聯(lián)專(zhuān)家，獲中國(guó)青年科技獎(jiǎng)等多個(gè)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

1、求學(xué)

清華大學(xué)給了他嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的精神財(cái)富

王金南出生于浙江省武義縣的一個(gè)村莊。1981年，他考入清華大學(xué)環(huán)境工程系，是當(dāng)年武義縣考進(jìn)清華大學(xué)的兩名學(xué)生之一。

環(huán)境工程在當(dāng)時(shí)不是熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，環(huán)境保護(hù)也還是很新鮮的概念，可以說(shuō)，王金南是偶然進(jìn)入了環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)。也許是對(duì)家鄉(xiāng)青山綠水的情有獨(dú)鐘，也許是因?yàn)楦赣H曾經(jīng)做過(guò)護(hù)林員，王金南對(duì)這個(gè)專(zhuān)業(yè)沒(méi)有感到陌生。

以?xún)?yōu)異的成績(jī)結(jié)束本科學(xué)業(yè)后，他又主動(dòng)選擇攻讀環(huán)境工程碩士學(xué)位。在學(xué)習(xí)的過(guò)程中，王金南意識(shí)到，國(guó)家政策的研究與實(shí)施對(duì)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)要比單項(xiàng)治理技術(shù)的作用更有影響、更強(qiáng)大，是真正從全局、宏觀角度改善環(huán)境問(wèn)題的手段，于是他對(duì)管理學(xué)產(chǎn)生了濃厚興趣。

碩士研究生學(xué)習(xí)期間，王金南同時(shí)學(xué)習(xí)了經(jīng)管學(xué)院很多課程，在管理學(xué)和環(huán)境政策的研究中投入了大量精力。

這段時(shí)間的學(xué)習(xí)，讓王金南把“ 工程”和“ 管理”兩種知識(shí)和思維方式結(jié)合起來(lái)。后來(lái)的學(xué)習(xí)和工作證明，這兩種專(zhuān)業(yè)背景的結(jié)合，成為他的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為以后的研究工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

清華大學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的學(xué)風(fēng)，也給王金南帶來(lái)深入骨髓的影響。“清華大學(xué)的錢(qián)易老師給我留下了深刻印象。”王金南為我們講述了一段受清華老師影響的故事。

2006年，已經(jīng)是國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境規(guī)劃院總工程師的王金南，以同等學(xué)力的身份重新回到母校攻讀博士學(xué)位。他想請(qǐng)清華大學(xué)環(huán)境工程系教授、中國(guó)工程院院士錢(qián)易做他的導(dǎo)師。

錢(qián)易最初答應(yīng)了王金南的要求。在王金南把論文發(fā)給錢(qián)易之后的一天，已是晚上九點(diǎn)多了，錢(qián)易給王金南打來(lái)電話(huà)，說(shuō)“我不能給你當(dāng)這個(gè)博士生導(dǎo)師，因?yàn)槟愕恼撐奈一�本看不懂�?rdquo;錢(qián)易老師認(rèn)為由于專(zhuān)業(yè)上的差別無(wú)法指導(dǎo)王金南接下來(lái)的學(xué)習(xí)。

錢(qián)易實(shí)事求是的作風(fēng)給王金南帶來(lái)了很深的觸動(dòng)，雖然最終沒(méi)能成為錢(qián)易的學(xué)生，但是卻影響著他之后對(duì)待工作、對(duì)待生活的方式。

從學(xué)士、碩士到博士學(xué)位，王金南在清華大學(xué)學(xué)習(xí)長(zhǎng)達(dá)10 年時(shí)間�？梢哉f(shuō)，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)上所學(xué)到的知識(shí)，還是清華人代代相承的實(shí)干精神，對(duì)王金南的影響都是不可磨滅的。腳踏實(shí)地做事，嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)治學(xué)，是清華留給王金南的寶貴精神財(cái)富。

2、建樹(shù)

國(guó)家重大環(huán)境規(guī)劃主要設(shè)計(jì)者之一

“我們的工作與純粹學(xué)術(shù)研究有所區(qū)別。工作是否取得成效主要看編制的規(guī)劃是否被政府采納與實(shí)施，能否服務(wù)于政府尤其是國(guó)務(wù)院決策。”現(xiàn)任環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師的王金南，其工作內(nèi)容與環(huán)境規(guī)院的職能密切相關(guān)。王金南說(shuō)，他將自己較為滿(mǎn)意的科研成果分為規(guī)劃編制和政策設(shè)計(jì)兩大類(lèi)。

可以說(shuō)，成立于2001年的環(huán)境規(guī)劃院就是為“ 編制規(guī)劃”而生。環(huán)境規(guī)劃院一項(xiàng)重要工作內(nèi)容是承擔(dān)國(guó)家中長(zhǎng)期環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃、全國(guó)環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃與年度計(jì)劃、污染防治和生態(tài)保護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、流域區(qū)域和城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等理論方法研究、模擬預(yù)測(cè)分析、研究編制擬訂、實(shí)施評(píng)估考核等技術(shù)性工作。

比如，環(huán)境規(guī)劃院編制了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，目前正在編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)“ 十三五”規(guī)劃；完成了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；還編制了《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2011—2030年)》等一些區(qū)域性規(guī)劃。

在環(huán)境規(guī)劃院居于領(lǐng)導(dǎo)層的王金南，在編制這些重大規(guī)劃中發(fā)揮了重要作用，是國(guó)家重大環(huán)境規(guī)劃主要設(shè)計(jì)者之一。

2015年環(huán)保部宣布，我國(guó)將再度重啟綠色GDP 研究，生態(tài)破壞成本以及污染治理成本將從GDP 總值中予以扣除，以全面客觀反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“環(huán)境代價(jià)”。

國(guó)家綠色GDP 核算體系該如何建立？作為行業(yè)領(lǐng)軍人物，王金南提出基于“環(huán)境退化和生態(tài)破壞”兩大領(lǐng)域的中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系框架，建立基于3大產(chǎn)業(yè)、39個(gè)工業(yè)部門(mén)、30個(gè)省、660縣市的中國(guó)經(jīng)濟(jì)核算技術(shù)以及環(huán)境污染實(shí)物量和價(jià)值量核算體系，制定基于虛擬治理、環(huán)境恢復(fù)和環(huán)境退化“三成本”的核算技術(shù)指南。 

他首次牽頭開(kāi)發(fā)了核算軟件系統(tǒng)，完成了國(guó)際上第一個(gè)連續(xù)11 年的國(guó)家綠色GDP 核算報(bào)告，得出了11 年30 省市區(qū)GDP 污染扣減指數(shù)和環(huán)境退化指數(shù)。全國(guó)環(huán)境退化成本占GDP 比例為2.66% 至3.85% 。該研究成果被《Nature》和《Science》引用，發(fā)表在《柳葉刀》雜志上，為中央決定提供了數(shù)據(jù)支持。

王金南牽頭負(fù)責(zé)的政策設(shè)計(jì)，不僅僅是綠色GDP 核算體系，還有環(huán)境稅收、生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、排污許可證等政策設(shè)計(jì)與應(yīng)用研究，也都在政府和社會(huì)層面得到重視。而每一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)背后，都有堅(jiān)持了十多年的研究作為基礎(chǔ)。

“政策設(shè)計(jì)出來(lái)是要用的。”王金南說(shuō)政策設(shè)計(jì)是一項(xiàng)難度很高的工程，設(shè)計(jì)方案要能落地實(shí)施，就需要考慮到實(shí)施中各方面問(wèn)題。對(duì)現(xiàn)有政策、管理體制、現(xiàn)狀不了解的話(huà)，根本無(wú)從設(shè)計(jì)。經(jīng)常要以研究人員身份做獨(dú)立調(diào)研，以獲得較為真實(shí)的信息。遇到跟經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的政策設(shè)計(jì)，還需要能夠識(shí)破虛假數(shù)據(jù)的慧眼。

3、觀點(diǎn)

研究成果轉(zhuǎn)化為環(huán)境生產(chǎn)力更有價(jià)值

 

王金南認(rèn)為，從某種意義上講，相比純粹學(xué)術(shù)研究，為決策管理提供支撐的研究更有價(jià)值。

這種認(rèn)識(shí)的產(chǎn)生有一個(gè)過(guò)程。

1988年，王金南碩士畢業(yè)后來(lái)到中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境管理研究所工作，直至1999年3月。這個(gè)時(shí)期，他基本是依據(jù)自己的興趣做些學(xué)術(shù)研究。如同很多從事純粹學(xué)術(shù)研究的人看法類(lèi)似，那時(shí)的王金南不是很看重對(duì)服務(wù)于決策管理的研究。

1999年的一次角色轉(zhuǎn)變改變了王金南的看法，這年3月，他開(kāi)始擔(dān)任中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)。環(huán)境規(guī)劃研究所是王金南目前所在的環(huán)境規(guī)劃院的前身。當(dāng)時(shí)，環(huán)境規(guī)劃研究所的職責(zé)是為國(guó)家“十五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提供決策支撐。自此，王金南也從純學(xué)術(shù)研究轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚬芾頉Q策提供支撐和服務(wù)。

“接觸新工作內(nèi)容一段時(shí)間，發(fā)現(xiàn)將研究?jī)?nèi)容變成環(huán)境生產(chǎn)力，變成決策管理需要的、在全國(guó)推廣的方案，真是感覺(jué)很難，比單純寫(xiě)篇論文難多了。因?yàn)樾枰�綜合考慮體制、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種因素，才能得到相對(duì)科學(xué)的方案。”回顧過(guò)往，王金南深有感慨。

因?yàn)榕c純粹學(xué)術(shù)研究的不同，在團(tuán)隊(duì)工作中，王金南經(jīng)常向同事強(qiáng)調(diào)一個(gè)觀點(diǎn)：在政府決策之前，我們要實(shí)事求是地把基于研究的建議，與政府部門(mén)不同的觀點(diǎn)、想法都講出來(lái)。在決策過(guò)程中，還可以充分地將自己意見(jiàn)表述出來(lái)。但在決策之后，主要負(fù)責(zé)解讀工作，此時(shí)再提不同見(jiàn)解意義不大。

對(duì)環(huán)境規(guī)劃工作，王金南有著深切的體會(huì)。“任何一個(gè)時(shí)期的規(guī)劃，都是該特定時(shí)期治國(guó)理政的體現(xiàn)，也是人民群眾對(duì)環(huán)境訴求的反映。它需要一種從學(xué)術(shù)或者科學(xué)的角度將規(guī)劃的方法、目標(biāo)和任務(wù)說(shuō)清楚，但又不是純粹的學(xué)術(shù)內(nèi)容。”

“搞環(huán)保的人特別容易環(huán)保主義者，環(huán)保至上。但任何一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，都是立足于特定現(xiàn)實(shí)，我們需要將環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公眾訴求做一個(gè)平衡決策，總體上是要求效益大于成本。”王金南說(shuō)，世界范圍內(nèi)對(duì)一項(xiàng)環(huán)保政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是，強(qiáng)調(diào)政策對(duì)環(huán)境質(zhì)量的貢獻(xiàn)，就是這項(xiàng)政策實(shí)施后，能否對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、改善民眾身體健康做出貢獻(xiàn)。

環(huán)境保護(hù)在當(dāng)下社會(huì)的關(guān)注度日趨增高。在王金南看來(lái)，目前我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)保方面的差距表現(xiàn)之一是，公眾的環(huán)境訴求與公眾的環(huán)境投入反差很大。

“每個(gè)人都有環(huán)境訴求，希望有藍(lán)天白云、清潔的水源、干凈的土地，但是真正愿意為此支付成本的人太少了。”王金南舉例說(shuō)，我們?cè)敢饣◣浊�塊錢(qián)買(mǎi)一個(gè)空氣凈化器，可如果讓汽油每升漲一毛錢(qián)，把這一毛錢(qián)抽出來(lái)建立北京市大氣污染治理基金，或者去支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的河北治理大氣污染，卻會(huì)遭到很多人反對(duì)；我們?cè)敢庥孟鄬?duì)高的價(jià)錢(qián)買(mǎi)純凈水過(guò)濾器、桶裝水，卻不愿意出點(diǎn)小錢(qián)或者更多的錢(qián)用于污水治理。

 “大家會(huì)認(rèn)為這些都是政府的責(zé)任，可世界通行的理念是‘ 使用者付費(fèi)’。只有當(dāng)每一位公民都把自己當(dāng)成環(huán)境的建設(shè)者，環(huán)境保護(hù)才能真正實(shí)現(xiàn)。”王金南說(shuō)。

4、建言

寫(xiě)信給陳竺主席建議農(nóng)工黨中央就霧霾污染展開(kāi)調(diào)研

 

2007年，在農(nóng)工黨中央原副主席、原國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)汪紀(jì)戎的影響和推薦下，王金南成為一名農(nóng)工黨黨員。

在農(nóng)工黨提供的參政議政平臺(tái)上，他充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，盡可能地多做實(shí)事，對(duì)農(nóng)工黨的貢獻(xiàn)不只是直接參政議政，還為農(nóng)工黨參政議政人才隊(duì)伍建設(shè)付出了諸多行動(dòng)。

“重霾之下，人民健康受到嚴(yán)重威脅，談何健康中國(guó)！重霾之下，天空被灰霾所籠罩，談何美麗中國(guó)！重霾之下，連呼吸都不暢通，談何幸福中國(guó)！”2013 年全國(guó)兩會(huì)上，農(nóng)工黨中央副主席何維在全國(guó)政協(xié)大會(huì)上鏗鏘有力的發(fā)言得到了極其熱烈的反響。

這份發(fā)言可以追溯到王金南寫(xiě)給農(nóng)工黨中央主席陳竺的一封信。

2013年1月，正值北京人大代表會(huì)議期間，全國(guó)有130 萬(wàn)平方公里受到霧霾影響，這次的霧霾污染堪稱(chēng)污染范圍最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、污染程度最重的一次。

彼時(shí)，王金南正作為北京市人大代表參加會(huì)議，首都被濃郁的霧霾包裹著，而當(dāng)時(shí)北京市政府工作報(bào)告中對(duì)霧霾未有提及。憂(yōu)心環(huán)境保護(hù)的王金南，會(huì)議一結(jié)束就給陳竺主席寫(xiě)了一封信，建議農(nóng)工黨中央立即展開(kāi)調(diào)研，關(guān)注灰霾污染對(duì)健康的影響，采取措施治理大氣污染問(wèn)題。

農(nóng)工黨中央收到信件后隨即召開(kāi)了多場(chǎng)座談會(huì)并開(kāi)展若干次調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成建議，得到中共中央領(lǐng)導(dǎo)批示，推動(dòng)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的制定和出臺(tái)。

農(nóng)工黨中央在調(diào)研過(guò)程中對(duì)醫(yī)院的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)霧霾期間醫(yī)院門(mén)診就診人數(shù)同比升高百分之二十多，霧霾污染對(duì)人民生活造成了嚴(yán)重的影響。后又經(jīng)過(guò)多方調(diào)研，最終促成了2013 年全國(guó)政協(xié)大會(huì)上何維代表農(nóng)工黨中央的發(fā)言。

這可以說(shuō)是農(nóng)工黨中央?yún)⒄�議政歷史上有分量的一筆。

值得一提的是，王金南也非常重視農(nóng)工黨的人才建設(shè)。在農(nóng)工黨多次會(huì)議上，他都強(qiáng)調(diào)“參政議政質(zhì)量提升的關(guān)鍵是擁有一批有參政議政能力的專(zhuān)業(yè)人才”。

有思有行。務(wù)實(shí)的王金南給自己定了一項(xiàng)任務(wù)：盡可能將更多的專(zhuān)家發(fā)展成農(nóng)工黨黨員，特別是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的。

在王金南的辦公室，放著一個(gè)裝有農(nóng)工黨黨章宣傳冊(cè)的袋子。每逢出差，王金南就提著它，遇到合適的專(zhuān)家學(xué)者，就拿出黨章宣傳冊(cè)給他們看，推薦他們加入農(nóng)工黨。事實(shí)證明，此舉收效明顯。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院一位副院長(zhǎng)，就是因?yàn)橥踅鹉系慕榻B選擇了加入農(nóng)工黨。

無(wú)疑，這為農(nóng)工黨在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的建言提供了強(qiáng)大的人才支撐。（萬(wàn)李娜、李可）