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2015年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、公安部、國家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)改進(jìn)二次供水設(shè)施建設(shè)管理的通知》，要求各地加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理，進(jìn)一步創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，多渠道解決資金來源，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)明晰、管理專業(yè)、監(jiān)管到位的二次供水設(shè)施建設(shè)與管理工作新格局，解決好城鎮(zhèn)供水“最后一公里”的水質(zhì)安全問題，更好地保障生活飲用水質(zhì)量。

1中高層住宅二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀及引發(fā)的問題

二次供水改造移交中最重要的問題就是產(chǎn)權(quán)歸屬問題。2007年通過實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”，從法律上確定了住宅區(qū)二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬全體業(yè)主。最新的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十一條規(guī)定：“供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任”，即二次供水設(shè)施的維護(hù)主體應(yīng)該是供水企業(yè)。但由于二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體和管理主體不統(tǒng)一，供水企業(yè)并沒有積極承擔(dān)起二次供水設(shè)施的管理責(zé)任，由此導(dǎo)致二次供水水質(zhì)差、二次供水亂收費(fèi)等問題凸顯。

二次供水問題形成的原因有兩點(diǎn)：一是業(yè)主對于二次供水設(shè)施的管理缺失。二是二次供水維護(hù)主體的工作不力�！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了供水企業(yè)對二次供水設(shè)施的管理責(zé)任，但囿于產(chǎn)權(quán)不屬于企業(yè)自身，且企業(yè)很難從二次供水設(shè)施的管理中獲得利潤，企業(yè)不愿意積極承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任。二次供水問題的因果導(dǎo)向見圖1。

向若將二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)，作為供水企業(yè)的固定資產(chǎn)，并明確供水企業(yè)對于二次供水設(shè)施的管理責(zé)任和收益方式，就會(huì)避免由于二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)的不統(tǒng)一引發(fā)的一系列問題。

2二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的公共利益需要

2.1公共利益的討論

《中華人民共和國憲法》第十三條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。二次供水設(shè)施屬于建筑物附屬設(shè)施，對二次供水的改造往往伴隨著舊城區(qū)改造等公共利益的需要。所以對二次供水設(shè)施的改造適用于上述憲法所規(guī)定的內(nèi)容。

但是公共利益該怎么界定，理論界對此有很多討論。筆者認(rèn)為公共利益的界定需要明確公共利益的特點(diǎn)。首先，公共利益是客觀的。公共利益的客觀性表現(xiàn)在公共利益不因階層的不同而發(fā)生改變，其客觀、真實(shí)地存在于我們的生活中。其次，公共利益是共享的。公共利益是能讓廣泛的人民群眾得到好處的一種利益，具有整體性和普遍性。整體性體現(xiàn)在公共利益往往是通過國家部門支配，普遍性體現(xiàn)在受益的是廣大人民群眾。最后，公共利益是變化的。任何國家的一部法律都沒有對公共利益做一個(gè)清晰的界定，公共利益在不同情景下?lián)碛胁煌�的范圍�?/span>

根據(jù)以上對公共利益的討論，我們發(fā)現(xiàn)：對于二次供水改造移交來說，二次供水能否有效管理關(guān)乎人民的日常生活和水質(zhì)安全，同時(shí)，二次供水管理是一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的工作。相對于物業(yè)公司對二次供水的管理，國有供水企業(yè)對二次供水的管理更加規(guī)范化，更具安全、可靠性。通過對全國幾個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)供水企業(yè)接管二次供水設(shè)施之后，水質(zhì)狀況明顯好轉(zhuǎn)、二次供水亂收費(fèi)現(xiàn)象基本消失。例如寧波，在實(shí)施二次供水改造移交前對民眾進(jìn)行了廣泛的動(dòng)員宣傳，舉行聽證會(huì)，收集民意，與民眾一起參與戶內(nèi)供水管線的改造設(shè)計(jì)，簽訂移交協(xié)議，兩年多完成了二次供水的改造和產(chǎn)權(quán)移交。在政府的主導(dǎo)下，將二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)，符合公共利益的需要。

2.2二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的法理依據(jù)

二次供水改造屬于惠民工程，多為政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施，具有一定的市政公用性質(zhì)。所以，在政府的主導(dǎo)下，將二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)具有一定的法理依據(jù)。但政府征收個(gè)人財(cái)產(chǎn)需要進(jìn)行補(bǔ)償，供水企業(yè)對居民二次供水設(shè)施和管線的更新改造和移交后提供的無償服務(wù)就是對居民的一種補(bǔ)償。

二次供水設(shè)施改造移交的實(shí)施可能會(huì)遇到這樣的問題，民眾會(huì)認(rèn)為將二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)會(huì)加強(qiáng)供水企業(yè)在本地區(qū)的壟斷地位，對居民的生活造成影響。事實(shí)上，一個(gè)地區(qū)的水價(jià)是由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局制定的，供水企業(yè)即使處于壟斷地位也沒有權(quán)利提高水價(jià)，一般來說作為國有控股企業(yè)的供水企業(yè)要受到政府主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管。

3二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的合法性實(shí)現(xiàn)

3.1公共利益的界定主體

二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的實(shí)現(xiàn)需要相關(guān)法律法規(guī)、政策意見做基礎(chǔ)，以保證其合法性。誰來界定二次供水產(chǎn)權(quán)移交，涉及到一個(gè)公共利益界定主體的問題。學(xué)術(shù)界對于公共利益的界定主體有很多討論，主流觀點(diǎn)有以下3種。

3.1.1立法機(jī)關(guān)為公共利益界定的主體

王本宏等認(rèn)為：基于權(quán)威性、代表性、中立性等考量因素，公共利益只能由立法機(jī)關(guān)界定。我國公共利益界定的應(yīng)然主體是全國人民代表大會(huì)，地方人民代表大會(huì)也有權(quán)界定公共利益范圍，但應(yīng)遵循法律效力等級原則，不應(yīng)與上位法相沖突。

當(dāng)然，以立法機(jī)關(guān)作為公共利益界定的主體也具有一定的局限性。例如公共利益可能涉及到專業(yè)性的事務(wù)，囿于“有限理性”，立法者可能無法界定某些公共利益。立法代表無法兼顧各方利益。多數(shù)主義規(guī)則決定了立法代表并不總是在考慮多數(shù)人的利益的同時(shí)也照顧少數(shù)人的利益，這一規(guī)則被推向極端，可能會(huì)出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”。

3.1.2司法機(jī)關(guān)為公共利益界定的主體

英美法系的國家以司法機(jī)關(guān)作為公共利益的界定主體。在英美法系國家，奉行“司法權(quán)優(yōu)越”的基本政治理念，司法判例是最主要的立法形式。以美國為例，美國法院在不同的時(shí)期通過司法判例，不斷豐富和擴(kuò)展其憲法第5條修正案中“公共使用”條款，使之范圍不斷延展，并符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，從而使法院成為公共利益實(shí)施最權(quán)威的機(jī)關(guān)。所以，英美法系國家通常由司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中對有爭議的公共利益事項(xiàng)作出解釋和裁定。

3.1.3立法、司法、行政機(jī)關(guān)為公共利益共同界定主體

鄭賢君認(rèn)為，憲法規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)的征用須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個(gè)人財(cái)產(chǎn)由于政府的專斷或不公正行為而喪失。與具有主權(quán)屬性的征用權(quán)相關(guān)聯(lián)的“公共利益”的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同行使的，相互之間有一定制約，表現(xiàn)在以下方面：第一，“公共利益”的一般概念由制憲者和立法者行使，政府在征收或者征用私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須符合“公共利益”。第二，行政機(jī)關(guān)在具體的征收或征用過程中，依據(jù)自由裁量權(quán)決定何謂公共利益。第三，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，如爭議中的財(cái)產(chǎn)不被認(rèn)為是為了“公共利益”，政府的征收或者征用被認(rèn)為是專斷，或者補(bǔ)償不公正之時(shí)，在當(dāng)事人提起訴訟的情況下，由法院根據(jù)具體情況進(jìn)行確定何謂公共利益。

然而，這種多主體界定公共利益的方式也具有一定的缺陷：一是淡化了立法機(jī)關(guān)在公共利益界定上的作用。通過授權(quán)，行政機(jī)關(guān)成為公共利益界定的主要主體，獲得過大的行政裁量權(quán)；二是因“公共利益”是不確定概念，行政機(jī)關(guān)在公共利益界定上表現(xiàn)為裁量權(quán)的行使，出于對行政權(quán)的尊重，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)公共利益界定結(jié)果的審查程度與效果如何，是值得懷疑的。我國目前實(shí)行的是第三種界定方法。盡管有很多缺陷，但也一直應(yīng)用于大量的公共利益實(shí)踐中，如舊城改造等。

3.2二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的界定主體

本文根據(jù)我國常用的立法、司法、行政機(jī)關(guān)為公共利益共同界定主體的方法，提出二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交辦法應(yīng)該由政府制定，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，報(bào)立法機(jī)關(guān)通過，具體包括以下內(nèi)容。

3.2.1政府制定移交辦法

為保證二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交合法有效，首先，政府部門需要對二次供水產(chǎn)權(quán)移交的公共利益性質(zhì)做說明，主要過程是在政府主導(dǎo)下對二次供水現(xiàn)狀做深入的調(diào)查研究，廣泛征求居民意見，及時(shí)進(jìn)行討論研究，發(fā)布二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交實(shí)施意見。其次，起草二次供水改造移交方案并經(jīng)過政府辦公會(huì)通過，舉行聽證會(huì)，經(jīng)修改之后發(fā)布，供水企業(yè)具體實(shí)施。最后，按照自愿的原則與居民簽訂二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交協(xié)議。

3.2.2司法機(jī)關(guān)實(shí)施法律審查

對于政府頒布的產(chǎn)權(quán)移交實(shí)施辦法，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該保留其合法性審查。產(chǎn)權(quán)移交中出現(xiàn)的糾紛，應(yīng)該積極協(xié)商解決，必要時(shí)應(yīng)該通過司法機(jī)關(guān)調(diào)解或判決。

3.2.3尋求人大常委會(huì)立法通過

《中華人民共和國物權(quán)法》第九十七條規(guī)定：“處分共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)以及對共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”，也就是說供水企業(yè)在接收二次供水設(shè)施之前需要經(jīng)過三分之二以上業(yè)主同意才可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)接收。對于老舊小區(qū)，二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交應(yīng)該與業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商。對于新建住宅的二次供水設(shè)施，與開發(fā)商簽訂協(xié)議，約定日期將二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)，并且這將會(huì)使產(chǎn)權(quán)移交更加方便。

但開發(fā)商將商品房交付于業(yè)主之后，自己并沒有供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。如果開發(fā)商擅自做決定將二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)，就存在越權(quán)代理的嫌疑，其法律效力有待討論。建議住建部、商務(wù)部允許商品房買賣合同的示范文本中增加“二次供水設(shè)施在交房后產(chǎn)權(quán)歸屬于供水企業(yè)”等類似條款。最可靠的途徑是修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》，增加“允許房地產(chǎn)開發(fā)商在業(yè)主的同意下將新建住宅的供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給相關(guān)供水單位”等法律條文，為二次供水的改造移交辦法提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

4結(jié)論

（1）業(yè)主對于二次供水設(shè)施的管理缺失和供水企業(yè)對二次供水設(shè)施的維護(hù)不力導(dǎo)致二次供水問題突出，將二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)并由供水企業(yè)進(jìn)行管理，就會(huì)避免二次供水產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)的不統(tǒng)一引發(fā)的一系列問題。

（2）在政府的主導(dǎo)下，將二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給供水企業(yè)，符合公共利益的需要。

（3）二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交，應(yīng)該以立法、司法、行政機(jī)關(guān)作為公共利益的共同界定主體，確保二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的合法性。

微信對原文有刪減，原文標(biāo)題：二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交的法律問題探討；作者：魯淵、劉曉君；刊登在《給水排水》2017年11期。