（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水市場前景廣闊

根據(jù)住建部每年的全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運行情況的通報可以看出，我國目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領(lǐng)域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競爭越來越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場形式。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理市場則存在著巨大的短板。2012年，全國村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。

根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農(nóng)村生活污水處理項目建設(shè)與投資指南》，2014年農(nóng)村污水分散處理設(shè)施投資單價為5000元/噸。市場則預(yù)計2017年農(nóng)村污水排放量大約為148億噸，如果按照農(nóng)村污水處理率達到20%計算，2017年農(nóng)村污水處理潛在市場規(guī)模將達到408億元，且不包含設(shè)施建成后的運營市場規(guī)模。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理單個處理規(guī)模比較小，但全國有2856個縣、40906個鄉(xiāng)，以及幾十萬個村，所以市場規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理的市場有更廣闊的前景。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理政策

新中國成立以后的很長一段時間，我國公用事業(yè)實行政府投資、建設(shè)和運營的高度集中、按計劃配置的政府財政供應(yīng)方式。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施很長時間是按照政府的財政能力進行政府資金供給投資模式，但整體設(shè)施推進速度較慢�？紤]到政府財政自有資金的有限，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理主要采取政府投融資平臺融資建設(shè)的模式，通過積極申請國家政策性貸款，降低整體資金投入成本�？傮w上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施尚未建立一整套投資、建設(shè)、運營、付費回報運作機制，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的發(fā)展。

為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水，國家先后出臺了一系列的政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境改善奠定了政策基礎(chǔ)。2016年10月，財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）提出“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要‘強制’應(yīng)用PPP模式”。

2017年2月，《國務(wù)院辦公廳<關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見>》（國辦發(fā)[2017]17號）要求“構(gòu)建多元化投融資新格局,對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會資本為主，積極引導(dǎo)農(nóng)民投入”、“支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”、“支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報”。

2017年7月，《財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護部<關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施ppp模式的通知>》（財建[2017]455號）提出，“對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式，加大對各類財政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，優(yōu)先支持民營資本參與的項目。”

因此，從現(xiàn)有政策文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要采取PPP運作模式，按照PPP規(guī)范嚴(yán)格操作。對于前期由政府方或國企平臺公司推進的項目需要轉(zhuǎn)化為PPP模式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目運作模式

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施PPP運作方式

根據(jù)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀，其PPP運作可以三種方式：BOT、ROT和TOT，涉及不同階段項目的可采取組合方式。

1、若屬于新建項目，則建議采用BOT模式運作，由政府和社會資本共同成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、運營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

圖1-1新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工程PPP項目運作方式

若前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設(shè)立的項目公司一次性支付給相關(guān)單位，項目立項變更至項目公司。

2、若屬于現(xiàn)有項目的提標(biāo)改造，則建議采用ROT模式運作，由政府和社會資本成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)提標(biāo)改造部分的投資、建設(shè)及整體生活污水垃圾處理設(shè)施的運營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

圖1-2鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理提標(biāo)工程PPP項目運作方式

若提標(biāo)改造前期已由政府部門或國企平臺公司開展了前期初步工作，包括立項、可研、征地拆遷等，未來其支出將由新設(shè)立的項目公司一次性支付給相關(guān)單位，項目立項變更至項目公司。

3、若屬于既有存量項目，則建議采用TOT模式運作，視項目設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬情況，采用基于經(jīng)營權(quán)或者基于資產(chǎn)的TOT模式，即由政府和社會資本共同成立項目公司，政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的經(jīng)營權(quán)或資產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓給項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施的運營，合作期滿后項目公司將所有項目設(shè)施完好無償移交政府。運作方式如下圖：

存量項目涉及邊界范圍的確定、權(quán)益安排、資產(chǎn)評估等，項目前期工作產(chǎn)生的費用同樣可進入項目總投資。

（二）國內(nèi)類似PPP項目案例

目前我國關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)一批PPP項目，其投資規(guī)模通常在3-6億元，主要采取BOT運作方式，部分存量項目涉及TOT存量運作，政府出資持股比例為10-30%，PPP回報機制為主要為政府付費，合作期限通常在25-30年。詳情如下表所示：

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP關(guān)鍵問題與建議

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特殊情況，其PPP運作涉及的關(guān)鍵問題有：

（一）PPP項目范圍的涉及配套管網(wǎng)

以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的廠網(wǎng)或者污水處理設(shè)施和網(wǎng)是分離的，即污水處理廠或者污水處理設(shè)施是PPP、BOT的模式，管網(wǎng)由政府建設(shè)和管理。而根據(jù)《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），“鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包，實現(xiàn)組合開發(fā)。”

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的實際運作現(xiàn)狀分析，無論是地方的行業(yè)主管部門，還是各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，沒有足夠的人員和專業(yè)技術(shù)維護管網(wǎng)，造成管網(wǎng)腐蝕荒廢；同時，相比污水處理設(shè)施，管網(wǎng)投資金額較大，自行建設(shè)管網(wǎng)會給當(dāng)?shù)卣�府帶來較大的短期支付壓力，造成目前管網(wǎng)配套跟不上的現(xiàn)狀。

因此，采用PPP模式運作時，建議政府采用廠網(wǎng)一體化的方式，由項目公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)的建設(shè)和運維，平滑合作期內(nèi)的財政支出責(zé)任，而屬地政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和考核，以提升設(shè)施和管網(wǎng)的運營效率。當(dāng)管網(wǎng)進入項目公司后，帶來政府方年度支出的增加，需要綜合考慮財政的承受能力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理方式對PPP運作的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理有多種方式，分別是建廠接管處理、集中處理、分散處理等方式，政府方需要規(guī)劃確定適合的污水處理方式。建廠接管處理是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水通過管網(wǎng)收集后送入市政污水管網(wǎng)，統(tǒng)一納入污水處理廠進行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足建設(shè)污水處理廠的條件，則可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況建設(shè)集中處理設(shè)施進行處理；如當(dāng)?shù)夭粷M足敷設(shè)污水管網(wǎng)和建設(shè)污水處理廠的條件，則可建設(shè)分散式處理設(shè)施進行處理。

不同的污水處理方式會導(dǎo)致項目的付費計量方式有所不同。如采用建廠接管處理，則可按照城市污水處理付費方式，政府依據(jù)污水處理量進行付費，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較為集中、易于敷設(shè)管網(wǎng)、污水量較大的區(qū)域；如采用集中處理方式或者分散處理方式，則一般可按照污水處理的戶數(shù)進行付費，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)住戶較分散、管網(wǎng)敷設(shè)難度大、污水量較小的地區(qū)。

同時，不同的污水處理方式也使得政府對項目的績效考核監(jiān)管方式和考核指標(biāo)不同。若采用建廠接管處理方式，政府一般集中對污水處理廠進行考核，考核主體明確且易于管理；若采用集中或者分散處理方式，則政府需要按村或者按戶進行考核，考核方式通常為抽檢，監(jiān)管范圍較大，考核指標(biāo)的設(shè)計較為復(fù)雜。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目需要雙方合作共贏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目涉及的建設(shè)、運營內(nèi)容更為分散，管理對象更為復(fù)雜，配套設(shè)施落實難度更大，需要PPP中政府方提供更加切實的合作幫助，包括:項目涉及人員的協(xié)調(diào)溝通、設(shè)施運營管理等方面，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目要成立專門的實施機構(gòu)、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及社會資本組成的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的用量存在更大的變動風(fēng)險，需要設(shè)計更加恰當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C制，確保社會資本能穩(wěn)定長期服務(wù)，政府方能獲得滿意的污水處理服務(wù)。

（四）社會資本的響應(yīng)

通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的規(guī)模較小，項目投資額較小，且區(qū)域較為分散，若以單個項目或者各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨運作，則社會資本的響應(yīng)程度較低，交易流程冗長，交易成本較高；同時從政府監(jiān)管效率方面考量，若同一地區(qū)有多個相互獨立的公司負(fù)責(zé)同一類型項目的運營，則加大了政府的監(jiān)管幅度和協(xié)調(diào)難度。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式運作時更傾向于采用區(qū)域性捆綁運作的方式，由項目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)該區(qū)域的污水處理的建設(shè)和運營，而政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管�？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的收益有限，在此情況下可考慮作為政府方出資代表的國企增加股權(quán)占比，并為項目提供一定的融資支持，提升項目的吸引力。同時具備投資、運營能力的國企可引入財務(wù)投資人合資組建公司作為社會資本方參與PPP項目。

若單獨由國企平臺公司建設(shè)及授權(quán)經(jīng)營，或有企業(yè)平臺公司單獨作為社會資本方均不符合政策倡導(dǎo)。

（五）項目付費來源

一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目涉及范圍廣、投資大、時限長，且項目利益相關(guān)各方訴求較多，在兼顧各方利益的前提下，政府應(yīng)當(dāng)完善并明確項目付費來源。不同于城市污水處理項目，地方財政部門可以從自來水費用中提取污水處理費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費征收比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運轉(zhuǎn)。

因此，政府在采用PPP模式運作時，需要明晰項目付費主體、付費來源、構(gòu)建清晰的回報機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施項目進一步完善污水征收體系，同時要積極爭取中央、省出臺的就鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水相關(guān)的政策補助、政策性貸款、支持性資金等。當(dāng)?shù)卣�府也可視具體情況從城市收取的污水處理費做一些財政轉(zhuǎn)移支付，用來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理市場較為成熟時，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目自給自足，以此促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目健康發(fā)展。

作者簡介

余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。