五權(quán)威專(zhuān)家呼吁:是時(shí)候讓施工圖審查權(quán)回歸設(shè)計(jì)單位!
來(lái)源:建筑時(shí)報(bào)
編者按:日前國(guó)務(wù)院修改了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)條例”)中有關(guān)施工圖設(shè)計(jì)審查內(nèi)容的條款,施工圖審查應(yīng)該如何開(kāi)展的具體辦法由建設(shè)行政主管部門(mén)來(lái)制定,引起行業(yè)熱議。此文為來(lái)自工程設(shè)計(jì)多個(gè)行業(yè)的老專(zhuān)家(何立山 姜興周 唐禮民 劉毅 汪星槎)對(duì)此提出的建議,供業(yè)內(nèi)同行思考,望引起建設(shè)主管部門(mén)的重視與回應(yīng)。
在“兩個(gè)條例”修改之后,問(wèn)題的焦點(diǎn)是,施工圖審查應(yīng)如何開(kāi)展?對(duì)此出現(xiàn)了兩種不同的解讀:一種是繼續(xù)由政府指定的審圖機(jī)構(gòu)來(lái)審查,還要完善和加強(qiáng);另一種是應(yīng)將不正當(dāng)實(shí)施多年的施工圖行政審批制度回歸到基本建設(shè)程序,由設(shè)計(jì)單位自行審查的源頭。
我們完全贊成后一種解讀。因?yàn)閲?guó)務(wù)院已經(jīng)修改了“兩個(gè)條例”規(guī)定的“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查”的內(nèi)容,現(xiàn)有的施工圖審查機(jī)構(gòu)就不再具有行政執(zhí)行力。
國(guó)務(wù)院多次修改相關(guān)法規(guī)
2000年1月和9月,國(guó)務(wù)院頒發(fā)的“兩個(gè)條例”規(guī)定:“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查。施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的,不得使用”。
2002年6月,原建設(shè)部組織調(diào)研組進(jìn)行了為期兩個(gè)月的全面調(diào)研,我們5人是當(dāng)時(shí)“政府審查施工圖”8人調(diào)研組的組長(zhǎng)、顧問(wèn)和主要成員。調(diào)查組寫(xiě)出了幾萬(wàn)字的《政府審批專(zhuān)業(yè)工程施工圖問(wèn)題專(zhuān)題調(diào)查報(bào)告》,其結(jié)論是不可行也沒(méi)有必要。
2012年9月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》中規(guī)定:“凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng),一律不設(shè)前置審批”;
2017年10月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》中,修改了“兩個(gè)條例”規(guī)定的“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查”的內(nèi)容。
很明顯,政府審查施工圖已不再作為行政行為。
且國(guó)務(wù)院修改后的條文,也沒(méi)有規(guī)定由審圖機(jī)構(gòu)來(lái)審查,行政部門(mén)指定的審圖機(jī)構(gòu)就不再具有法律地位,審圖機(jī)構(gòu)由政府指定也不符合市場(chǎng)規(guī)則,不應(yīng)當(dāng)規(guī)定“沒(méi)有政府指定的審圖機(jī)構(gòu)蓋章,不得使用”。
這個(gè)多年以來(lái)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題,從國(guó)務(wù)院多次修改的情況來(lái)看,其目的就是要回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查,對(duì)施工圖質(zhì)量全權(quán)負(fù)責(zé)的源頭。
權(quán)責(zé)要回歸設(shè)計(jì)單位
十多年來(lái),建設(shè)行政主管部門(mén)在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)施“政府審查施工圖”制度,而且設(shè)立了中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)施工圖審查分會(huì),指導(dǎo)和加強(qiáng)“政府審查施工圖”工作。近些年來(lái)住建部對(duì)“政府審查施工圖”制度也作了些調(diào)整,如把審批施工圖機(jī)構(gòu)下放到各省市區(qū)行政主管部門(mén),部里不再審批成立新的審圖機(jī)構(gòu)等。
但究竟要不要由審圖機(jī)構(gòu)繼續(xù)審查,要不要完全回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查的這個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題仍有很大分歧。
最近,媒體還有文章表述“施工圖審查是政府主管部門(mén)對(duì)建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié),是基本建設(shè)必不可少的程序,是建設(shè)程序中的強(qiáng)制性要求,工程建設(shè)有關(guān)各方必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行”的觀點(diǎn)。同時(shí)住建部有關(guān)部門(mén)還召開(kāi)了審圖公司負(fù)責(zé)人的座談會(huì),強(qiáng)調(diào)要完善和繼續(xù)做好審圖工作。我們認(rèn)為這些說(shuō)法和行為與國(guó)務(wù)院的精神相悖。
我們認(rèn)為,不管從哪個(gè)層面上看,施工圖審查都應(yīng)該回歸到由設(shè)計(jì)單位自行審查的源頭上來(lái)。
從民意調(diào)查的層面上看
經(jīng)過(guò)對(duì)全國(guó)22個(gè)行業(yè)、部門(mén)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)以及包括在京的國(guó)外大型工程公司在內(nèi)的近千家勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)行調(diào)查,大家從加快行政審批制度改革、設(shè)計(jì)工作的客觀規(guī)律、我國(guó)設(shè)計(jì)審查的一貫做法和歷史經(jīng)驗(yàn)、貫徹實(shí)施《注冊(cè)建筑師條例》、工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管原則、國(guó)際慣例和WTO原則等各方面都發(fā)表了看法,一致認(rèn)為:“政府審查施工圖”從一開(kāi)始就走進(jìn)了誤區(qū),施工圖設(shè)計(jì)必須由設(shè)計(jì)單位自行審查,自行保證設(shè)計(jì)質(zhì)量,完善設(shè)計(jì)單位自身的質(zhì)量保證體系,提升技術(shù)創(chuàng)新能力,才是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的根本方向。
從法律法規(guī)層面上看
1997年11月公布的《中華人民共和國(guó)建筑法》規(guī)定,“建筑工程的勘察設(shè)計(jì)單位必須對(duì)其勘察、設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)”,并未規(guī)定“政府審查施工圖”;2000年“兩個(gè)條例”規(guī)定的“政府審查施工圖”制度早在2004年就被國(guó)務(wù)院取消。
從《建筑法》和上述國(guó)務(wù)院的三次《決定》來(lái)看,2013年住建部關(guān)于《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》規(guī)定的“施工圖未經(jīng)審查機(jī)構(gòu)審查合格的,不得使用”就缺乏法律法規(guī)依據(jù)。而由設(shè)計(jì)單位自行審查施工圖符合國(guó)務(wù)院關(guān)于基本建設(shè)審批程序的規(guī)定,歷來(lái)都是合理合法的。
從設(shè)計(jì)工作內(nèi)在規(guī)律看
工程設(shè)計(jì)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,往往涉及數(shù)十個(gè)不同的專(zhuān)業(yè)同時(shí)參與,任何一項(xiàng)設(shè)計(jì)輸入(設(shè)計(jì)條件)的變更,往往涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)甚至整個(gè)設(shè)計(jì)。任何一個(gè)錯(cuò)誤,都有可能危及人民生命和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全,給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)巨大沖擊和災(zāi)難性后果。
這就要求設(shè)計(jì)單位聚集大量具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的各專(zhuān)業(yè)高級(jí)工程技術(shù)人才,具備系統(tǒng)工程技術(shù)的應(yīng)用、工藝及工程技術(shù)的研發(fā)與整合、先進(jìn)科技成果的工程化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化、對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收再創(chuàng)新、CAD輔助設(shè)計(jì)等能力,對(duì)各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定和現(xiàn)代信息技術(shù)、集成技術(shù)的充分掌握等許多必備條件,建立完善的QHSE質(zhì)量健康安全與環(huán)境一體化管理體系,執(zhí)行嚴(yán)格嚴(yán)密的崗位責(zé)任制和“兩校三審”(自校、校核;審核、審查、審定)的設(shè)計(jì)校審制度,實(shí)行五級(jí)把關(guān),并對(duì)“兩校三審”每一級(jí)的校審內(nèi)容、責(zé)任、校審記錄等都有明確規(guī)定,才是保證設(shè)計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。
這是由設(shè)計(jì)工作的內(nèi)在規(guī)律決定的,也是為什么施工圖必須由設(shè)計(jì)單位自行審查而不能由審圖公司審查的根本原因。
施工圖設(shè)計(jì)與初步設(shè)計(jì)是緊密相連的、動(dòng)態(tài)的,需根據(jù)條件的變化由原設(shè)計(jì)者隨之修改并進(jìn)行版次設(shè)計(jì),由第三者去單獨(dú)審查施工圖是不科學(xué)的、完全不必要的。
從實(shí)行建筑師負(fù)責(zé)制層面看
國(guó)務(wù)院發(fā)布的《注冊(cè)建筑師條例》對(duì)考試和注冊(cè)、執(zhí)業(yè)范圍、權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等都有明確規(guī)定。任何單位和個(gè)人修改注冊(cè)建筑師的設(shè)計(jì)圖紙和文件,應(yīng)當(dāng)征得該注冊(cè)建筑師的同意,并由注冊(cè)建筑師進(jìn)行修改。未經(jīng)注冊(cè)建筑師同意擅自修改其設(shè)計(jì)圖紙的,由縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令糾正;造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而因建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量不合格發(fā)生重大責(zé)任事故,造成重大損失的,對(duì)該建筑設(shè)計(jì)負(fù)有直接責(zé)任的注冊(cè)建筑師吊銷(xiāo)注冊(cè)建筑師證書(shū),建筑設(shè)計(jì)單位有權(quán)向簽字的注冊(cè)建筑師追償;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
這是一項(xiàng)國(guó)際通行的科學(xué)制度,國(guó)際上已有近百年歷史,我國(guó)實(shí)施執(zhí)業(yè)資格制度也近23年,后因行政審批施工圖設(shè)計(jì)等原因而停滯不前,應(yīng)該全面推廣實(shí)施,加快與國(guó)際接軌。
《注冊(cè)建筑師條例》總則第一條明確規(guī)定:“為了加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)建筑師的管理,提高建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量與水平,保障公民生命和財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)公共利益,制定本條例”,只要把精力放在認(rèn)真貫徹執(zhí)行《注冊(cè)建筑師條例》的各項(xiàng)規(guī)定,充分履行注冊(cè)建筑師的職責(zé),嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制,不斷提高設(shè)計(jì)單位的自律管理水平,不斷完善設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量保證體系,就能夠確保設(shè)計(jì)質(zhì)量和公共安全。
從審圖機(jī)構(gòu)的現(xiàn)況看
原建設(shè)部(含地方)批準(zhǔn)發(fā)證成立的微型審圖機(jī)構(gòu),實(shí)行從建設(shè)單位工程投資中收費(fèi)。從總體上看,現(xiàn)有的審圖機(jī)構(gòu)不僅條件較差、水平有限,各方面都完全無(wú)法與設(shè)計(jì)單位相比,但權(quán)益很大,原建設(shè)部規(guī)定沒(méi)有審圖機(jī)構(gòu)蓋章,建設(shè)單位不能報(bào)建,影響到注冊(cè)建筑師應(yīng)有的權(quán)利,而且形成重復(fù)審查、多頭審查,職責(zé)不清,責(zé)任不明。
這不僅不利于《注冊(cè)建筑師條例》和建筑師負(fù)責(zé)制的實(shí)施,也不利于建筑師引領(lǐng)中國(guó)建筑走向世界,打造“中國(guó)建造”品牌,而且對(duì)建筑師的原創(chuàng)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)也難以得到保護(hù),還造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi),加大了工程投資,延長(zhǎng)了建設(shè)周期。
這些年來(lái),審圖公司是盡心盡力的,做了他們力所能及的工作,應(yīng)當(dāng)充分肯定。取消政府審查施工圖設(shè)計(jì)以后,應(yīng)創(chuàng)造條件使審圖公司得到妥善安排。
建議有條件的審圖公司經(jīng)重組改造可向咨詢(xún)公司的方向發(fā)展,按照市場(chǎng)規(guī)則受業(yè)主委托提供有關(guān)中介咨詢(xún)服務(wù);有的審圖公司可以與有關(guān)設(shè)計(jì)單位重組合并;有的可相互重組后或成為有關(guān)設(shè)計(jì)單位的下屬單位開(kāi)展工作;有的可進(jìn)入地方有關(guān)工程建設(shè)行政監(jiān)管部門(mén),加強(qiáng)地方對(duì)工程建設(shè)監(jiān)督管理的力量。
從歷史層面上看
新中國(guó)成立以來(lái),政府有關(guān)主管部門(mén)只審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì),歷來(lái)不審查施工圖設(shè)計(jì)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明:設(shè)計(jì)質(zhì)量只能依靠設(shè)計(jì)單位來(lái)保證、設(shè)計(jì)文件只能依靠設(shè)計(jì)單位來(lái)審查。設(shè)計(jì)單位的優(yōu)秀人才、先進(jìn)信息技術(shù)和裝備、嚴(yán)格的崗位責(zé)任制、科學(xué)的質(zhì)量保證體系、嚴(yán)密的“兩校三審”制度,充分依靠設(shè)計(jì)單位的內(nèi)部體系來(lái)不斷完善和提高自律管理水平,才是對(duì)設(shè)計(jì)全過(guò)程進(jìn)行質(zhì)量控制和質(zhì)量保證的關(guān)鍵。
近70年來(lái),全國(guó)20多個(gè)行業(yè)的近萬(wàn)家工程設(shè)計(jì)單位也從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)這種體制外的“政府審批施工圖”,一直是依靠自身的力量來(lái)不斷提升設(shè)計(jì)水平和確保設(shè)計(jì)質(zhì)量,有些還達(dá)到或超越國(guó)際同行的先進(jìn)水平,這就是最好最有力的證明。
按理說(shuō),公交系統(tǒng)的防火、防爆、防震、防毒、防污染等安全性遠(yuǎn)比民用建筑的更為復(fù)雜、要求更嚴(yán),政府和社會(huì)的關(guān)注度也更高,既然專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)院能做到,建筑設(shè)計(jì)院也完全有能力做到,而現(xiàn)有審圖機(jī)構(gòu)因受各方面的條件限制是難以做到的。
因此,我們?cè)俅谓ㄗh,在新時(shí)代深化“放管服”的改革中,應(yīng)按照國(guó)務(wù)院多次決定的明確要求,以及上述六個(gè)方面的分析意見(jiàn),在取消房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的“政府審查施工圖”制度以后,重新把施工圖設(shè)計(jì)的審查權(quán)完全歸還給設(shè)計(jì)單位,而不是審圖機(jī)構(gòu),重新回歸到既定的基本建設(shè)程序上來(lái),回歸到由設(shè)計(jì)單位實(shí)行自律管理自行審查施工圖的軌道上來(lái)。我們雖已耄耋之年,但仍不忘初心,希望我國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)事業(yè)早日邁向世界強(qiáng)國(guó)之列。