在市政PPP項目特別是污水和固體廢棄物(以下簡稱固廢)處理PPP項目中,通常都會有保底量的設定,約定在污水或固廢供應量不足的情況下,實施機構或財政部門需按照設定的保底量向項目公司支付保底處置費。

所謂保底量,一般指PPP項目的實施機構對項目公司經營的特許項目提供的最低付費保障,即最低的處置服務購買量。在實施機構未能提供足夠處置物的情況下,項目公司只要將收到的處置物全部處理,就可按保底量獲得保底收益。

通常而言,在設定保底量的項目中,項目公司對處置物的供應量不具備控制力,無法通過市場行為或依靠其主觀努力獲得足夠的處置物。污水和固廢的收運通常由政府部門主導,項目公司不具備收集或運輸的途徑和能力,無法控制被處置物的供應量。

在PPP模式廣泛滲透到基礎設施各領域、各環(huán)節(jié)的趨勢下,各地方政府紛紛將污水收集和固廢收運工作交給項目公司運作。這就產生了一個問題:地方政府不再參與收運,無法有效主導處置物的供應。如果再由政府部門來承諾保底量,不論是從政府對收運的控制能力還是從PPP項目的風險分配角度看都不合理。同時,政府部門也面臨著如何確保項目公司的收運達到要求的問題。

筆者在PPP項目咨詢實務中就遇到過該問題。在福州市餐廚廢棄物處理及資源化利用PPP項目中,項目實施機構——福州市城管委基于創(chuàng)新餐廚廢棄物收運處置的考慮,希望由項目公司提供餐廚廢棄物收運、處置的全流程服務,而其自身則可以更專注于政策制定、配套措施完善、執(zhí)法監(jiān)督、投訴受理等行政管理工作。

基于此要求,如何確保項目公司落實餐廚廢棄物的收運工作、保障項目實現預期目標,除績效考核外,政府部門要求咨詢機構給出更有效的保障措施。

咨詢機構結合在污水及垃圾處理行業(yè)多年的PPP操作實務經驗,最終提出了“反向保底”的思路。反向保底是對傳統(tǒng)保底方式的反轉,由項目公司向實施機構提供最低的處置量保證,承諾項目公司只有達到承諾保底處置量,才能按正常單價獲得處置費。若未能實現,則只能按照實際處置量接受低于正常單價的處置費。同時,在項目公司超額完成保底處置量的情況下,實施機構將給予一定獎勵。由于收運是處置的前提,通過“反向保底”機制的設計,少罰多獎,可以有效激勵項目公司主動甚至超額完成收運工作。

項目采用“反向保底”主要考慮了以下4個因素:

收運工作責任主體。在傳統(tǒng)的垃圾處置項目中,處置物的收運責任在實施機構,而該項目的收集和運輸工作完全由項目公司負責。因此,傳統(tǒng)的政府保底模式在項目中并不適用。

處置物的潛在供應量。在該項目中,實施機構對餐廚廢棄物的產出量做了統(tǒng)計分析,科學預測了在項目周期內處置物的潛在供應量,在此基礎上設定了項目公司通過主觀努力可實現的保底收運量。對處置物的潛在供應量進行合理預測是采用反向保底方式的前提,如果預計的潛在供應量低于保底水平,則意味著項目公司無論如何努力都不可能收集到保底收運量,這種情況下就不宜采用反向保底的方式。

項目風險分配。按照PPP項目風險分配原則,運營風險的承擔主體為社會資本方,而收運恰恰是運營的主要環(huán)節(jié)。在該項目中,通過設置反向保底,可以激勵項目公司加強運營風險控制。而由于PPP項目中的各項風險是關聯的,運營風險與其他風險具有相關性,故此舉還可以加強項目公司對其他各項風險的主動控制,有助于降低項目的系統(tǒng)風險。

政府職能轉變的需要。正如上文提到的,福州市城管委對“反向保底”的支持,更多的是基于其從公共服務的提供者轉變?yōu)楸O(jiān)督和管理者的需求。通過反向保底的設置,實施機構可以保障收運的落實,減少對經營事務的參與,更專注于其履行行政職能。

反向保底的概念在福州PPP項目中應政府職能的轉變需求而產生,得到了實施機構和福州市政府的認可,在項目的社會資本采購中也得到了響應。但是,不可否認其應用具有一定的行業(yè)局限性。即使在污水和固廢處置行業(yè),也需要在政府放開收運工作交由市場實施且充分考慮上述4個因素的前提下方可采用。

反向保底這一概念的提出,將有助于政府開放污水和固廢的收集和運輸工作,更好地實現收集、運輸和處理一體化運作,提高公共服務質量與效率。

實施反向保底需要考慮諸多因素,如何使社會資本認可并良好執(zhí)行是其中的關鍵。政府部門將收集和運輸工作交給項目公司時,應合理分配風險并提供相應的政策支持和執(zhí)法保障,從而充分調動社會資本的積極性。只有落實好雙方在項目中的責任,“反向保底”才能真正發(fā)揮效用。（轉自中國建設報，原標題《論污水和固廢處理PPP項目中反向保底應用》，PPP資訊整理）