6、規(guī)劃與可持續(xù)投資

規(guī)劃問題在于由誰來主導(dǎo)水務(wù)規(guī)劃。表面上看，規(guī)劃由政府主導(dǎo)，天經(jīng)地義，但是需要水務(wù)企業(yè)具體推動規(guī)劃的實(shí)施和細(xì)化。特別是當(dāng)?shù)氐膰�有壟斷的水�?wù)企業(yè)，長期經(jīng)營，對當(dāng)?shù)氐那闆r，如各類地下管網(wǎng)的布局、用戶的真實(shí)需要求以及制水廠和污水廠設(shè)置等問題比政府更加深入和透徹的了解，現(xiàn)在應(yīng)用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，企業(yè)在規(guī)劃上的能力更加具有優(yōu)勢。正是由于企業(yè)是經(jīng)營主體，在規(guī)劃時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)平衡，還要進(jìn)行投融資規(guī)劃、實(shí)施和資產(chǎn)管理計(jì)劃，這樣就避免了重復(fù)投資和低效投資。同時(shí)從規(guī)劃入手，不僅僅降低投資建設(shè)成本，還會降低運(yùn)營成本，這樣使自身的投融資能夠進(jìn)入可持續(xù)的軌道。當(dāng)然，水務(wù)企業(yè)的規(guī)劃最后還是需要得到政府的批準(zhǔn)，但經(jīng)過這樣流程實(shí)施的規(guī)劃效果、效率和效益會大大提高。

7、體制與機(jī)制

良好的體制和機(jī)制是富有成效的經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)。水務(wù)改革確實(shí)要重新理順行業(yè)的體制，完善機(jī)制。體制是指各方關(guān)系，機(jī)制是指運(yùn)行的動力、流程和路徑。水務(wù)企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關(guān)系，和老百姓什么關(guān)系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務(wù)企業(yè)的職責(zé)邊界，這樣企業(yè)才能專心致志做自己應(yīng)該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務(wù)的特許經(jīng)營制度，每個(gè)地方都要有。無論是國有企業(yè)還是社會資本，要通過特許經(jīng)營協(xié)議明確雙方的責(zé)權(quán)利，約束不規(guī)范行為。并且通過重新修訂供排水條例來確立政府、企業(yè)和用戶的三方關(guān)系。為什么要重新修訂條例，因?yàn)榘押芏鄺l例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務(wù)中很多東西當(dāng)時(shí)還沒有，例如二次供水、價(jià)格聽證、污水處理費(fèi)等。在認(rèn)識到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營活動在法律不完備的環(huán)境下進(jìn)行了。

機(jī)制的作用除了業(yè)務(wù)流程、規(guī)范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵(lì)的作用。一個(gè)敏感的話題是，國有壟斷的水務(wù)企業(yè)的管理層及員工應(yīng)不應(yīng)該按照市場水平給予薪酬激勵(lì)?答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是這些國有企業(yè)的保障和提高效率的任務(wù)很重，確實(shí)需要付出辛勤的勞動，達(dá)到目標(biāo)就應(yīng)該獎賞。如果不獎勵(lì)，全社會付出的代價(jià)更大。否定的原因是水務(wù)企業(yè)確實(shí)是在壟斷的基礎(chǔ)上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應(yīng)該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵(lì)，這就需要機(jī)制設(shè)計(jì)與平衡。

另外一個(gè)重要的激勵(lì)機(jī)制是定價(jià)。國際上一般有兩種定價(jià)方式，一種是固定價(jià)格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵(lì)效果是不同的。固定價(jià)格或固定成本是把企業(yè)的利潤空間都放在里面，一口價(jià)，這樣企業(yè)為了提高利潤就會不斷主動降低成本，當(dāng)然要滿足服務(wù)質(zhì)量。成本加成就會使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個(gè)“成”，自己也不會降低成本，所以需要成本規(guī)制。去年國家發(fā)改委提出到2020年建成“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)機(jī)制就是這個(gè)意思。

8、水資源一體化管理

最后不得不提水資源一體化管理。中國是個(gè)缺水的國家，但同時(shí)也是水資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重的國家。“每年損失一個(gè)太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無人管理。在強(qiáng)調(diào)“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機(jī)制和法制，地方水務(wù)企業(yè)就要發(fā)揮關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的作用。水務(wù)企業(yè)不僅要制水，還要用技術(shù)手段、管理手段甚至是行政手段進(jìn)行治水與管水。水務(wù)一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個(gè)籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著我國開始進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化的時(shí)代，如長三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實(shí)，大型水務(wù)企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運(yùn)行，這都是擺在我們面前需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重大問題。

三、水務(wù)改革的曲折進(jìn)行時(shí)：以上海為例

二十多年前，上海就啟動了水務(wù)改革。上海不僅僅是中國水業(yè)的先驅(qū)，還是中國水務(wù)改革的先驅(qū)。一百三十多年前，中國第一家現(xiàn)代化的自來水廠——上海楊樹浦自來水廠就在上海誕生。僅僅是這家廠，現(xiàn)在看來，還誕生了幾個(gè)令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個(gè)外商獨(dú)資，具有特許經(jīng)營協(xié)議的PPP項(xiàng)目，還是個(gè)在國際金融市場上——倫敦證券交易所的IPO項(xiàng)目。1922年，上海還誕生了中國第一個(gè)現(xiàn)代化的污水處理廠——東區(qū)污水處理廠，僅僅比全世界第一個(gè)污水處理廠(1921)晚了一年。這兩個(gè)水廠目前還在正常運(yùn)行中。楊樹浦水廠的主體建筑群是英國維多利亞時(shí)期的城堡式建筑，這在英國也幾乎找不到了，所以被列為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，這也許也可以列為第一。在水務(wù)PPP方面，上海也創(chuàng)造了幾個(gè)第一，率先作了水廠的BOT項(xiàng)目，即上海大場自來水廠(1996)，幾乎與成都自來水六廠B廠同時(shí)。上海率先進(jìn)行大體量的污水處理廠的BOT招商(竹園一廠、二廠170+50萬噸/日)。更重要的是法國威立雅水務(wù)集團(tuán)在中國第一個(gè)帶管網(wǎng)運(yùn)營的系統(tǒng)性PPP項(xiàng)目，從而帶動整個(gè)中國水務(wù)等市場化進(jìn)程。下面先簡要地介紹一下上海水務(wù)改革的歷程和可能的前景。

1、上海水務(wù)改革的歷程

上海的供水行業(yè)是從1999年開始進(jìn)行市場化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設(shè)資金，趁著上海證券交易所剛剛成立，公開發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠建設(shè)也公開發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，上海又是第一個(gè)。1996年，上海出臺《供水條例》。在當(dāng)年上海大場自來水廠BOT項(xiàng)目完成招商之后，上海水務(wù)部門一度認(rèn)為可以廠網(wǎng)分離，廠獨(dú)立結(jié)算，走市場化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現(xiàn)各種問題，最重要的是成本居高不下，又將廠網(wǎng)合并至上海自來水公司。而此時(shí)上海財(cái)政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政壓力較大(還有公交，煤氣)。

為了響應(yīng)整個(gè)上海市政公用事業(yè)市場化改革，1999年，上海自來水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個(gè)公司，分而治之，希望這四個(gè)公司進(jìn)行成本比較競爭，同時(shí)調(diào)整水價(jià)，政府不再補(bǔ)貼，確定供水為經(jīng)營性行業(yè)。2002年，完成浦東自來水國際招商，引入法國威立雅。2005年，這四家自來水公司整建制(包括浦東50%股權(quán))劃入上海城投總公司。2008年調(diào)整水價(jià)。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫建成投運(yùn)。2011年，上海市水務(wù)局出臺《供水成本公開實(shí)施意見辦法》。2013年出臺《供水成本規(guī)制管理辦法》，同時(shí)完成新一輪水價(jià)調(diào)整。2014年伴隨上海城投總公司改制成上海城投集團(tuán)，四家自來水公司包括原水公司和排水公司組建成上海城投水務(wù)集團(tuán)(之前閔行與市南自來水公司合并)。

編輯：趙凡

排水改革的歷程也很有特色和國際范兒。上個(gè)世紀(jì)八十年代，由于上海水環(huán)境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類問題，包括內(nèi)澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴(yán)重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設(shè)排水基礎(chǔ)設(shè)施。世界銀行經(jīng)過調(diào)研分別給出了技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的解決方案。技術(shù)上用雨污合流制、長距離集中運(yùn)輸，集中處理的方式，并構(gòu)建三個(gè)污水處理片區(qū)。在經(jīng)濟(jì)上，建立排水市場化公司化運(yùn)作的體制，建設(shè)利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費(fèi)的方式。為了順應(yīng)世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開始利用世界銀行貸款建設(shè)合流一期工程，同時(shí)開始向企事業(yè)單位征收排水費(fèi)，這是國內(nèi)第一次。

經(jīng)過3-4年的合作，世行發(fā)現(xiàn)這樣的改革不徹底，沒有按照他們市場化運(yùn)作的要求，特別是排水公司本質(zhì)上還是事業(yè)單位，世行對事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉(zhuǎn)為上海城市排水有限公司。同時(shí)要求出臺《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國內(nèi)第一次向普通居民戶征收排水費(fèi)，并將排水費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)改為經(jīng)營性收費(fèi)。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障�？梢哉f，是世行推動建立了上海排水市場化的運(yùn)行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶付費(fèi)，再加上一些上海財(cái)政的補(bǔ)貼，基本上解決了上海排水設(shè)施早期建設(shè)的資金缺口問題。上海也成了全國第一家，也是唯一一家排水費(fèi)經(jīng)營性收費(fèi)的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設(shè)有了充分的資金，基本建成了自身的排水設(shè)施系統(tǒng)性骨架，也使上海總體上消除了污水冒溢和城市內(nèi)澇。

1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問題，也是用世行貸款提高了排水費(fèi)。2002年，竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目招商成功。2005年，為了建設(shè)合流二期和污水三期工程又提高了排水費(fèi)，2008年增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼。隨著上海市政府對城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶付費(fèi)+政府少量補(bǔ)貼的融資框架已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口。即使是政府在建設(shè)中提高財(cái)政出資比例，但是反過來更加增加排水公司的運(yùn)營成本。2012年前后，排水公司開始出現(xiàn)虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務(wù)集團(tuán)，完成供排水一體化改革。也正是在這個(gè)時(shí)候，中央幾乎在同時(shí)出臺《城鎮(zhèn)排水和污水管理?xiàng)l例》和《污水處理費(fèi)征收和使用管理辦法》。為了順應(yīng)政策法規(guī)，2015年，上海將排水費(fèi)從經(jīng)營性收費(fèi)改為行政事業(yè)性收費(fèi)。市排水公司與上海市水務(wù)局簽訂《排水服務(wù)政府購買協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開始得到好轉(zhuǎn)。

2、上海水務(wù)改革可能的前景

縱觀上海的水務(wù)改革，可以說，市政府還是高瞻遠(yuǎn)矚，并且還是有國際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理不斷走向更高的臺階。

回看整個(gè)二十年，上海的水務(wù)改革總體可以分為三個(gè)階段：1、1996-2005年，改革促進(jìn)建設(shè);2、2005-2014年，改革與建設(shè)相輔相成;3、2014-至今，建設(shè)先于改革。近年來，上海水務(wù)和水環(huán)境的重大項(xiàng)目越來越多，規(guī)模越來越大，但體制機(jī)制的改革出現(xiàn)了相對滯后，需要進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在：

重新修訂《供水條例》�！豆┧畻l例》自從1996年出臺以來，經(jīng)過二十年沒有修訂，而上海市的供水投資建設(shè)和運(yùn)營內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關(guān)系。

建立供水特許經(jīng)營制度。包括政府和企業(yè)在內(nèi)一直想通過建立供水特許經(jīng)營制度，明確政府和企業(yè)的職責(zé)邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營效率。

理順供水價(jià)格體系、定價(jià)機(jī)制和成本監(jiān)審機(jī)制。國家改委和上海市發(fā)改委都出臺了包括水務(wù)在內(nèi)的市政公用事業(yè)的“準(zhǔn)許成本+合理利潤”的價(jià)格體系。上海要完善這一價(jià)格體系，明確準(zhǔn)許成本，建立固定的定價(jià)機(jī)制，細(xì)化成本監(jiān)審的工作規(guī)則和內(nèi)容，建立上海供水經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。

完善排水定價(jià)機(jī)制和支付機(jī)制。現(xiàn)在上海排水費(fèi)改為污水處理費(fèi)，并調(diào)整為行政事業(yè)性收費(fèi)。除了還是要完善排水污染者付費(fèi)的定價(jià)機(jī)制上，以免未來政府財(cái)政壓力過大以外，可以考慮在支付機(jī)制上優(yōu)化調(diào)整，以更好的支付機(jī)制來激勵(lì)排水公司提高效率。

四、當(dāng)下的措施和未來的路

對任何地方和城市而言，水務(wù)改革是一項(xiàng)巨大的工程，不改不行，否則當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)建設(shè)與運(yùn)營玩不轉(zhuǎn)。用PPP來代替水務(wù)改革更加不行，相當(dāng)于用鎮(zhèn)痛膏治療風(fēng)濕病。所以，各地政府應(yīng)該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務(wù)子弟兵，最終做優(yōu)作強(qiáng)，為當(dāng)?shù)氐睦习傩仗峁﹥?yōu)質(zhì)的水務(wù)服務(wù)。

水務(wù)改革具有系統(tǒng)性、階段性、戰(zhàn)略性和外部性的特征，其潛在的效應(yīng)應(yīng)該是在扎實(shí)工作以后慢慢發(fā)揮出來的。所以要想好當(dāng)下采取什么措施來止血，來強(qiáng)身健體以及未來的路。先設(shè)想好未來的當(dāng)?shù)厮畡?wù)服務(wù)的圖景，然后規(guī)劃好水務(wù)企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的能力，最后設(shè)計(jì)好水務(wù)改革的路徑。

根據(jù)上述討論，當(dāng)下的措施可以設(shè)計(jì)成遵循國家政策，形成水價(jià)定價(jià)機(jī)制，完改善本地國有水務(wù)企業(yè)現(xiàn)金流，恢復(fù)和提高融資能力，給與本地國有企業(yè)政策與項(xiàng)目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來的路包括建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管平臺和體系，建立特許經(jīng)營制度，促進(jìn)企業(yè)主動提高效率，完善法律法規(guī)。這些都是水務(wù)改革的基本套路。

本文作者/王強(qiáng)

中國水網(wǎng)金牌專欄作家

現(xiàn)就職于上海城投集團(tuán)有限公司

2001年在英國倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對完善中國的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)述評》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營深化研究》。