一、出臺(tái)背景

　　水對(duì)于人類生存、自然和經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。水是有限的可再生資源，但卻不能制造或用其它資源代替。淡水僅占地球水量的2%，到2030年，競(jìng)爭(zhēng)性需水可能將導(dǎo)致全球供水出現(xiàn)40％的缺口。

　　歐盟水政策在保護(hù)水資源方面取得了成功。此次發(fā)布的《歐洲水資源保護(hù)藍(lán)圖》（以下簡(jiǎn)稱《藍(lán)圖》），旨在消除妨礙歐洲水資源保護(hù)行動(dòng)的桎梏，并以對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行廣泛評(píng)估為基礎(chǔ)�！端{(lán)圖》以大量的信息和分析為依據(jù)，包括歐洲環(huán)境署（EEA）水情報(bào)告，歐盟對(duì)成員國(guó)流域管理計(jì)劃（RBMP）的評(píng)估、對(duì)歐洲缺水和干旱政策的審查，以及歐盟水政策適用性核查等。此外，還附有一份影響評(píng)估報(bào)告�！端{(lán)圖》在其發(fā)展框架和適用性核查方面均以廣泛的公眾咨詢?yōu)橐罁?jù)，征求了一般公眾、利益相關(guān)者、成員國(guó)以及其他歐盟機(jī)構(gòu)和部門(mén)意見(jiàn)。考慮到歐盟各國(guó)水環(huán)境有很大差異，《藍(lán)圖》并未提出任何“一刀切”的解決方案，而是與歐盟憲法的輔助原則保持一致�！端{(lán)圖》強(qiáng)調(diào)的重要主題包括：改善土地利用，解決水污染，提高用水效率和水的自凈能力，通過(guò)水資源管理來(lái)改善水治理。

　　在過(guò)去三十年，歐盟水政策成功地推動(dòng)了水資源的保護(hù)�，F(xiàn)在的歐洲，人們可以放心地飲用自來(lái)水，也可以暢游于海岸、河流和湖泊。城市、工農(nóng)業(yè)污染得到治理，水質(zhì)得到顯著改善，特別是富營(yíng)養(yǎng)化得到控制，標(biāo)志性魚(yú)類(如鮭魚(yú)和鱘魚(yú))在部分地區(qū)河流中重現(xiàn)。

　　2000年頒布實(shí)施的《歐盟水框架指令》，第一次全面提出了歐盟水域面臨的挑戰(zhàn)，明確水管理的內(nèi)容絕不僅限于配水和水處理，還涉及影響水質(zhì)和水量的土地利用及管理，要求成員國(guó)協(xié)調(diào)空間規(guī)劃并將其納入優(yōu)先投資領(lǐng)域�！稓W盟水框架指令》確定到2015年要實(shí)現(xiàn)良好水狀態(tài)的目標(biāo)，這一期限已臨近。歐洲環(huán)境署水情報(bào)告、歐盟對(duì)成員國(guó)流域管理計(jì)劃的評(píng)估一致認(rèn)為，僅有53%的歐盟水域達(dá)到了《歐盟水框架指令》設(shè)定的目標(biāo)，所以需采取新的重大步驟來(lái)保護(hù)和改善歐盟水域。

　　對(duì)水狀況產(chǎn)生負(fù)面影響的主要因素常盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，包括氣候變化、土地利用、能源生產(chǎn)、工農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化等。來(lái)自這些方面的壓力造成了污染物排放、過(guò)度用水、水體物理變化以及洪水干旱等極端事件。如不采取有效措施，這些水問(wèn)題將會(huì)愈演愈烈。其后果是歐盟水體的生態(tài)和水質(zhì)狀況受到威脅，更多地區(qū)將面臨缺水危機(jī)，為人類社會(huì)生存提供服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)在洪水和干旱等極端事件面前將會(huì)變得更加脆弱。為了保護(hù)我們的生命、自然和經(jīng)濟(jì)資源基礎(chǔ)以及人類健康，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)至關(guān)重要。

　　歐盟需要關(guān)注綠色增長(zhǎng)和資源（包括水）的高效利用，以擺脫經(jīng)濟(jì)和環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，有效應(yīng)對(duì)氣候變化，提高抗災(zāi)能力。有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，極有可能提升歐洲水行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)樵谒�行業(yè)有9000個(gè)活躍的中小企業(yè)，僅供水公司就可提供60萬(wàn)個(gè)直接就業(yè)機(jī)會(huì)。在其它與水相關(guān)的領(lǐng)域（用水行業(yè)、水技術(shù)開(kāi)發(fā)等）也有綠色增長(zhǎng)的潛力，在這些領(lǐng)域，創(chuàng)新可提高運(yùn)行效率。

　　歐盟60％的土地位于跨界河流流域。各國(guó)水文循環(huán)聯(lián)系密切，以至于一國(guó)的土地利用將影響他國(guó)的降雨量。此外，歐洲市場(chǎng)、歐盟共同政策和成員國(guó)政策均對(duì)水情有重大影響。因此，《藍(lán)圖》的長(zhǎng)期目標(biāo)是確保對(duì)水有影響的所有活動(dòng)應(yīng)要考慮可持續(xù)性發(fā)展，從而確保我們可以可持續(xù)和公平地使用優(yōu)質(zhì)水。該目標(biāo)已經(jīng)以不同方式體現(xiàn)在《歐盟水框架指令》中，本藍(lán)圖擬幫助我們認(rèn)清障礙、掃除障礙以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

二、如何實(shí)現(xiàn)“水狀態(tài)良好”：更好、更多和更新

　　盡管藍(lán)圖所提目標(biāo)并非是新目標(biāo)，但獲得整個(gè)歐洲大陸如此眾多的水情信息尚屬首次，這要特別歸功于根據(jù)《歐盟水框架指令》所開(kāi)展的流域管理規(guī)劃及其評(píng)估。將這些材料與利益相關(guān)者表述的觀點(diǎn)匯集在一起，表明目前歐盟水法律框架是廣泛、靈活的，基本上適合應(yīng)對(duì)水環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。但是，需要更好地實(shí)施水政策并將水政策目標(biāo)與其它政策目標(biāo)進(jìn)一步結(jié)合，如共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）、凝聚基金與結(jié)構(gòu)基金政策以及可再生能源、運(yùn)輸和綜合災(zāi)害管理等政策。當(dāng)前政策落實(shí)和協(xié)調(diào)不力的原因非常復(fù)雜，主要包括未充分利用經(jīng)濟(jì)手段、缺乏對(duì)具體措施的支持、治理不善和知識(shí)缺乏等等，在附后的影響評(píng)估中對(duì)它們進(jìn)行了分析。僅在少數(shù)情況下，需要采取立法性/法律性新措施以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

　　顯然，藍(lán)圖所提措施能否成功將取決于成員國(guó)吸收利益相關(guān)者參與，并按歐盟建議改善現(xiàn)有法律實(shí)施情況的意愿和行動(dòng)。在這方面，《歐盟水框架指令》中的《共同實(shí)施戰(zhàn)略》（CIS）（涉及所有成員國(guó)和利益相關(guān)者）應(yīng)繼續(xù)在《歐盟水框架指令》實(shí)施中發(fā)揮積極作用。藍(lán)圖試圖以《共同實(shí)施戰(zhàn)略》為基礎(chǔ)，并盡可能增加成員國(guó)的主導(dǎo)性，以促進(jìn)歐盟建議的實(shí)施。然而，依靠《共同實(shí)施戰(zhàn)略》并不意味著歐盟委員會(huì)將會(huì)放棄其與水立法相關(guān)的執(zhí)法角色。根據(jù)各成員國(guó)實(shí)施進(jìn)展情況，可能有必要就違法事件立案，需要重新考慮立法措施。

　　以下部分將從土地利用/生態(tài)狀況、化學(xué)狀態(tài)和水污染、用水效率、脆弱性和跨領(lǐng)域問(wèn)題等方面，按領(lǐng)域提出相關(guān)問(wèn)題以及解決途徑。但應(yīng)注意的是，這些領(lǐng)域均為相互關(guān)聯(lián)的水問(wèn)題的不同側(cè)面，因此所建議措施將有助于實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。例如，提高用水效率和應(yīng)對(duì)脆弱性的措施也將對(duì)改善水生態(tài)和水質(zhì)狀態(tài)產(chǎn)生積極影響，反之亦然。

（一）歐盟水域土地利用與生態(tài)狀況：?jiǎn)栴}與解決方案

　　歐洲環(huán)境署水情報(bào)告和流域管理規(guī)劃評(píng)估顯示，43％的淡水水域目前已達(dá)到良好生態(tài)狀況，預(yù)計(jì)到2015年，規(guī)劃中的額外措施將使這一比例增加到53%。

　　雖然生態(tài)狀況的評(píng)估仍待完善，但已顯示出歐盟19個(gè)成員國(guó)生態(tài)狀況所承受最普遍的壓力源于對(duì)水體的改變，例如，水電開(kāi)發(fā)建壩、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)排水、防洪堤等。

　　目前，已經(jīng)有解決這些問(wèn)題的方法，應(yīng)該予以采用。如果水電開(kāi)發(fā)、航運(yùn)或其他用途的已建工程破壞了河流連續(xù)性，影響魚(yú)類洄游，標(biāo)準(zhǔn)的緩解措施應(yīng)當(dāng)是修建魚(yú)道和升魚(yú)機(jī)等。根據(jù)《歐盟水框架指令》第4.7條的要求，大多數(shù)新建項(xiàng)目已開(kāi)始這樣做，但重要的是要逐步改造已建工程，以改善水狀態(tài)。當(dāng)計(jì)劃中的工程對(duì)水體有新的重大改變時(shí)，對(duì)具體項(xiàng)目除了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估（EIA）外，還應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（SEA）。例如，國(guó)家級(jí)和地區(qū)級(jí)的水電開(kāi)發(fā)計(jì)劃應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估，以優(yōu)化大壩的選址，使之對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)脆弱性降至最低，或者將項(xiàng)目計(jì)劃與可再生能源開(kāi)發(fā)備選方案進(jìn)行比較。同樣，內(nèi)河航運(yùn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估，應(yīng)該研究哪些航道能以最低環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的運(yùn)輸量，并可與其他交通方式實(shí)現(xiàn)最具可持續(xù)性的組合。歐盟委員會(huì)將特別關(guān)注第4.7條的執(zhí)行。跨界問(wèn)題也應(yīng)在歐盟與第三國(guó)的關(guān)系內(nèi)解決，包括在歐洲睦鄰和擴(kuò)大政策框架內(nèi)。

　　農(nóng)業(yè)和防洪對(duì)水資源的壓力也可通過(guò)以下方法得以減輕或避免，如修建緩沖帶（在河流和河岸之間提供了生物連續(xù)性），盡可能采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施（例如：修復(fù)岸區(qū)、讓濕地和洪泛區(qū)保水、維持生物多樣性和土壤肥力、防止水旱災(zāi)害）。這是一個(gè)替代傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施（岸堤、堤道、大壩等）極有效的方法，尤其應(yīng)注意防止河流上游源頭的退化。根據(jù)歐洲環(huán)境署的報(bào)告，小水域（許多魚(yú)類的繁殖區(qū)）經(jīng)常受到農(nóng)業(yè)工程（排水、蓄水）和干涸的威脅。魚(yú)塘在景觀、蓄水、防洪和防侵蝕方面也發(fā)揮了重要作用。

　　為解決這一問(wèn)題，強(qiáng)大的政策集成工具被納入歐盟2014-2020多年財(cái)政框架（MFF），這可極大地提高綠色基礎(chǔ)設(shè)施的占有比率。在多年財(cái)政框架中，歐盟預(yù)算的20%用于氣候領(lǐng)域，加大對(duì)與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的所有水利措施的支持。歐盟委員會(huì)在共同農(nóng)業(yè)政策支柱I中設(shè)想的生態(tài)重點(diǎn)領(lǐng)域，例如緩沖帶，可起到天然保水措施（NWRM）的作用，這是一種綠色基礎(chǔ)設(shè)施。天然保水措施也可由歐盟團(tuán)結(jié)基金與結(jié)構(gòu)基金提供財(cái)政支持，以替代灰色基礎(chǔ)設(shè)施。設(shè)立新的歐洲海洋與漁業(yè)基金（EMFF）的方案包括促進(jìn)可持續(xù)水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展的措施，為水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)景觀環(huán)境、生物多樣性、景觀管理和傳統(tǒng)特色的保護(hù)與改善提供支持。

　　歐盟委員會(huì)多年財(cái)政框架的方案需要在實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步充實(shí)與完善。成員國(guó)在與歐盟委員會(huì)談判歐盟基金支出計(jì)劃伙伴協(xié)議時(shí)，需對(duì)水政策目標(biāo)給予足夠的重視。

　　為增加綠色基礎(chǔ)設(shè)施，各成員國(guó)應(yīng)加大國(guó)家層面的政策整合力度，并充分利用流域管理計(jì)劃，采用綜合方法來(lái)管理不同政策領(lǐng)域（如農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、能源、交通和綜合災(zāi)害管理）的水資源。歐盟委員會(huì)建議制定《共同實(shí)施戰(zhàn)略》的天然保水措施指南，以促進(jìn)這一綜合方法的實(shí)施，同時(shí)也考慮制定對(duì)貝類水域進(jìn)行合理保護(hù)的指南。

　　歐盟生態(tài)狀況最常見(jiàn)的第二個(gè)壓力（16個(gè)成員國(guó)中）源于過(guò)度取水。應(yīng)將因高估可用水量或因經(jīng)濟(jì)、政治壓力而向流域內(nèi)用水戶超額分水與無(wú)取水許可證或違反許可規(guī)定的非法取水區(qū)分開(kāi)來(lái)。

　　為解決過(guò)量水分配問(wèn)題，歐盟許多流域應(yīng)在更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)施水量管理：也就是需要確定生態(tài)流量，即維持水生生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康、為人類提供服務(wù)所需的水量。必須認(rèn)識(shí)到，“良好狀態(tài)”概念下的水質(zhì)和水量是密切相關(guān)的，這是確定生態(tài)流量的基礎(chǔ)。但是，歐盟沒(méi)有對(duì)生態(tài)流量進(jìn)行定義，也沒(méi)有對(duì)如何計(jì)算生態(tài)流量給出普遍性解釋。為了彌補(bǔ)這一缺缺陷，歐盟委員會(huì)提出在《歐盟水框架指令》共同實(shí)施戰(zhàn)略的框架內(nèi)，通過(guò)其開(kāi)放和參與程序，制定一個(gè)指導(dǎo)性文件。一旦對(duì)共同定義和計(jì)算方法達(dá)成一致，應(yīng)在將于2015年年底前批準(zhǔn)的下一輪流域管理計(jì)劃中實(shí)施。

　　就非法取水問(wèn)題，盡管需要成員國(guó)使用一切手段來(lái)執(zhí)行歐盟和國(guó)家法律，但是衛(wèi)星圖像和派生信息（例如全球環(huán)境與安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)提供的信息），能為確定灌區(qū)是否超出國(guó)家許可取水或甚至無(wú)許可取水提供很大的幫助。因此，歐盟委員會(huì)提議，與面臨非法取水問(wèn)題的成員國(guó)合作，充分利用成員國(guó)擁有的全球環(huán)境與安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的服務(wù)監(jiān)測(cè)非法取水。相關(guān)措施行動(dòng)計(jì)劃見(jiàn)表1。

　　表1　行動(dòng)計(jì)劃

（二）歐盟水域化學(xué)狀態(tài)和污染：?jiǎn)栴}與解決方案

　　流域管理計(jì)劃中提供的有關(guān)化學(xué)狀態(tài)的信息不夠明確，不足以作為設(shè)定實(shí)施計(jì)劃年（2009年）的基準(zhǔn)。盡管過(guò)去30年水體化學(xué)質(zhì)量有所改善，但《歐盟水框架指令》中作為評(píng)估化學(xué)狀態(tài)依據(jù)的重要物質(zhì)的狀況遠(yuǎn)低于預(yù)期。

　　對(duì)化學(xué)狀態(tài)的評(píng)估表明，很大一部分水體（大約40％）處于未知狀態(tài)。許多成員國(guó)的監(jiān)測(cè)顯然不足且不當(dāng)，尤其是有些成員國(guó)，并未對(duì)所有重要物質(zhì)實(shí)施監(jiān)測(cè)，監(jiān)控水體的數(shù)量也非常有限，選擇的水生環(huán)境監(jiān)測(cè)物質(zhì)不當(dāng)。

　　在《歐盟水框架指令》下履行監(jiān)測(cè)義務(wù)是作出合理決策的基礎(chǔ)，因?yàn)楸O(jiān)測(cè)成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于不當(dāng)決策成本。

　　在《歐盟水框架指令》頒布實(shí)施之前，歐盟已通過(guò)了若干項(xiàng)法規(guī)，以解決水生環(huán)境中重大點(diǎn)源、面源及其他污染，包括城市污水處理（UWWTD）、硝酸鹽（ND）、植物保護(hù)劑（PPPD）和工業(yè)排放等指令（IPPC-IED）。這些指令使水資源免受營(yíng)養(yǎng)物以及其它來(lái)自農(nóng)業(yè)、生活和工業(yè)等化工產(chǎn)品的污染。

　　雖然這些指令的實(shí)施取得了重大進(jìn)展，但仍未完全達(dá)到要求，制約了環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面源和點(diǎn)源污染仍然分別占到38%和22%左右，構(gòu)成歐盟水環(huán)境的主要壓力。營(yíng)養(yǎng)物過(guò)剩造成的富營(yíng)養(yǎng)化仍然是良好水域狀況的一個(gè)主要威脅，因?yàn)樵?7個(gè)成員國(guó)大約30％的水體中發(fā)現(xiàn)了營(yíng)養(yǎng)物富集。為了應(yīng)對(duì)這些威脅，需要擴(kuò)展硝酸鹽敏感區(qū)，并強(qiáng)化行動(dòng)方案。通過(guò)長(zhǎng)期投資規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃（包括歐盟基金和歐洲投資銀行貸款）來(lái)提高污水處理達(dá)標(biāo)率也很重要。國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)確保其發(fā)放的工業(yè)排放許可中所規(guī)定的排放限額（ELVS）符合最佳技術(shù)（BAT），并考慮相關(guān)的水目標(biāo)。

　　歐盟關(guān)于化工產(chǎn)品（REACH）以及植物保護(hù)劑和殺蟲(chóng)劑的立法已經(jīng)意識(shí)到對(duì)水生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要，并在必要時(shí)對(duì)如何使用加以限制，或根本不授權(quán)使用。無(wú)論是哪種方式，在上游采取措施總是優(yōu)于下游的解決方案。

　　殺蟲(chóng)劑可持續(xù)使用指令在歐盟委員會(huì)有關(guān)共同農(nóng)業(yè)政策改革的建議中被確定可納入交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制中。有效執(zhí)行本指令可以補(bǔ)充歐盟植物保護(hù)產(chǎn)品法規(guī)下采取的措施，有利于進(jìn)一步降低源自使用植物保護(hù)產(chǎn)品的水污染。為此，對(duì)歐盟委員會(huì)將該指令納入交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制的建議給予支持是很重要的。

　　在藥品立法方面，人類醫(yī)藥產(chǎn)品法規(guī)與動(dòng)物醫(yī)藥產(chǎn)品法規(guī)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)是有區(qū)別的。兩者均需評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并逐案考慮是否需要保護(hù)措施，但目前僅有獸藥在批準(zhǔn)過(guò)程中要求考慮環(huán)境問(wèn)題。藥品殘留造成的環(huán)境污染是一個(gè)新出現(xiàn)的問(wèn)題。歐盟委員會(huì)將提交一份有關(guān)此問(wèn)題嚴(yán)重性的報(bào)告，以及評(píng)估是否需要對(duì)歐盟藥品立法或?qū)ζ渌麣W盟立法進(jìn)行修訂。根據(jù)現(xiàn)有信息，歐盟委員會(huì)于2012年1月31日提出了一項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令和歐盟水框架指令修正案，其中對(duì)該法規(guī)下重要物質(zhì)清單增加了15種物質(zhì)，包括三種藥品。此修正案通過(guò)后，將會(huì)強(qiáng)化水框架指令對(duì)水生環(huán)境或通過(guò)水生環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別作用。同時(shí)還將提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，這將對(duì)制定進(jìn)一步措施有所幫助。

　　表2　行動(dòng)計(jì)劃

（三）歐盟用水效率：?jiǎn)栴}與解決方案

　　由于氣候變化和人口增長(zhǎng)等全球性現(xiàn)象，歐洲水資源（特別是水量）的可持續(xù)利用成為水資源管理者必須面對(duì)的一個(gè)真正挑戰(zhàn)。歐洲環(huán)境署水情報(bào)告顯示出令人擔(dān)憂的趨勢(shì)：水短缺及水壓力不斷擴(kuò)大和加重，預(yù)計(jì)到2030年將會(huì)影響大約一半的歐盟流域。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，除了對(duì)基于生態(tài)流量的水分配進(jìn)行完善外，還應(yīng)采取提高用水效率的方法來(lái)節(jié)水、節(jié)能。

　　《歐盟水框架指令》第9條要求實(shí)施激勵(lì)高效用水的定價(jià)政策。定價(jià)對(duì)消費(fèi)者而言是一個(gè)提高認(rèn)知意識(shí)的有力工具，在激勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)還可產(chǎn)生巨大的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益。而用水計(jì)量則是所有激勵(lì)定價(jià)政策的先決條件。第9條還要求水服務(wù)實(shí)行成本回收政策（包括環(huán)境成本和資源成本），并將“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”原則考慮在內(nèi)。2007年歐盟委員會(huì)《水資源短缺和干旱》公報(bào)中包含了“給水標(biāo)上合適的價(jià)簽”、“更有效地分配水”和“促進(jìn)節(jié)水技術(shù)和實(shí)踐”等方面的內(nèi)容。這些提高用水效率的措施符合歐洲2020年資源使用效率的整體目標(biāo)。

　　對(duì)歐盟委員會(huì)缺水和干旱政策的審查顯示，2007年公報(bào)中確定的政策工具所取得的進(jìn)展有限。審查凸顯了在所有主要用水行業(yè)（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、配水網(wǎng)絡(luò)，建筑和能源生產(chǎn)）中，尚未發(fā)掘的節(jié)水措施潛力巨大。很顯然，在行業(yè)層面引入水賬戶和節(jié)水目標(biāo)將對(duì)水資源保護(hù)措施的有效性和針對(duì)性提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)《歐盟水框架指令》流域管理計(jì)劃的評(píng)估也表明了類似的狀況：因?yàn)槿狈τ?jì)量措施，激勵(lì)性透明水定價(jià)并沒(méi)有在所有成員國(guó)和用水部門(mén)得到應(yīng)用。僅49 %的流域管理計(jì)劃為促進(jìn)更有效用水而改革了水定價(jià)體系；只有40％的計(jì)劃有改進(jìn)用水計(jì)量的措施。不對(duì)像水這樣的稀缺資源實(shí)施定價(jià)應(yīng)視為對(duì)損害環(huán)境的鼓勵(lì)。此外，一些成員國(guó)對(duì)水服務(wù)概念的狹義理解也對(duì)飲用水和衛(wèi)生設(shè)施之外的成本回收政策形成了一定阻礙。這些情況嚴(yán)重制約了《歐盟水框架指令》相關(guān)條款的有效落實(shí)。 

　　在繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法措施以確保遵守《歐盟水框架指令》第9條的同時(shí)，歐盟委員會(huì)將通過(guò)在共同實(shí)施戰(zhàn)略框架內(nèi)制定指導(dǎo)性文件以促進(jìn)水框架指令的實(shí)施。該指導(dǎo)文件將關(guān)注落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)概念和評(píng)估相關(guān)水措施的成本效益分析方法，這樣可以幫助確定提高用水效率的措施，并落實(shí)“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則。此外，水價(jià)政策應(yīng)當(dāng)是歐盟委員會(huì)建議的某些項(xiàng)目獲得農(nóng)村發(fā)展和團(tuán)結(jié)基金資助的前提。如果這些建議獲得支持，將會(huì)進(jìn)一步鼓勵(lì)有效的水價(jià)政策。

　　歐盟委員會(huì)還確定了一些可以大大提高歐洲用水量管理水平和用水效率、有助于水質(zhì)改善的其它措施。

　　首先，歐盟委員會(huì)與歐洲環(huán)境署一同制定了流域和次流域?qū)用娴乃�賬戶。這些賬戶需要在《歐盟水框架指令》共同實(shí)施戰(zhàn)略背景下與成員國(guó)和利益相關(guān)者進(jìn)一步完善，但目前在許多流域水管理中還是一個(gè)“缺失的環(huán)節(jié)”。水賬戶可以讓水管理者掌握一個(gè)流域到底有多少水流進(jìn)和流出、在分配之前實(shí)際上有多少水可用。水賬戶通過(guò)將目前只能以零星方式獲得的信息匯總在一起，形成較為系統(tǒng)的信息。如果廣泛實(shí)施，非常有助于解決水資源短缺問(wèn)題，例如，可以更好地分析水資源短缺的結(jié)構(gòu)和情景類別，對(duì)水資源相關(guān)指標(biāo)給出更為準(zhǔn)確的解釋。水賬戶與生態(tài)流量緊密相聯(lián)，可以確保自然需求得到尊重，使一個(gè)流域內(nèi)的水平衡保持在可承受的范圍內(nèi)。但是，只有水賬戶還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)樗鼈兲峁┑男畔⒅粸殚_(kāi)展行動(dòng)提供了基本依據(jù)。

　　第二，為了提高用水效率，流域管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)在共同實(shí)施戰(zhàn)略過(guò)程中制定并在流域?qū)用鎽?yīng)用的水壓力指標(biāo)，為流域制定用水效率目標(biāo)。該指標(biāo)應(yīng)該涉及到所有主要的用水部門(mén)（工業(yè)、能源生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、家庭等），并與水“狀態(tài)良好”的目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。應(yīng)將上述提到的激勵(lì)水價(jià)作為基礎(chǔ)，以避免可能出現(xiàn)的反彈效應(yīng)。它們應(yīng)當(dāng)成為流域管理計(jì)劃中配水過(guò)程和目標(biāo)設(shè)定的一部分，從而促進(jìn)水和能源的節(jié)約，有利于水生態(tài)系統(tǒng)，限制成本，減少溫室氣體排放。為了確保一致性和可比性，歐盟委員會(huì)提議制定一個(gè)歐盟統(tǒng)一的、用于設(shè)定用水效率目標(biāo)的方法，并按照共同實(shí)施戰(zhàn)略程序?qū)徟��?/p>

　　第三，為了提高建筑行業(yè)的用水效率，歐盟委員會(huì)分析了可行的方案，并決定為主要涉水產(chǎn)品制定自愿性的歐盟生態(tài)標(biāo)志和綠色公共采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，并將涉水產(chǎn)品納入的生態(tài)設(shè)計(jì)工作方案中（在此方案指定范圍內(nèi)）。此方案有幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：它對(duì)消費(fèi)者而言直截明了，消費(fèi)者將來(lái)只會(huì)在市場(chǎng)上找到貼有清晰效率標(biāo)簽的高效的水裝置和產(chǎn)品；它是基于漸進(jìn)式的，因?yàn)樗�不要求改造現(xiàn)有建筑，而是逐漸在市場(chǎng)用更高效產(chǎn)品逐步替代舊產(chǎn)品；它將帶來(lái)可觀的節(jié)能效益，因?yàn)楹艽笠徊糠旨彝ニ�消耗的水是熱水。水龍頭和淋浴的節(jié)能估計(jì)在2020年相當(dāng)于1.075千萬(wàn)噸油當(dāng)量，到2030年大約能翻一番。這些節(jié)約大相當(dāng)于歐盟27國(guó)住宅能源使用總量的3.5％，和歐盟27國(guó)能源使用總量的1％。

　　第四，在農(nóng)業(yè)方面，歐盟委員會(huì)關(guān)于改革共同農(nóng)業(yè)政策的建議（目前正在討論中）為以符合《歐盟水框架指令》目標(biāo)和防止反彈效應(yīng)的方式改善灌溉效率提供了融資的空間。我們希望這些措施將在最終批準(zhǔn)的共同農(nóng)業(yè)政策文本中獲得支持。這是很重要的，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水在歐洲占了取水的24％，盡管沒(méi)有能源生產(chǎn)冷卻水取用的44％那樣多，但它對(duì)儲(chǔ)量的影響卻非常重要，在能源生產(chǎn)中，幾乎所有的冷卻水都返回到了水體中；而對(duì)農(nóng)業(yè)而言，這一數(shù)字通常只有三分之一。

　　第五，關(guān)于配水管網(wǎng)泄漏問(wèn)題，歐盟委員會(huì)認(rèn)為只能以個(gè)案為基礎(chǔ)評(píng)估減少泄漏量的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。這一情況在成員國(guó)之間和成員國(guó)內(nèi)有很大的不同，因?yàn)樾孤┞蕪?％至50％或更高不等。歐盟委員會(huì)將與歐盟水行業(yè)合作，加快總結(jié)和推廣可持續(xù)經(jīng)濟(jì)泄漏水平(SELL)的最佳經(jīng)驗(yàn)。另外，從水基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)戰(zhàn)略角度考慮，還可以幫助在稀缺資源不斷減少的情況下更好地適應(yīng)氣候變化。

　　最后，水交易是另一種工具，原來(lái)在歐盟使用較少，如果管理得當(dāng)，水交易將有助于提高用水效率和克服水危機(jī)。水交易需要較多的行政管理成本，而且原則上只有在一個(gè)特定流域水用戶之間才有實(shí)際意義。雖然它對(duì)在歐盟層面上建立這樣一個(gè)系統(tǒng)沒(méi)有幫助，但歐盟委員會(huì)提議制定共同實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)則，以幫助選擇應(yīng)用水交易的成員國(guó)發(fā)展水交易。

　　表3　行動(dòng)計(jì)劃

（四）歐盟水體脆弱性：?jiǎn)栴}與解決方案

　　影響評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去幾十年中，歐洲河流干旱和洪水造成的損失有上升趨勢(shì)，表明需要改善水生態(tài)系統(tǒng)，以適應(yīng)不斷變化的氣候以及氣候變化可能產(chǎn)生的其它問(wèn)題，如水溫升高和外來(lái)物種入侵等。同時(shí)，由于極端事件發(fā)生的頻率、強(qiáng)度以及所造成的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)損失在過(guò)去三十年中有所增加，因此必須研究基于災(zāi)害綜合管理方法、專門(mén)應(yīng)對(duì)干旱和洪澇等極端事件影響的措施。

　　《歐盟洪水指令》要求到2015年制定洪水風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（FRMPs），并與流域管理計(jì)劃第二個(gè)周期的內(nèi)容充分協(xié)調(diào)。在制定跨部門(mén)和多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)將流域管理計(jì)劃考慮在內(nèi)。這樣，既考慮了應(yīng)對(duì)氣候變化和災(zāi)害的需要，也有助于改善土地利用和空間規(guī)劃。

　　綠色基礎(chǔ)設(shè)施是限制洪水和干旱負(fù)面影響的重要措施之一，特別是天然保水措施。這些措施包括恢復(fù)洪泛區(qū)和濕地，其作用是蓄納雨季過(guò)多的雨水，在缺水時(shí)加以利用。綠色基礎(chǔ)設(shè)施還有助于提供符合歐盟生物多樣性戰(zhàn)略的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。另外，減少土壤板結(jié)是另一項(xiàng)可以減少洪水風(fēng)險(xiǎn)的措施。這些措施應(yīng)在流域管理計(jì)劃和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃中充分加以體現(xiàn)，成為共同農(nóng)業(yè)政策、團(tuán)結(jié)與結(jié)構(gòu)基金的優(yōu)先資助對(duì)象。

　　除上述提到的提高用水效率方案外，歐盟委員會(huì)2007年通訊《水資源短缺和干旱》還包含了“考慮其它供水基礎(chǔ)設(shè)施”的建議，同時(shí)提出了一個(gè)水層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)該結(jié)構(gòu)，其他的供水方案（例如脫鹽）只有在需求一方的所有其它效率改善措施用盡后才可考慮，而且應(yīng)建立在成本效益分析的基礎(chǔ)之上。

　　在與利益相關(guān)方協(xié)商制定本藍(lán)圖時(shí)，一個(gè)可供選擇的供水方案（再生水用于灌溉或工業(yè)用途）成了歐盟關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。再生水（例如來(lái)自污水處理或工業(yè)裝置的水）被認(rèn)為是對(duì)環(huán)境的影響要小于其它可供選擇的供水方案（例如：調(diào)水或脫鹽），但它在歐盟僅限于小范圍內(nèi)使用，這似乎是由于缺乏共同的歐盟再生水環(huán)保/健康標(biāo)準(zhǔn)以及采用再生水灌溉的農(nóng)產(chǎn)品自由流通存在潛在障礙而造成的。歐盟委員會(huì)將在歐盟層面研究最適合的政策工具，以鼓勵(lì)水的再利用，包括建立共同標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。在2015年，將提出一份包括進(jìn)行適當(dāng)影響評(píng)估、以確保維持對(duì)歐盟公共健康和環(huán)境高度保護(hù)的建議書(shū)。

　　關(guān)于干旱，歐盟委員會(huì)將繼續(xù)開(kāi)發(fā)歐洲干旱觀測(cè)系統(tǒng)作為早期預(yù)警系統(tǒng)，以便增加成員國(guó)和利益相關(guān)者對(duì)干旱的準(zhǔn)備程度。歐盟委員會(huì)還將執(zhí)行《歐盟水框架指令》下的相關(guān)要求，并且通過(guò)其對(duì)流域管理計(jì)劃第一周期項(xiàng)目的反饋，鼓勵(lì)各成員國(guó)在今后的流域管理計(jì)劃中以及在制定跨部門(mén)和多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃時(shí)，更好地綜合考慮干旱風(fēng)險(xiǎn)管理和氣候變化內(nèi)容。

　　表4　行動(dòng)計(jì)劃

（五）跨領(lǐng)域解決方案

　　歐盟委員會(huì)確定了多種整合的解決方案，以進(jìn)一步推動(dòng)歐盟水政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　2012年早些時(shí)候推出的有關(guān)水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新伙伴合作關(guān)系將有助于找到城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的水挑戰(zhàn)的解決方案，從而促進(jìn)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)會(huì)。全球水市場(chǎng)正在快速增長(zhǎng)，估計(jì)到2020年可以達(dá)到1萬(wàn)億歐元的規(guī)模。歐洲水行業(yè)1%的增長(zhǎng)率可以創(chuàng)造1萬(wàn)到2萬(wàn)個(gè)新的就業(yè)機(jī)會(huì)。抓住新的、重要的市場(chǎng)機(jī)遇，歐洲可以逐漸成為與水相關(guān)的創(chuàng)新和技術(shù)方面的全球市場(chǎng)領(lǐng)軍者。創(chuàng)新伙伴關(guān)系會(huì)促進(jìn)創(chuàng)新解決方案供求聯(lián)系，并推廣行之有效的解決方案，如通過(guò)創(chuàng)建電子“市場(chǎng)”和特定網(wǎng)絡(luò)。

　　其他跨領(lǐng)域方案大致可以歸納為兩個(gè)方面：完善知識(shí)庫(kù)和改善治理。

　　關(guān)于知識(shí)庫(kù)，歐洲水信息系統(tǒng)（WISE）已經(jīng)收集了歐盟范圍內(nèi)大量有關(guān)水狀況和政策的信息。但是，與實(shí)際需要仍有差距。原來(lái)的信息基本上都是零散的，不便于各級(jí)決策層使用。歐盟委員會(huì)開(kāi)發(fā)歐洲水信息系統(tǒng)這一工具的目的是，通過(guò)連續(xù)實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃，充分發(fā)揮與成員國(guó)和歐洲所使用信息系統(tǒng)的互通性，以統(tǒng)一對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的理解。全球環(huán)境與安全監(jiān)測(cè)、歐洲水信息等信息系統(tǒng)等對(duì)知識(shí)庫(kù)的建立提供了重要幫助。關(guān)于水信息統(tǒng)計(jì)，歐盟委員會(huì)將建議歐盟環(huán)境統(tǒng)計(jì)法規(guī)也應(yīng)包括對(duì)水政策需求最有用的信息。在與各成員國(guó)密切合作的基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)還將根據(jù)水法規(guī)尋求協(xié)調(diào)各種不同信息上報(bào)周期，以便進(jìn)一步降低行政成本，必要時(shí)，還將建議對(duì)相關(guān)法規(guī)（如《歐盟水框架指令》、《城市污水處理》）做出有針對(duì)性的修改。

　　歐盟委員會(huì)將繼續(xù)支持改進(jìn)科學(xué)與政策相結(jié)合的界面，并支持進(jìn)一步開(kāi)發(fā)由聯(lián)合研究中心建立的水-經(jīng)濟(jì)模型，以加強(qiáng)對(duì)《藍(lán)圖》的影響評(píng)估，這也有助于與國(guó)家和/或流域?qū)用嫠�使用的其他工具加�?qiáng)聯(lián)合，共同對(duì)各種情景和成員國(guó)措施方案的成本和效益進(jìn)行評(píng)估。

　　關(guān)于水治理，歐盟委員會(huì)建議在共同實(shí)施戰(zhàn)略框架下建立一個(gè)簡(jiǎn)單、自愿的同行評(píng)議制度，通過(guò)這一制度，流域管理機(jī)構(gòu)可以將其流域管理計(jì)劃草案提交本成員國(guó)或其他成員國(guó)的其它機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議。預(yù)計(jì)這將有利于相互學(xué)習(xí)了解，提高計(jì)劃質(zhì)量及其與《歐盟水框架指令》要求的匹配性。在對(duì)流域管理計(jì)劃第一個(gè)周期項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)可以幫助確認(rèn)哪些流域機(jī)構(gòu)從這種交流中的受益最大。

　　作為共同農(nóng)業(yè)政策改革的一部分，歐盟委員會(huì)提議將《歐盟水框架指令》中的某些具體要求引入到共同農(nóng)業(yè)政策交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制。此項(xiàng)提議的細(xì)節(jié)需要以授權(quán)的形式確定下來(lái)，以對(duì)農(nóng)場(chǎng)層面完成《歐盟水框架指令》要求任務(wù)（如取水和蓄水許可）起到有力的激勵(lì)作用，從而緩解農(nóng)業(yè)對(duì)水環(huán)境造成的巨大壓力。

　　作為歐盟近期發(fā)布環(huán)保措施公報(bào)后續(xù)行動(dòng)的一部分，目前歐盟委員會(huì)正就加強(qiáng)適用于歐盟整體環(huán)境法的檢查和監(jiān)測(cè)要求開(kāi)展工作。水行業(yè)是一個(gè)有待解決的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，委員會(huì)還將探討如何通過(guò)伙伴關(guān)系協(xié)定的實(shí)施更緊密地加強(qiáng)與成員國(guó)的合作，以改善未來(lái)的達(dá)標(biāo)問(wèn)題，如過(guò)度配水或非法取水。

　　正如在委員會(huì)建設(shè)資源節(jié)約型歐洲的路線圖中所強(qiáng)調(diào)的那樣，水是一種稀缺資源，其有效利用將會(huì)給眾多經(jīng)濟(jì)部門(mén)帶來(lái)顯著的經(jīng)濟(jì)效益。因此，委員會(huì)將在年度發(fā)展調(diào)查中考慮與水有關(guān)的各種問(wèn)題，并考慮歐洲半年進(jìn)程框架中各成員國(guó)的具體建議，對(duì)第三國(guó)而言,歐洲委員會(huì)將在接納新成員進(jìn)程和與歐盟鄰國(guó)舉行的定期對(duì)話機(jī)制中考慮水問(wèn)題。

　　最后，歐盟委員會(huì)支持使用各種宣傳工具，如宣傳活動(dòng)、認(rèn)證計(jì)劃和足跡方法，向用水戶提供各種激勵(lì)措施，使其可以在可持續(xù)發(fā)展的多種方案中進(jìn)行選擇。

　　《藍(lán)圖》努力實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)方面的普遍改善，以有利于阻止生物多樣性減少以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)降級(jí)的歐盟2010年生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這將會(huì)加大工作力度，提高抗災(zāi)能力和氣候變化的適應(yīng)性，從而實(shí)現(xiàn)歐盟資源有效利用路線圖的目標(biāo)。由于陸地上的壓力在很大程度上也會(huì)影響海洋環(huán)境的狀態(tài)，因此，《藍(lán)圖》還提出，在與2015年前實(shí)施的海洋戰(zhàn)略措施計(jì)劃有充分協(xié)調(diào)的前提下，按照《海洋戰(zhàn)略框架指令》要求達(dá)到良好的環(huán)境狀態(tài)。

　　關(guān)于跨界水體，歐盟委員會(huì)將繼續(xù)做好工作，以鼓勵(lì)申請(qǐng)加入歐盟的國(guó)家及鄰國(guó)將其法規(guī)與歐盟環(huán)保法規(guī)相適應(yīng)，并向各國(guó)提供技術(shù)援助。

　　表5　行動(dòng)計(jì)劃

（六）全球性問(wèn)題

　　本藍(lán)圖重點(diǎn)著眼于解決歐洲水問(wèn)題。但必須看到，水既是一個(gè)區(qū)域問(wèn)題，也是一個(gè)全球性問(wèn)題，并且它與許多問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，如糧食安全、沙漠化、氣候變化、自然影響和人為災(zāi)害等，因此與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全問(wèn)題密切相關(guān)。歐盟正在按照21世紀(jì)議程、三項(xiàng)里約大會(huì)公約（沙漠化、氣候變化和生物多樣性）、千年發(fā)展目標(biāo)涉水條款、約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃以及最近召開(kāi)的里約+20大會(huì)的框架在這些領(lǐng)域開(kāi)展多項(xiàng)工作。此項(xiàng)工作將繼續(xù)作為歐盟的優(yōu)先領(lǐng)域。

　　2011年在世界范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了將無(wú)法可獲得持續(xù)安全飲用水的人口比例減半的聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，但許多非洲國(guó)家仍然無(wú)法獲得可持續(xù)安全飲用水。并且，衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)仍遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槟壳叭�球�?5億人缺乏較為完善的衛(wèi)生條件。

　　據(jù)預(yù)測(cè)，到2025年人口增長(zhǎng)和水用戶的競(jìng)爭(zhēng)需要將會(huì)導(dǎo)致全球水需求增長(zhǎng)35%-60%，到2050年可能還會(huì)增加一倍，這些趨勢(shì)將會(huì)因氣候變化而加劇，從而嚴(yán)重影響糧食安全。

　　鑒于歐盟發(fā)展政策、伙伴發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的優(yōu)先政策和戰(zhàn)略的新推動(dòng)力，歐盟發(fā)展合作中水管理的重點(diǎn)應(yīng)聚焦以下幾個(gè)方面：

　　l 能夠獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生服務(wù)，這是聯(lián)合國(guó)于2010年宣布的一項(xiàng)人權(quán)，并于2012年在里約+20宣言中進(jìn)行了重申。

　　l 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展需要水。歐盟將特別注意經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和可持續(xù)農(nóng)業(yè)中水的分配和使用以及水-農(nóng)業(yè)-能源-環(huán)境紐帶關(guān)系。

　　l 濟(jì)水治理：有利于良好流域水治理的有效制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)里約+20宣言承諾（即大幅度提高各級(jí)水資源綜合管理水平）的關(guān)鍵。適當(dāng)?shù)膮^(qū)域和跨界治理和可持續(xù)性水管理也有利于通過(guò)水和安全之間的聯(lián)系確保和平及政治穩(wěn)定。

　　另外，還將需要建立歐盟合作伙伴和合作伙伴地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立這樣的機(jī)制將以歐盟水倡議為基礎(chǔ)。

　　歐盟對(duì)合作伙伴國(guó)家和地區(qū)的支持應(yīng)該借鑒歐盟水資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，特別是《歐盟水框架指令》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。歐盟水創(chuàng)新伙伴關(guān)系還可為發(fā)展中國(guó)家所面臨的水挑戰(zhàn)提供創(chuàng)新的解決方案。

　　合作伙伴國(guó)家的水管理計(jì)劃以及歐盟政策均應(yīng)考慮從發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品所涉及的水問(wèn)題。在這方面，歐盟應(yīng)支持出口國(guó)可持續(xù)水管理的發(fā)展，例如通過(guò)根據(jù)歐盟的發(fā)展政策提高發(fā)展中國(guó)家的水利用效率以及農(nóng)作物品種和其他產(chǎn)品的選擇水平。

　　表6　行動(dòng)計(jì)劃

三、歐盟水政策結(jié)論與展望

　　本藍(lán)圖提出了需要由水管理者和政策制定者所采取的主要行動(dòng)，以便應(yīng)對(duì)水環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)。

　　各成員國(guó)有可能而且有必要通過(guò)恢復(fù)河流連續(xù)性（如通過(guò)使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施）提高《歐盟水框架指令》的實(shí)施力度，并降低流域的水資源壓力，這樣也可以降低歐盟對(duì)洪水和干旱的脆弱性。根據(jù)共同農(nóng)業(yè)政策、團(tuán)結(jié)和結(jié)構(gòu)基金政策，尤其是在滿足委員會(huì)多年財(cái)政框架建議的支持條件時(shí)，可以向綠色基礎(chǔ)設(shè)施提供啟動(dòng)資金。而且，共同實(shí)施戰(zhàn)略指南也可以用來(lái)支持實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　水的過(guò)度開(kāi)發(fā)必須禁止，我們必須尊重大自然的需要：生態(tài)基流。歐盟委員會(huì)將在共同實(shí)施戰(zhàn)略進(jìn)程內(nèi)工作，以便推進(jìn)對(duì)此概念的共識(shí)并制定出其計(jì)算方法。在藍(lán)圖的制定過(guò)程中，歐盟委員會(huì)還開(kāi)發(fā)了歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)水賬戶系統(tǒng)，使水管理者對(duì)流域或次流域的水資源可利用量有更加充分的了解。這些工具，一旦在共同實(shí)施戰(zhàn)略進(jìn)程中得到應(yīng)用，將會(huì)大大改善配水能力。

　　盡管根據(jù)法規(guī)在硝酸鹽、廢水處理、工業(yè)排放、優(yōu)先級(jí)物質(zhì)和植物保護(hù)產(chǎn)品方面已經(jīng)取得了進(jìn)展，但點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染仍然威脅歐盟水域的狀態(tài)。有必要更加充分地執(zhí)行這項(xiàng)法規(guī)，歐盟委員會(huì)將繼續(xù)采取執(zhí)法行動(dòng)。歐盟有財(cái)政方面的支持，但它只能補(bǔ)充，而不是取代這些領(lǐng)域成員國(guó)和私營(yíng)部門(mén)的長(zhǎng)期投資計(jì)劃。

　　提高水利用率有助于降低水短缺和水壓力問(wèn)題�；�于計(jì)量的水定價(jià)是一個(gè)強(qiáng)有力的工具，可以提高水利用率，盡管《歐盟水框架指令》有法律規(guī)定，仍未能充分利用。委員會(huì)將繼續(xù)執(zhí)行共同實(shí)施戰(zhàn)略的各項(xiàng)要求，以改進(jìn)包含環(huán)境成本的足夠成本回收方法。此外，歐盟委員會(huì)還建議，共同實(shí)施戰(zhàn)略制定出水效率目標(biāo)的通用方法，在合適情況下可納入流域管理計(jì)劃。在某些特定行業(yè)提高用水效率尤為迫切。在農(nóng)業(yè)方面，歐盟委員會(huì)對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策支柱II（農(nóng)村發(fā)展）的建議中提出對(duì)提高灌溉效率的支持。在建筑方面，委員會(huì)建議在生態(tài)設(shè)計(jì)工作方案所規(guī)定的范圍內(nèi)包括與水有關(guān)的產(chǎn)品，這將是對(duì)降低能耗有重大連帶效益的解決方案。

　　歐盟將考慮制定一個(gè)規(guī)范性文件，確定在歐盟范圍內(nèi)水再利用的標(biāo)準(zhǔn)，從而消除供水系統(tǒng)方面廣泛存在的障礙。這將有助于緩解水資源短缺并減少脆弱性。

　　一系列協(xié)調(diào)性文件將會(huì)支持藍(lán)圖中計(jì)劃措施的實(shí)施。有關(guān)水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新伙伴關(guān)系將會(huì)通過(guò)促進(jìn)創(chuàng)新供給與需求相匹配的辦法支持創(chuàng)新解決方案的測(cè)試和推廣。由聯(lián)合研究中心制定的水-經(jīng)濟(jì)模型將會(huì)有助于水管理人員評(píng)估流域管理計(jì)劃中所包括措施的成本效益。制定歐洲水信息系統(tǒng)并使其更具互操作性，從而使決策者更容易獲得基本信息。同行評(píng)議制度將會(huì)促進(jìn)在流域管理計(jì)劃制定發(fā)展過(guò)程中的相互學(xué)習(xí)和借鑒。如果歐盟委員會(huì)提出的共同農(nóng)業(yè)政策建議得到認(rèn)可，將《歐盟水框架指令》下具體的要求添加到協(xié)調(diào)機(jī)制中將會(huì)形成強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制。最后，歐盟委員會(huì)可以為各成員國(guó)提出具體的國(guó)別建議，作為歐洲半年工作機(jī)制的一部分，以確定經(jīng)濟(jì)和水環(huán)境雙贏行動(dòng)。

　　在目前多年財(cái)政框架談判結(jié)束時(shí)，歐盟委員會(huì)將評(píng)估其結(jié)果，而且在實(shí)現(xiàn)水政策目標(biāo)方面證明有必要時(shí)，將會(huì)提出附加的法規(guī)建議，例如計(jì)量、天然保水措施和用水效率目標(biāo)等。

　　《藍(lán)圖》建議的實(shí)施和監(jiān)測(cè)在相關(guān)的情況下將依賴于《歐盟水框架指令》共同實(shí)施戰(zhàn)略，其中，歐盟委員會(huì)將會(huì)提出建議并繼續(xù)跟進(jìn)。歐盟委員會(huì)將會(huì)編制并定期更新快報(bào)，以檢查執(zhí)行進(jìn)展情況。必須重新審議《歐盟水框架指令》，而且有可能到2019年進(jìn)行修訂。在編寫(xiě)此項(xiàng)審議時(shí)，委員會(huì)將會(huì)評(píng)估藍(lán)圖各個(gè)方面的執(zhí)行情況，如有必要，可以提出對(duì)指令的修訂建議，以促進(jìn)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果事實(shí)證明自愿性措施不夠充分，對(duì)指令的修訂可將《藍(lán)圖》中所包含的不具約束力的建議轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹�律約束性的要求。

　　《藍(lán)圖》已明確了歐盟水政策的目標(biāo)和發(fā)展道路。在未來(lái)幾年實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)取決于政治意愿和利益相關(guān)者的承諾。