作者簡介：

李丹丹 睿立方咨詢高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理

近年來，PPP模式作為政府提高公共產(chǎn)品與服務(wù)供給能力和質(zhì)量、盤活民間投資、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，在我國發(fā)展迅猛。隨著PPP模式在水環(huán)境治理領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用以及我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)廣泛開展帶來的日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染問題，對(duì)水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效考核，從而保證水環(huán)境治理項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益并發(fā)揮PPP模式的應(yīng)有之意重要性不斷凸顯，需求日益緊迫。為推動(dòng)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展，可通過嚴(yán)謹(jǐn)可行的績效考核制度，來監(jiān)督企業(yè)切實(shí)履行對(duì)應(yīng)職責(zé)和義務(wù)。

我國水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式作為推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)改革的重要途徑，從2014年開始在全國范圍內(nèi)廣泛推行。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)、財(cái)政緊運(yùn)行的狀況下，運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)也將是今后一段時(shí)期的常態(tài)。而在我國水環(huán)境治理領(lǐng)域，由于長期的水環(huán)境治理資金不足，嚴(yán)重影響到水環(huán)境治理的可持續(xù)推進(jìn)，在城市水環(huán)境治理中，大量的引入PPP模式治理水環(huán)境，可以在很大程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，而且可以充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的各自優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，提高水環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，這對(duì)于有效解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。

2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開，會(huì)上著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，習(xí)總書記提出：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國發(fā)﹝2015﹞17號(hào)）（以下簡稱“水十條”）、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建﹝2017﹞90號(hào)）均對(duì)運(yùn)用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規(guī)范。在國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也明確指出：要加大對(duì)政府與社會(huì)資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。在國家政策的大力支持下，我國的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出了以下較為明顯的特點(diǎn)。

1．項(xiàng)目數(shù)量多

在“水十條”出臺(tái)的2015年，全國范圍內(nèi)就已有195個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目完成了申請(qǐng)工作。據(jù)財(cái)政部PPP中心相關(guān)數(shù)據(jù)及明數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年5月，全國PPP項(xiàng)目成交項(xiàng)目共7253個(gè)，成交金額達(dá)10.91萬億元，覆蓋全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其中農(nóng)田水利及環(huán)保類項(xiàng)目868個(gè)，占全部成交PPP項(xiàng)目總數(shù)的11.96%，成交金額9949.80億元，占全部成交PPP項(xiàng)目總金額的9.12%。在環(huán)保類PPP項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目就超過了80％。在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開后，農(nóng)田水利及環(huán)保類項(xiàng)目有可能正成為PPP新的熱點(diǎn)。

2．市場(chǎng)前景好

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計(jì)完成“水十條”的全社會(huì)投資大概是4.6萬億元。在2017年，中國水網(wǎng)曾公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報(bào)告》研究顯示，目前我國77％的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目仍處于執(zhí)行前階段，這表明在2017—2020年會(huì)有大批量的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目落地，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目釋放的市場(chǎng)空間可達(dá)萬億元，整體的市場(chǎng)投資前景廣闊。

但是，PPP模式運(yùn)營中存在諸多不確定因素，往往兼具復(fù)雜性和艱巨性，需要參與者有堅(jiān)持長期互利合作和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)精神，才能使得水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目擁有更加廣闊的發(fā)展前景。

水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績效考核概述

（一）水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核政策

績效考核是PPP項(xiàng)目有效運(yùn)作的核心，在水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中，嚴(yán)謹(jǐn)可行的績效考核制度，是政府方維護(hù)公眾利益、監(jiān)督企業(yè)切實(shí)履行對(duì)應(yīng)職責(zé)和義務(wù)的必要手段。

財(cái)政部在這幾年間連續(xù)出臺(tái)了諸如《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金﹝2014﹞156號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金﹝2015﹞21號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)<PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）>的通知》（財(cái)金﹝2015﹞167號(hào)）等PPP項(xiàng)目指導(dǎo)性文件中，全都對(duì)PPP項(xiàng)目中的績效考核提出了“績效考核要與政府付費(fèi)相掛鉤”的原則性的要求。

針對(duì)水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目績效考核方面，隨著國家環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，政府對(duì)環(huán)保的重視程度逐步提高并出臺(tái)相應(yīng)規(guī)章制度，其中財(cái)政部于2015年4月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建﹝2015﹞90號(hào)）文中提到，“要采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。”

（二）水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核路徑

水環(huán)境治理類 PPP 項(xiàng)目相較于一般的水污染處理項(xiàng)目涉及面較廣，往往涉及流域治理、污水廠建設(shè)以及流域垃圾處理全套系統(tǒng)工程。因此，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的績效考核有別于一般項(xiàng)目，應(yīng)是個(gè)更為系統(tǒng)的工程。由于PPP項(xiàng)目績效考核也屬于PPP項(xiàng)目管理范疇，所以可以借鑒一般工程項(xiàng)目管理方式，形成PDCA（Plan-Do-Check-Action，即計(jì)劃-執(zhí)行-檢查-控制）閉環(huán)考核循環(huán)。參考《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)﹝2015﹞42號(hào)）中關(guān)于“建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制”的思路，水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績效考核的整體思路建議為：首先，在政府層面和企業(yè)內(nèi)部層面同時(shí)建立事前根據(jù)PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者需求分析設(shè)定績效目標(biāo)，然后事中設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)進(jìn)行績效跟蹤，事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)并采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣措施，進(jìn)而最終形成優(yōu)化的全生命周期績效管理機(jī)制并形成PDCA閉環(huán)考核流程。具體路徑如下圖1所示：

制圖/李丹丹

圖1：水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績效考核路徑

水環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績效考核分析

（一）水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核目標(biāo)

在設(shè)計(jì)水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目績效考核時(shí)，考慮到相比較于一般的建設(shè)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目超10年的長生命周期，如果對(duì)項(xiàng)目績效考核時(shí)面面俱到，不具備現(xiàn)實(shí)性。因而水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)選擇需要從政府和社會(huì)資本最關(guān)心的需求點(diǎn)出發(fā)，考慮項(xiàng)目核心價(jià)值，突出重點(diǎn)。

而根據(jù)東南大學(xué)袁競峰副教授通過廣泛專家調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)，政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目上戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)如下表1所示：

表1：政府和社會(huì)資本PPP項(xiàng)目戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)

制表/李丹丹

通過以上政府部門及社會(huì)資本方戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)及其排序，可以看出，對(duì)于政府方來說，采取PPP模式操作水環(huán)境治理項(xiàng)目一定程度上已經(jīng)解決了政府公共部分預(yù)算不足的問題，同時(shí)通過簽訂PPP項(xiàng)目合同約定政府方和項(xiàng)目公司之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例也實(shí)現(xiàn)了政府方的風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移，因此，PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本所同時(shí)關(guān)注的戰(zhàn)略重點(diǎn)且能夠在績效考核中實(shí)現(xiàn)的主要就三項(xiàng)：可接受的工程質(zhì)量、建設(shè)運(yùn)營預(yù)算不超支、合格的公眾服務(wù)。而這三項(xiàng)戰(zhàn)略重點(diǎn)又可分為兩大部分，即建設(shè)期的建設(shè)投資與建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營期的公眾服務(wù)質(zhì)量。因而，水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP績效考核的目標(biāo)主要如下表2所示：

表2：水環(huán)境治理項(xiàng)目績效考核的目標(biāo)

制表/李丹丹

（二）水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)設(shè)置

1、建設(shè)期指標(biāo)設(shè)置

工程建設(shè)績效考核體系設(shè)置可考慮項(xiàng)目總投資、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及工期兩個(gè)方面。項(xiàng)目總投資績效指標(biāo)中可選擇總投資節(jié)約率作為績效指標(biāo)，建設(shè)質(zhì)量及工期指標(biāo)則可選擇在滿足國家法律法規(guī)規(guī)定及政府方要求的工程質(zhì)量的前提下，節(jié)約的建設(shè)工期天數(shù)。實(shí)踐中，社會(huì)資本也樂于節(jié)省工期，因?yàn)橛捎赑PP項(xiàng)目合同簽訂的是總年限合同，建設(shè)工期的節(jié)省了相當(dāng)于就增加了項(xiàng)目的運(yùn)營期，本身對(duì)項(xiàng)目公司就是一筆收益。

（1）項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)

項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)主要考察項(xiàng)目總投資資金使用效率，核定項(xiàng)目總投資決算金額相比預(yù)算金額是否有所節(jié)約，對(duì)于項(xiàng)目總投資金額的節(jié)約，可以考慮將節(jié)約的資金按照一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給項(xiàng)目公司。對(duì)于項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)，建設(shè)決算金額和預(yù)算金額相比主要有以下兩種處理情況：

一是建設(shè)決算金額大于等于預(yù)算金額，可以將其設(shè)置為一旦建設(shè)項(xiàng)目總投資超預(yù)算，則由投資方全額承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；

二是建設(shè)決算金額小于預(yù)算金額，則對(duì)節(jié)余部分資金進(jìn)行一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)。參考類似 PPP 項(xiàng)目的案例中關(guān)于項(xiàng)目總投資金額的節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)，一般做法是當(dāng)工程建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)并且建設(shè)過程在政府監(jiān)管下核算節(jié)約資金為合理時(shí)，節(jié)約的項(xiàng)目投資可以根據(jù)不同比例的設(shè)置（10%-100%）獎(jiǎng)勵(lì)給項(xiàng)目公司，獎(jiǎng)勵(lì)比例根據(jù)項(xiàng)目情況設(shè)定。

（2）建設(shè)工程質(zhì)量及建設(shè)工期指標(biāo)

建設(shè)工程質(zhì)量作為政府的關(guān)注重點(diǎn)，如果出現(xiàn)質(zhì)量問題，將對(duì)政府信譽(yù)、社會(huì)公眾等產(chǎn)生極為糟糕的影響，因而工程質(zhì)量考核可以作為該項(xiàng)績效考核指標(biāo)的重點(diǎn)因素，針對(duì)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，可設(shè)置如果工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，則政府無需進(jìn)行付費(fèi)或者扣減相關(guān)付費(fèi)的考核，通過嚴(yán)苛設(shè)置至少保障工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

項(xiàng)目建設(shè)工期指標(biāo)主要考察項(xiàng)目公司對(duì)工程進(jìn)度的把控能力，可以以建設(shè)工期節(jié)約天數(shù)作為衡量指標(biāo)。PPP 項(xiàng)目績效考核的建設(shè)工期縮短必須是由于效率提升或技術(shù)改進(jìn)等因素促使實(shí)際建設(shè)工期（時(shí)間）與計(jì)劃建設(shè)工期（時(shí)間）相比時(shí)間節(jié)約，進(jìn)而工程提前完工，即建設(shè)工期的縮短必須建立在保證工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)前提下。工期考核對(duì)于政府和社會(huì)資本來說，是雙方關(guān)注的的重點(diǎn)之一。對(duì)于政府來說，由于涉及到政治性任務(wù)的完成度，很多政府對(duì)工期的要求極為苛刻，對(duì)于社會(huì)資本來說，社會(huì)資本的利益與工期緊密關(guān)聯(lián)—項(xiàng)目公司向使用者收費(fèi)或向政府出售服務(wù)的前提都是項(xiàng)目竣工后開始運(yùn)營，因此一般情況下只要合同設(shè)置完善，工期也是社會(huì)資本更為關(guān)注的事項(xiàng)。因此工期考核可以在績效考核中進(jìn)行懲罰性的設(shè)置，比如未準(zhǔn)時(shí)完成，政府扣減相應(yīng)的付費(fèi)等。

2、運(yùn)營期績效指標(biāo)設(shè)置

水環(huán)境治理項(xiàng)目因?yàn)榫哂兄芷陂L，所需投入資金量大，公益性明顯的特點(diǎn)，我國的水環(huán)境治理效果始終不容樂觀。同時(shí)，PPP項(xiàng)目參與的主體較多，項(xiàng)目組合方式以及收益方式也十分的多元，區(qū)域性水環(huán)境治理項(xiàng)目投入產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)也較強(qiáng)，為此，針對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目在 PPP 模式下的運(yùn)營績效考核需要注意以下幾點(diǎn):首先，需要考慮水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目全過程中各參與主體的演化博弈情況，明確項(xiàng)目構(gòu)成、項(xiàng)目模式、各類型的收益水平和項(xiàng)目收益的實(shí)現(xiàn)途徑；其次，需要對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目的期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行考量；最后，需要充分尊重各參與主體的意見，并注意運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的合理分化。

綜合上述考慮及相關(guān)法規(guī)政策，本文建議針對(duì)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目設(shè)置五個(gè)關(guān)鍵考核維度：服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、安全運(yùn)營、資金使用效率和公眾滿意度。水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目以上五個(gè)指標(biāo)間的重要程度可按照下圖2進(jìn)行設(shè)置。

制圖/李丹丹

圖2：水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)

水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中常常包括河道整治、垃圾收運(yùn)工程以及污水處理工程等子項(xiàng)目：

（1）針對(duì)服務(wù)數(shù)量指標(biāo)，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，主要需要對(duì)河道整治工作、垃圾收運(yùn)工作以及污水處理工作暫停必要性進(jìn)行考量。若三類項(xiàng)目均為正常運(yùn)營狀態(tài)，則水環(huán)境治理工作可順利開展。

（2）針對(duì)服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，提供優(yōu)質(zhì)的公眾服務(wù)是PPP項(xiàng)目中政府以及社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)。服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)可根據(jù)子項(xiàng)目情況也劃分為河道整理、垃圾收運(yùn)、污水處理服務(wù)質(zhì)量三部分。

（3）針對(duì)安全運(yùn)營指標(biāo)，安全運(yùn)營指標(biāo)要求項(xiàng)目公司必須嚴(yán)格遵循國家和當(dāng)?shù)匕踩�生產(chǎn)制度的相關(guān)要求，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中不得出現(xiàn)嚴(yán)重的安全事故。對(duì)此，政府部門應(yīng)該明確安全管理責(zé)任，并且將安全事故發(fā)生頻率和嚴(yán)重性作為考評(píng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（4）針對(duì)資金使用效率指標(biāo)，是指通過審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行考評(píng)，這里所指的財(cái)務(wù)報(bào)告主要是指項(xiàng)目公司每年向政府提交的經(jīng)有資質(zhì)部門審計(jì)過的財(cái)務(wù)報(bào)告。

（5）針對(duì)公眾滿意度指標(biāo)，主要就是群眾對(duì)于水環(huán)境治理項(xiàng)目的滿意程度，主要包括了用戶投訴以及投訴反饋處理等多個(gè)方面。用戶投訴通過用戶投訴數(shù)量衡量，投訴反饋及處理通過有效投訴辦結(jié)率衡量。項(xiàng)目公司應(yīng)該不斷改善運(yùn)營管理及服務(wù)，提高公眾滿意度。

結(jié)語

綜上所述，PPP模式突破了傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式的缺陷，轉(zhuǎn)變了政府的思想，通過采購社會(huì)責(zé)任強(qiáng)的社會(huì)資本方作為項(xiàng)目的合作方，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，拓展了項(xiàng)目資金來源，利用有限的公共資金帶動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高了項(xiàng)目的社會(huì)效益。為保證項(xiàng)目公益性和運(yùn)營效益，政府需加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)期和運(yùn)營期績效考核，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行情況和公司的運(yùn)營能力進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從而保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的有序?qū)嵤��?/span>