由污泥集中堆置產(chǎn)生的污染責(zé)任歸屬誰(shuí)家?在污水廠不具備污泥處置設(shè)施且水價(jià)中未包含污泥處置費(fèi)用的前提下，污泥處置責(zé)任是否依然同污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一并轉(zhuǎn)由企業(yè)承擔(dān)?若《協(xié)議》中明確政府負(fù)責(zé)污泥處置，污水處理企業(yè)僅負(fù)責(zé)污泥的簡(jiǎn)單脫水和運(yùn)輸，那么污泥處置的政企責(zé)任如何劃分?

污泥作為污水處理的副產(chǎn)物，一直被輕視，“重水輕泥”的現(xiàn)象普遍存在。污泥處置是城市污水處理的“最后一公里”，如處理處置不當(dāng)，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成二次污染。而且，在目前污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下，污泥處置的責(zé)任主體界定不清，這滋生了種種社會(huì)矛盾糾紛，成為當(dāng)下社會(huì)的一大頑疾。其中，污水處理廠“背黑鍋”的情況也屢見(jiàn)不鮮，目前，沈陽(yáng)市的污泥處置就面臨著此種困境。

由污泥集中堆置產(chǎn)生的污染責(zé)任歸屬誰(shuí)家?在污水廠不具備污泥處置設(shè)施且水價(jià)中未包含污泥處置費(fèi)用的前提下，污泥處置責(zé)任是否依然同污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一并轉(zhuǎn)由企業(yè)承擔(dān)?若《協(xié)議》中明確政府負(fù)責(zé)污泥處置，污水處理企業(yè)僅負(fù)責(zé)污泥的簡(jiǎn)單脫水和運(yùn)輸，那么污泥處置的政企責(zé)任如何劃分?

在此背景下，污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、國(guó)家環(huán)境保護(hù)技術(shù)管理與評(píng)估工程技術(shù)中心及E20環(huán)境平臺(tái)于1月9日在北京舉辦了專家論證會(huì)。環(huán)保企業(yè)代表以及行業(yè)專家分析了沈陽(yáng)祝家污泥處置案例，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式下污水處理廠污泥處置責(zé)任劃分問(wèn)題進(jìn)行了深入解析，以期推動(dòng)污泥處置行業(yè)的健康規(guī)范發(fā)展。

經(jīng)專家們認(rèn)真質(zhì)詢及研討，關(guān)于以下幾點(diǎn)達(dá)成一致意見(jiàn)：

地方政府是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責(zé)任主體

污泥處置應(yīng)該按照固體廢棄物相關(guān)規(guī)定處置還是作為水污染物進(jìn)行處置呢?關(guān)于污泥的定性問(wèn)題，目前的法律、法規(guī)尚沒(méi)有明確。經(jīng)過(guò)專家討論，這兩種歸屬并不矛盾，污泥作為城鎮(zhèn)公共服務(wù)的組成，不管是水污染物還是固體廢物，都是市政公共服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，地方政府是上述公共服務(wù)的責(zé)任主體。因此，處理污水、處置污泥是地方政府義不容辭的責(zé)任。

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)法律專家的討論，地方政府也是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責(zé)任主體。污泥的處理處置是伴隨著污水處理事業(yè)的不斷發(fā)展而逐漸發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)污泥處理處置事業(yè)發(fā)展緩慢，一直滯后于污水處理事業(yè)的發(fā)展�？v觀我國(guó)相關(guān)環(huán)保法律的發(fā)展歷程，我國(guó)污泥處理處置經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，其責(zé)任主體也在不斷明確。

2014年新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第51條提到，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。

專家討論指出，污泥處理處置作為污水處理設(shè)施的配套服務(wù)，其責(zé)任主體應(yīng)該是地方政府，地方政府在自由裁量范圍內(nèi)，可以委托城鎮(zhèn)污水處理廠、污泥處理處置企業(yè)或其他專業(yè)公司處置污泥。

城鎮(zhèn)污水處理廠根本不具備污泥處置的條件

經(jīng)過(guò)專家討論，城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)不一樣，一定要把城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)區(qū)分開(kāi)。城鎮(zhèn)污水處理廠不直接產(chǎn)生污染物，污水是市政設(shè)施收集來(lái)的，城鎮(zhèn)污水處理廠只是替排污者處理收集來(lái)的污水，只是在提供一種污染消減服務(wù)。未配備污泥處置設(shè)施的城鎮(zhèn)污水處理廠，不能承擔(dān)污泥處置的法律責(zé)任。

從目前行業(yè)實(shí)踐來(lái)看，污水處理廠也是主要負(fù)責(zé)污水的處理處置，以及對(duì)由此產(chǎn)生的污泥做簡(jiǎn)單的基本處理，比如污泥脫水、污泥外運(yùn)。

從專業(yè)角度來(lái)講，城鎮(zhèn)污水處理廠也不能處置污泥。在工藝上，城鎮(zhèn)污水處理廠的工藝根本處理不了污泥，也沒(méi)有污泥處置設(shè)施，這不是錢多錢少的問(wèn)題，而是技術(shù)和設(shè)施的問(wèn)題。污水廠處置污泥還涉及到污泥占地的問(wèn)題，這不是污水處理廠能夠解決的。而且，城鎮(zhèn)污水處理廠在項(xiàng)目審批的時(shí)候，在批文里一般都會(huì)附加一條：污泥問(wèn)題另行處置。

特許經(jīng)營(yíng)模式下的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置

污水處理作為市政公用行業(yè)一直由政府主導(dǎo)，2005年前后，為解決其資金投入巨大問(wèn)題，政府以特許經(jīng)營(yíng)方式將原本屬于行政體制內(nèi)的污水處理廠剝離，由企業(yè)履行義務(wù)，財(cái)政支付對(duì)價(jià)。但是由于技術(shù)發(fā)展等客觀原因，污水處理副產(chǎn)物——污泥處置設(shè)施并未同步建設(shè)，導(dǎo)致污泥很長(zhǎng)一段時(shí)間處于無(wú)組織排放狀態(tài)，部分城市由市政垃圾填埋場(chǎng)接收或采用集中堆放方式。

由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義上來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指由權(quán)利當(dāng)局授予個(gè)人或法人實(shí)體的一項(xiàng)特權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)制度之下的城鎮(zhèn)污水處理廠是個(gè)透明體，是受地方政府委托承擔(dān)有限責(zé)任的企業(yè)主體，它的責(zé)任和義務(wù)是由《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的甲方是地方政府，乙方是污水處理企業(yè)，污水處理廠的產(chǎn)權(quán)是地方政府的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，使用污水處理廠的設(shè)備、技術(shù)等為政府處理污水，提供服務(wù)，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。污水處理廠不擁有水的產(chǎn)權(quán)、也不完全擁有污水處理廠的產(chǎn)權(quán)，只是提供勞務(wù)，所以不可能取代甲方責(zé)任主體的地位。

在污水處理廠《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》條款中，關(guān)于污泥的排放及標(biāo)準(zhǔn)條款中規(guī)定，污泥排放應(yīng)滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)的要求、污泥脫水后泥餅含水率滿足一定的要求，污泥應(yīng)由乙方負(fù)責(zé)運(yùn)送至甲方指定的污泥堆放場(chǎng)地進(jìn)行堆放，運(yùn)送過(guò)程中不得對(duì)周圍環(huán)境造成污染或不良影響。條款中沒(méi)有關(guān)于污水處理廠污泥后續(xù)處置的責(zé)任約定，而且，乙方污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由甲方政府方授予的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，只是使用污水處理廠的設(shè)備、技術(shù)等在為政府處理污水，提供服務(wù)，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。因此，乙方不可能取代甲方責(zé)任主體的地位，污水處置和污泥處置的責(zé)任主體還是政府部門(mén)。
 

地方政府是污泥處理處置的責(zé)任主體，關(guān)于污泥的去向，地方政府需要發(fā)揮責(zé)任主體的作用，推動(dòng)污泥行業(yè)的健康發(fā)展。關(guān)于未來(lái)發(fā)展，與會(huì)專家提出了幾點(diǎn)建議：

一、政府明確自身責(zé)任主體地位。首先，要盡快解決污泥的欠賬問(wèn)題，要將這么多年來(lái)堆積下來(lái)的污泥處置掉，將這部分污泥減量化、無(wú)害化，以免再次對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響;其次，要處理處置新產(chǎn)生的污泥，為污泥找到真正的出路。政府有權(quán)選擇合適的方式進(jìn)行污泥處置，也可以另行委托專業(yè)的污泥處置企業(yè)承擔(dān)污泥處置服務(wù)。

二、加大環(huán)保督察力度，開(kāi)展污泥專項(xiàng)督查。目前，污泥仍然是地方生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)“死角”，環(huán)保督查取得了一定效果，未來(lái)更要加大對(duì)污泥的督查力度，引起地方政府對(duì)污泥處置問(wèn)題的重視。

三、地方政府要制定污泥專項(xiàng)規(guī)劃。城市本身應(yīng)該規(guī)劃污水處理設(shè)施和污泥處理設(shè)施，但目前絕大多數(shù)城市沒(méi)有污泥處理設(shè)施。雖然國(guó)家在每個(gè)五年計(jì)劃中都會(huì)出臺(tái)《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出污泥的建設(shè)資金，也明確指出地方政府要落實(shí)污泥處理處置的建設(shè)資金，但是真正落實(shí)的卻很少。所以建議地方政府出臺(tái)污泥專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)污泥專項(xiàng)資金的督導(dǎo)和監(jiān)管，保證污泥處置設(shè)施的建設(shè)。

四、明確污泥定價(jià)問(wèn)題。在污泥定價(jià)上，當(dāng)下污泥處理處置收費(fèi)機(jī)制尚未形成，污泥處理處置設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用也未能和污水處理費(fèi)用同步落實(shí)。政府應(yīng)進(jìn)一步完善污水處理費(fèi)的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，將市政污泥處置費(fèi)納入污水處理費(fèi)價(jià)格體系。

五、明確污泥去向。污泥的處置路線不暢通，目前還未找到合適的出路。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)已基本形成四大主流技術(shù)發(fā)展路線，但最終都沒(méi)有走通，其根本原因是國(guó)家沒(méi)有明確的指導(dǎo)方向，大部分城市的污泥仍然無(wú)處可去。目前污泥大部分的處置方式還是填埋，很容易形成二次污染，資源化程度低。

此外，目前關(guān)于污泥處置的相關(guān)法律還缺失，在法律、法規(guī)等方面也需要不斷完善，從法律層面上保護(hù)企業(yè)和公民等各方主體的合法權(quán)益。另外，在污泥處置出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，企業(yè)也有社會(huì)責(zé)任去提醒政府需要盡快完善相關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃和設(shè)施建設(shè)，更好地保護(hù)自己。

附：參會(huì)人員名單

楊向平 中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)排水專業(yè)委員會(huì)主任

全國(guó)污泥處理處置促進(jìn)會(huì)理事長(zhǎng)

江 瀚 北京首創(chuàng)股份有限公司副總經(jīng)理

張曉昕 北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院市政所所長(zhǎng)

王 濤 機(jī)械科學(xué)研究總院副總工

傅 濤 E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人 E20研究院院長(zhǎng)

國(guó)家環(huán)境保護(hù)技術(shù)管理與評(píng)估工程技術(shù)中心秘書(shū)長(zhǎng)

污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟執(zhí)行理事長(zhǎng)

汪 勁 北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

北大資源、能源與環(huán)境法研究中心主任

北大核政策與法律研究中心主任

王明遠(yuǎn) 清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任

李艷芳 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院能源法中心主任

肖 瓊 E20研究院/E20環(huán)境平臺(tái) 副院長(zhǎng)、合伙人

劉 陽(yáng) 國(guó)電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司總經(jīng)理

宮艷萍 國(guó)電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理

萬(wàn)旭萌 國(guó)電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司法律顧問(wèn)

國(guó)電東北環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司案件代理律師

張 彤 國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司法律事務(wù)部副主任

王曉輝 國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司法律事務(wù)部綜合處處長(zhǎng)

趙瑞英 E20研究院/E20環(huán)境平臺(tái) 行業(yè)分析師

王 亮 E20研究院/E20環(huán)境平臺(tái) 行業(yè)分析師