摘要：無(wú)廢城市是一個(gè)新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無(wú)害化處置的內(nèi)涵；無(wú)廢城市也不是沒(méi)有固廢的城市，而是指對(duì)市容、對(duì)居民生活影響最小化的城市建設(shè)目標(biāo)，具體指向居民對(duì)廢物沒(méi)有“違和感”，是一種固廢減量化、資源化和無(wú)害化的全生命周期管理模式。從歷史上看，無(wú)廢城市的意涵在我國(guó)歷史上意指為資源綜合利用。新中國(guó)初期，政府就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時(shí)期156項(xiàng)重大工程中考慮了資源綜合利用問(wèn)題。從現(xiàn)代意義上看，“無(wú)廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。無(wú)論是由我國(guó)崇尚節(jié)約的文化而生發(fā)出的資源綜合利用戰(zhàn)略，還是結(jié)合現(xiàn)代理念踐行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，均成為我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)的基礎(chǔ)。從目前情況看，“無(wú)廢城市”建設(shè)存在以下困難：固廢總量大；低值再生資源回收難、利用率低；固廢危害大；社會(huì)參與度不高；長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成等問(wèn)題。為此，新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化技術(shù)路線，與生態(tài)文明試點(diǎn)、低碳城市試點(diǎn)、智慧城市試點(diǎn)等有機(jī)結(jié)合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，以收到資源環(huán)境與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之功。具體看，就是要加強(qiáng)“無(wú)廢城市”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；要強(qiáng)化固體廢物管理的全生命周期設(shè)計(jì)；要促進(jìn)企業(yè)入園，提高廢舊物資利用水平；政府要積極干預(yù)，保證“無(wú)廢城市”建設(shè)的可持續(xù)性等。在現(xiàn)實(shí)性上，我們只有實(shí)行全民參與和行動(dòng)，形成社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和固廢管理長(zhǎng)效機(jī)制，“無(wú)廢城市”才能早日建成，生態(tài)文明的新時(shí)代才能早日到來(lái)。

關(guān)鍵詞：無(wú)廢城市 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 可持續(xù) 頂層設(shè)計(jì) 社會(huì)治理

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入水平的提高、特別是消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)作用的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)廢物大量產(chǎn)生，如不加以妥善處理，將會(huì)對(duì)人居環(huán)境和居民健康產(chǎn)生不利影響。黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視。2018年12月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），2019年1月21日國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布[1]�！斗桨浮访鞔_提出我國(guó)建設(shè)“無(wú)廢城市”的重大意義、指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)和相關(guān)措施。開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)意義重大，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體行動(dòng)，是深化城市廢物管理改革的重大舉措，是提升生態(tài)文明水平、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要組成部分。

一、“無(wú)廢城市”的內(nèi)涵及其討論

按照一般慣例，文件、研究和日常用語(yǔ)的話語(yǔ)體系不同：文件要說(shuō)清楚干什么，并不追求準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性和完美性；文章要說(shuō)明研究對(duì)象的內(nèi)涵，否則會(huì)“各唱各的調(diào)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，研究“無(wú)廢城市”內(nèi)涵外延的意義不言而喻。

1.“無(wú)廢城市”釋義

下面，分別對(duì)廢物、無(wú)廢、無(wú)廢城市等概念的內(nèi)涵進(jìn)行討論。

廢物，一般指“失去原有使用價(jià)值的東西”。對(duì)廢物可以進(jìn)一步細(xì)分：從形態(tài)看，有液態(tài)、氣態(tài)和固體廢物；國(guó)辦文件中的“廢物”主要指“固體廢物”。從領(lǐng)域看，有工業(yè)廢物（也稱之為“下腳料”或副產(chǎn)物）、農(nóng)林廢物、生活廢物、危險(xiǎn)廢物等。從使用主體看，同一物品，有人認(rèn)為是“可用的資源”，有人認(rèn)為是“廢物”，取決于使用主體的收入水平和生活習(xí)性。從價(jià)值失去程度看，尚有剩余價(jià)值的可稱之為“閑置品”（英文中稱為“用過(guò)的物品”；市場(chǎng)流通后的為“二手貨”），完全沒(méi)有使用價(jià)值的才是廢物。兩者的簡(jiǎn)單區(qū)分是，收廢品的人要的是“可用的資源”，不要的就是廢物。從資源化利用方式看，有整體或部分的循環(huán)利用、再生利用、能量回收等。具體而言，舊物（舊貨）整體或部分（零部件）經(jīng)清潔處理或簡(jiǎn)單修復(fù)后再利用（重復(fù)利用），進(jìn)行大修或再制造后的利用；對(duì)完全失去原有價(jià)值的物品，通過(guò)回收、拆解、加工成為產(chǎn)品的生產(chǎn)原料，即所謂的資源化利用；沒(méi)有利用價(jià)值但仍有熱值的，還可以能源化利用（如垃圾焚燒）。

“無(wú)廢”，不是沒(méi)有廢物，而是居民知道自己產(chǎn)生的廢物去那兒了，專業(yè)人士能追蹤廢物流到哪兒的整個(gè)過(guò)程；固廢能得到盡可能的資源化利用和最終的無(wú)害化處置。國(guó)辦文件表述是，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，從源頭減少資源消耗和廢物排放。如“光盤行動(dòng)”可以減少餐廚垃圾排放，焚燒可以減少生活垃圾體積，減少垃圾填埋量，減少垃圾填埋的占地和對(duì)地下水的污染，并將固廢對(duì)居民生活的影響降至最低。

無(wú)廢城市是一個(gè)新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無(wú)害化處置的內(nèi)涵；不是沒(méi)有固廢，而是對(duì)市容、對(duì)居民生活影響最小化；居民對(duì)廢物沒(méi)有“違和感”，因而是一種固廢減量化、資源化和無(wú)害化的全生命周期管理模式。國(guó)辦文件中的“無(wú)廢城市”，是一個(gè)地理空間概念，因?yàn)楦采w工業(yè)（包括礦業(yè)、建筑業(yè)）廢物、農(nóng)林廢物、生活廢物及危險(xiǎn)廢物。每個(gè)城市，無(wú)論人口多少、規(guī)模大小、地處何方，都有生活垃圾，其他廢物因城而異；這就為因地制宜開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)提出了要求。

2.“無(wú)廢城市”的外延

“無(wú)廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，下面分別加以討論。

資源綜合利用在我國(guó)有著悠久的歷史�！稄膿u籃到搖籃》一書(shū)認(rèn)為4000年前的中國(guó)農(nóng)民，就有循環(huán)利用廢物的農(nóng)業(yè)實(shí)踐�！盾髯�·天論》中有著：“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧；本荒而用侈，則天不能使之富”之說(shuō)。經(jīng)濟(jì)學(xué)史研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)唐朝時(shí)期珠江流域出現(xiàn)“�；�魚(yú)塘”雛形。即在平地挖深魚(yú)塘、墊高基田、基上植桑、塘內(nèi)養(yǎng)魚(yú)，桑葉作蠶飼料，蠶的糞便（蠶沙）作魚(yú)食，塘底之泥作種桑之肥，形成了生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系；結(jié)果是塘魚(yú)多，桑多、蠶多、蠶沙多，不僅形成了物質(zhì)消耗利用鏈，還形成了絲綢產(chǎn)業(yè)鏈。建國(guó)初期，我國(guó)就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時(shí)期156項(xiàng)重大工程中考慮了資源綜合利用問(wèn)題。1958年7月，周恩來(lái)總理在原物資部的一份報(bào)告上批示：“實(shí)行收購(gòu)廢品，變無(wú)用為有用；擴(kuò)大加工，變一用為多用；勤儉節(jié)約，變破舊為嶄新。”1971年原國(guó)家計(jì)委成立“三廢”利用領(lǐng)導(dǎo)小組。1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”32字環(huán)境保護(hù)方針。實(shí)現(xiàn)“資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一”，也出現(xiàn)在我國(guó)第二次工業(yè)污染防治大會(huì)文件中[2]。_ueditor_page_break_tag_

資源綜合利用，我國(guó)早就發(fā)文加以推動(dòng)。如1985年9月30日《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委關(guān)于開(kāi)展資源綜合利用若干問(wèn)題的暫行規(guī)定的通知》，其中的第一段提出“開(kāi)展資源綜合利用是一項(xiàng)重大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)合理利用資源，增加社會(huì)財(cái)富，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)自然環(huán)境，都有重要的意義。”1996年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)的通知[國(guó)發(fā)（1996）36號(hào)]，規(guī)定了“資源綜合利用主要包括：在礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中對(duì)共生、伴生礦進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)與合理利用；對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進(jìn)行回收和合理利用；對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進(jìn)行回收和再生利用。”在國(guó)家“十一五”“十二五”資源綜合利用相關(guān)意見(jiàn)和規(guī)劃中，將范圍逐步延伸到農(nóng)林廢棄物（三剩物）、海水綜合利用等方面。

政府文件中的“資源綜合利用”，從當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以解決緊迫的資源環(huán)境問(wèn)題。國(guó)務(wù)院36號(hào)文中關(guān)于資源綜合利用的定義已被一些學(xué)者“挑刺”，核心意思是內(nèi)涵已經(jīng)“時(shí)過(guò)境遷”。一些人按“批評(píng)中國(guó)的文章”容易在國(guó)外發(fā)表或“指出現(xiàn)有研究不足、加以創(chuàng)新”的課題申報(bào)思維模式，對(duì)行政話語(yǔ)和研究話語(yǔ)的差異缺乏深入了解，討論資源綜合利用定義或假定問(wèn)題再加以批評(píng)，這樣的討論對(duì)指導(dǎo)我國(guó)的資源綜合利用實(shí)踐意義不大。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)，雖也是“舶來(lái)品”，卻是地地道道的中國(guó)理念和實(shí)踐抽象。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的起源、定義、定位及其與資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，從2002年開(kāi)始本人就寫(xiě)文章討論，2005年出版了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)（2018年被自然資源學(xué)會(huì)評(píng)為優(yōu)秀教材），也曾在各種論壇和報(bào)告中將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)概括為，效仿食物鏈，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，這里不再討論。

政府文件中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)定義。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》中有一段工作部署的話：大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，按照“減量化、再利用、資源化”原則，采取各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和最少的廢物排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益相統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》給出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)定義：本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。

一段時(shí)間以來(lái)，出于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂需要，國(guó)內(nèi)各界關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)定位和法律名稱的討論不斷；不同學(xué)者的結(jié)論不同。這些討論是必要的，有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定位也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。循環(huán)經(jīng)濟(jì)，首先是一種資源戰(zhàn)略。減量化原則是從資源或物質(zhì)循環(huán)利用的角度提出來(lái)的；從我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段基本特征出發(fā)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化原則不是簡(jiǎn)單地減少資源消耗總量，而使資源盡可能得到循環(huán)利用和高效利用，達(dá)到提高資源產(chǎn)出率和減少?gòu)U棄物排放的目的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種重要的環(huán)境保護(hù)措施；轉(zhuǎn)變環(huán)境污染“末端治理”模式，是我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)�？梢韵嘈�，“無(wú)廢城市”建設(shè)和試點(diǎn)也離不開(kāi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

歐盟不斷擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范疇。1994年，德國(guó)修訂了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢棄物管理法令》，2012年再次修訂，將“產(chǎn)品生產(chǎn)和使用應(yīng)盡可能避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)品用后的垃圾應(yīng)依照環(huán)境承受能力予以利用或者清除”的三環(huán)節(jié)要求細(xì)化為五環(huán)節(jié)：“預(yù)防廢物產(chǎn)生-整理以便再用-循環(huán)利用-其他回用-最終處置”。2014年歐盟委員會(huì)提交了“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”的提案；2017年3月14日歐洲議會(huì)通過(guò)了該提案。“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”被定義為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源價(jià)值在經(jīng)濟(jì)中維持時(shí)間最大化、廢物產(chǎn)生最小化；歐盟甚至將“預(yù)防廢物產(chǎn)生、循環(huán)利用、廢棄物管理和垃圾焚燒”等類活動(dòng)，統(tǒng)統(tǒng)歸入“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”范疇[3]。

二、“無(wú)廢城市”建設(shè)基礎(chǔ)及其評(píng)述

我國(guó)崇尚節(jié)約的文化，早就確立了資源綜合利用戰(zhàn)略，建立了相關(guān)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了城市垃圾和再生資源回收利用的政策框架、技術(shù)體系、管理制度；這些均是“無(wú)廢城市”建設(shè)的基礎(chǔ)。換言之，我國(guó)的“無(wú)廢城市”建設(shè)并非從零起步。

1.相關(guān)工作推進(jìn)取得積極進(jìn)展

十八大以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門組織開(kāi)展了一系列固體廢物回收利用工作。如國(guó)家發(fā)改委牽頭推動(dòng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市（縣）、資源綜合利用“雙百工程”、餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)建設(shè)；工信部組織實(shí)施的工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)；國(guó)土資源部組織開(kāi)展的礦產(chǎn)資源綜合利用試點(diǎn)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展的畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)、農(nóng)膜回收試點(diǎn)等；商務(wù)部開(kāi)展的再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)；住建部實(shí)施的城市生活垃圾強(qiáng)制分類、建筑垃圾治理試點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)部推動(dòng)生態(tài)文明城市試點(diǎn)等。這些試點(diǎn)對(duì)固體廢物減量化、資源化和無(wú)害化、開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)做了必要的鋪墊。

再生資源回收量逐年增加。2017年，我國(guó)廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產(chǎn)品、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等的回收量為2.82億噸。其中，廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯，分別增長(zhǎng)46.7%、24.4%和29.6%；廢塑料和報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收量出現(xiàn)下滑，分別同比減少9.9%和7.7%（詳見(jiàn)圖1）[4]。

圖1 2017年主要再生資源品種回收量同比增長(zhǎng)情況

回收體系逐步完善。新中國(guó)成立后，全國(guó)建立了物資、商業(yè)和供銷合作社等部門計(jì)劃設(shè)立的回收體系，成為世界上最完善的廢舊物資回收系統(tǒng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，原有的回收體系逐步萎縮，回收作用下降。另一方面，進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)入回收行業(yè)，以企業(yè)或工業(yè)園區(qū)為龍頭、利益導(dǎo)向的社會(huì)回收體系逐步發(fā)展起來(lái)。21世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)試點(diǎn)推動(dòng)，初步形成“回收網(wǎng)點(diǎn)→分揀中心→集散市場(chǎng)”三位一體的再生資源回收體系。隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的飛速發(fā)展，再生資源回收與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)融合（兩網(wǎng)融合）初見(jiàn)成效；再生資源回收企業(yè)也建立了回收交易平臺(tái)，開(kāi)展信息采集、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)控，整合物流，優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局等市場(chǎng)化服務(wù)，使供需雙方信息快速匹配，推動(dòng)了再生資源交易由線下向線上線下有機(jī)結(jié)合的轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成了一批可推廣、可復(fù)制的新型回收模式。_ueditor_page_break_tag_

形成一些區(qū)域性集散交易市場(chǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，特別是城市居民日常用品更新速度的加快，城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以繼續(xù)利用的物品價(jià)值，廢舊物品從大城市到中小城市、再到農(nóng)村的二手貨流通應(yīng)運(yùn)而生；這可以從不少城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部分布廢物回收、加工、交易市場(chǎng)得到佐證。隨著新世紀(jì)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而來(lái)的資源約束趨緊，廢料進(jìn)口帶動(dòng)了沿海港口附近的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，進(jìn)口、拆解廢金屬發(fā)展形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模；山東、河北等地也是進(jìn)口拆解廢金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。中部地區(qū)的湖南汨羅、永興等地再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為特色。近年來(lái)，隨著城市管理的深化和環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，一些城市的再生資源回收點(diǎn)、存放地和集散地被清理出城；新時(shí)代的再生資源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生資源產(chǎn)業(yè)在調(diào)整中優(yōu)化。近年來(lái)，一些地方通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈招商，推動(dòng)再生資源產(chǎn)業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)中取得積極進(jìn)展。隨著國(guó)家對(duì)再生資源產(chǎn)業(yè)的逐步重視，眾多重量級(jí)企業(yè)進(jìn)入再生資源行業(yè)、上市公司進(jìn)入再生鉛行業(yè)，原生金屬生產(chǎn)公司投資再生資源領(lǐng)域。大型企業(yè)也向產(chǎn)業(yè)鏈下游和市場(chǎng)服務(wù)延伸，實(shí)現(xiàn)跨界轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，垂直整合帶來(lái)的成本優(yōu)勢(shì)凸顯，并將行業(yè)發(fā)展引領(lǐng)到一個(gè)新的層次，行業(yè)集中度進(jìn)一步提高，上下游界限進(jìn)一步模糊；國(guó)際市場(chǎng)成為再生資源企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)能合作、產(chǎn)品加工、實(shí)現(xiàn)技術(shù)輸出和產(chǎn)品銷售的新方式。

利用技術(shù)水平有所提高。近年來(lái)，我國(guó)再生資源利用企業(yè)技術(shù)水平迅速提高。一些企業(yè)聯(lián)合國(guó)內(nèi)外科研院所研發(fā)了適合中國(guó)廢物特點(diǎn)的處理設(shè)備或裝備，一些企業(yè)引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)生產(chǎn)線；有些設(shè)備裝備已出口到國(guó)外，有效促進(jìn)了再生資源產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提高。隨著固體廢物進(jìn)口管理新政的出臺(tái)實(shí)施，一些龍頭企業(yè)在國(guó)內(nèi)不斷完善自有回收網(wǎng)絡(luò)的業(yè)態(tài)，也“走出去”到國(guó)外建廠直接獲得原料，提高了再生資源定價(jià)話語(yǔ)權(quán)；擁有完善回收網(wǎng)絡(luò)和渠道的再生資源回收企業(yè)對(duì)再生資源價(jià)格的話語(yǔ)權(quán)也逐步增大。在中央環(huán)保督查和環(huán)保法實(shí)施力度加大的背景下，龍頭企業(yè)和有實(shí)力的跨界企業(yè)，通過(guò)兼并重組等方式整合資源；國(guó)內(nèi)再生資源逐步填補(bǔ)進(jìn)口“可循環(huán)利用的資源”，專業(yè)化、自動(dòng)化分選處理、加工利用和設(shè)備制造技術(shù)也得到快速發(fā)展。

法規(guī)逐步完善�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》2009年實(shí)施。2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，確立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。2017年3月，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》通知（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)），確定在部分重點(diǎn)城市城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。2017年5月，國(guó)家發(fā)改委等14個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)>的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2017〕751號(hào)），要求銷售企業(yè)、電商、物流公司建立逆向物流體系和線上線下融合的回收網(wǎng)絡(luò)。2017年7月，國(guó)辦印發(fā)《禁止洋垃圾入境 推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》。2017年8月，原環(huán)境保護(hù)部與發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業(yè)清理整頓工作方案》，要求地方清理整頓電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等活動(dòng)，取締一批污染嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的非法加工利用小作坊、“散亂污”企業(yè)和再生資源集散地；集中建設(shè)和運(yùn)營(yíng)污染治理設(shè)施，防止污染土壤和地下水�！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》經(jīng)第五次修訂，于2018年全票通過(guò)發(fā)布實(shí)施。

中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到國(guó)際公認(rèn)。雖然工業(yè)革命來(lái)國(guó)外先行提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)卻為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究提供了鮮活案例，推動(dòng)了全球研究。循環(huán)經(jīng)濟(jì)引起國(guó)際組織和外國(guó)政府的重視，并將之確定為與中國(guó)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。參加中國(guó)環(huán)境和發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（CCICED）的外方專家，通過(guò)與中方專家合作深化了循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論研究，將中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和案例推向了世界。2015年，本人受邀到歐盟“綠周”論壇介紹中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署專家在論壇的一個(gè)會(huì)議室討論中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)案例，天津技術(shù)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（泰達(dá)）“廢物交換俱樂(lè)部”是一位專家的發(fā)言題目。2016年《自然》封面文章，重點(diǎn)介紹中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，承認(rèn)從線性經(jīng)濟(jì)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是解決全世界資源安全問(wèn)題的唯一途徑，而中國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是彌合全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間矛盾的重要一步。

2.“無(wú)廢城市”建設(shè)中的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

固廢總量大。我國(guó)是世界上人口最多、固廢產(chǎn)生量最大的國(guó)家，每年產(chǎn)生固體廢物100億噸；歷史堆存總量高達(dá)600-700億噸�；厥�、分類和資源化利用不充分，無(wú)害化處理不及時(shí)，部分城市出現(xiàn)“垃圾圍城”現(xiàn)象，與人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要差距較大。部分地區(qū)垃圾圍城、垃圾遍野，成為民心之痛、民生之患。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，當(dāng)年全國(guó)產(chǎn)生一般工業(yè)固體廢物13.1億噸，工業(yè)危險(xiǎn)廢物4010.1萬(wàn)噸，醫(yī)療廢物78.1萬(wàn)噸，生活垃圾20194.4萬(wàn)噸（圖2）。生活垃圾產(chǎn)生量最大的是北京市，為901.8萬(wàn)噸；其次是上海、廣州、深圳和成都等城市，分別為899.5萬(wàn)噸、737.7萬(wàn)噸、604.0萬(wàn)噸和541.3萬(wàn)噸；前10位大中型城市的垃圾產(chǎn)生量5685.8萬(wàn)噸，占全部發(fā)布城市的28.2%。伴隨快遞等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的固體廢物增長(zhǎng)也不容忽視。這些問(wèn)題與我國(guó)發(fā)展階段息息相關(guān)，也是“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量排放”的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式的必然結(jié)果[5]。

低值再生資源回收難、利用率低。廢玻璃、廢塑料膜、廢木料、廢復(fù)合包裝等低值再生資源，約占垃圾總量的30%，從垃圾中分揀出來(lái)，經(jīng)過(guò)規(guī)范化的處理才能循環(huán)利用；由于低值再生資源回收利用利潤(rùn)低、成本高，相關(guān)企業(yè)缺乏積極性，更沒(méi)有形成具有一定規(guī)模的回收量，成為國(guó)內(nèi)再生資源回收行業(yè)發(fā)展的難題之一。大多集散市場(chǎng)功能單一，局限于再生資源收集、交易和分選，沒(méi)有搭建起信息服務(wù)平臺(tái)，缺乏研發(fā)、培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)、金融等服務(wù)再生資源露天堆放，拆解粗放，污染環(huán)境。我國(guó)廢舊物資回收利用企業(yè)規(guī)�？傮w較小，少數(shù)再生資源利用企業(yè)土法上馬，小作坊或家庭作坊式生產(chǎn)，降低了資源利用率。一些企業(yè)利用廢舊輪胎土法煉油；一些從事報(bào)廢車輛回收、加工、拆解企業(yè)，設(shè)備簡(jiǎn)陋，靠一把錘子和一池硫酸從廢舊電子產(chǎn)品中獲取貴重金屬。雖然近年來(lái)的情況發(fā)生了很大變化，但利用技術(shù)水平參差不齊，利用率低，不僅浪費(fèi)資源污染環(huán)境，還給再生資源企業(yè)留下不好名聲。_ueditor_page_break_tag_

固廢危害大。固體廢物問(wèn)題，本質(zhì)是發(fā)展方式、生活方式和消費(fèi)模式問(wèn)題。我國(guó)固廢減量化、資源化和無(wú)害化的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的剛性不足。部分地區(qū)在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，對(duì)固廢減量化、回收利用與處置考慮不足。未經(jīng)科學(xué)處置的固廢，長(zhǎng)期存放、越境轉(zhuǎn)移、非法掩埋，污染河源湖泊、農(nóng)田土壤，并對(duì)居民健康和生態(tài)環(huán)境造成極大危害。管理部門的制度不協(xié)同，也加大固廢污染程度。如有機(jī)廢棄物（餐廚/廚余/市政污泥等）處理，厭氧技術(shù)落地的阻礙因素是不同部門主管的廢物統(tǒng)一收集難；有機(jī)肥消納成為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的制約因素，如污泥制作的園林用肥，城市園林部門不愿用，農(nóng)業(yè)部門不讓廢棄物生產(chǎn)有機(jī)肥的還田[6]。建筑垃圾成分復(fù)雜，存在土壤和水污染隱患；堆放則出現(xiàn)滑坡影響人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建設(shè)公園，也存在安全隱患。

社會(huì)參與度不高。雖然公眾的認(rèn)識(shí)不斷提高，但參與行動(dòng)不夠。在國(guó)辦文件提出“保障設(shè)施用地”的背后，是環(huán)保設(shè)施選址難的問(wèn)題越來(lái)越突出，甚至出現(xiàn)“鄰避運(yùn)動(dòng)”。集散市場(chǎng)規(guī)范化程度與國(guó)家要求差距較大，對(duì)回收體系規(guī)范化、規(guī)�；�和集約化引領(lǐng)作用較�。辉偕�資源回收人員被認(rèn)為是“撿垃圾”或“撿破爛”的，一些地方廢物資源化利用的二次污染問(wèn)題嚴(yán)重。有人認(rèn)為進(jìn)口“可循環(huán)利用的資源”質(zhì)量好，影響國(guó)內(nèi)回收體系的健全；有人對(duì)“再制造”不了解，當(dāng)商品冠以“再制造”或“再生”時(shí)，便認(rèn)為質(zhì)量有問(wèn)題。信息公開(kāi)和宣傳不到位，公眾認(rèn)識(shí)不足，參與度不高。

長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。法律制度尚不完善。標(biāo)準(zhǔn)缺乏，給“無(wú)廢城市”帶來(lái)一定影響。盡管我國(guó)頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律和制度文件，雖涉及固體廢物資源化利用的相關(guān)內(nèi)容，但種類不全、系統(tǒng)不健全，尚未形成完整體系。既有利益格局亟待打破。地方政府對(duì)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目如垃圾清掃和收運(yùn)有穩(wěn)定的財(cái)務(wù)安排，且已包含在一般性財(cái)務(wù)預(yù)算中；垃圾減量和資源化利用，可能引起既得利益集團(tuán)（如環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和發(fā)電公司）的不滿，因?yàn)樵�料下降了，得到的補(bǔ)貼會(huì)減少，公司收益也會(huì)受到影響。管理多頭，在制度落實(shí)和管理方面，職責(zé)不清的現(xiàn)象比較突出，沒(méi)有形成合力。

三、“無(wú)廢城市”建設(shè)的指標(biāo)體系討論

“無(wú)廢城市”，僅有定性描述是不夠的，還要有定量評(píng)價(jià)。

1.“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則[7]

一是導(dǎo)向性。開(kāi)展“無(wú)廢城市”狀況評(píng)價(jià)，具有目的導(dǎo)向性和“指揮棒”作用，旨在促進(jìn)中國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，尤其是促進(jìn)城市固體廢物管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以盡可能少的資源消耗和污染物排放，完成我國(guó)工業(yè)化和城市化的歷史任務(wù)具有重大意義。

二是數(shù)據(jù)的可獲得。如果收集不到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即使有了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系乃至成熟的評(píng)價(jià)方法，意義也不大。一般而言，科學(xué)研究需要第一手?jǐn)?shù)據(jù)，可通過(guò)實(shí)驗(yàn)等途徑來(lái)獲得；社會(huì)科學(xué)一般通過(guò)數(shù)據(jù)采集并加以分析研究得出結(jié)論；統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)等一般采用二手?jǐn)?shù)據(jù)，并建立指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三是權(quán)威性。無(wú)論采取什么樣的途徑獲取數(shù)據(jù)，都應(yīng)該是真實(shí)的或者是權(quán)威的，結(jié)果至少可以自圓其說(shuō)。即使是通過(guò)調(diào)查、走訪等途徑獲得的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，也應(yīng)當(dāng)是真實(shí)的而不是編造的。當(dāng)然，即使采自統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，也存在數(shù)據(jù)的調(diào)整問(wèn)題，或者其他原因的修訂問(wèn)題，世界各國(guó)無(wú)一例外。

四是可重現(xiàn)性。一組數(shù)據(jù)一個(gè)作者可以獲得，換了評(píng)價(jià)主體也能獲得，不會(huì)因?yàn)樾袨橹黧w的改變而出現(xiàn)數(shù)據(jù)的顛覆性變化。這一點(diǎn)，對(duì)于科學(xué)研究尤為重要。對(duì)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)或指標(biāo)體系，不管是權(quán)威人物還是普通公眾，都不能編造數(shù)據(jù)，都應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)的重現(xiàn)性。

五是量綱一致性。這對(duì)采用眾多數(shù)據(jù)進(jìn)行某種評(píng)價(jià)時(shí)尤為重要。采用一組數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)某一件事情時(shí)，要么用一手?jǐn)?shù)據(jù)，要么用經(jīng)過(guò)處理的無(wú)量綱數(shù)據(jù)；無(wú)論如何均應(yīng)使研究或評(píng)價(jià)采用的數(shù)據(jù)是同一個(gè)量綱的，而不能有些是原始數(shù)據(jù)，有些是經(jīng)過(guò)加減乘除得出的數(shù)據(jù)。那樣的話，由于某類數(shù)據(jù)的權(quán)重有了疊加，得出的結(jié)果難免有失偏頗。

六是可比性。采用的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)盡可能連續(xù)獲得，這樣評(píng)價(jià)結(jié)果才有可比性。采用的數(shù)據(jù)必須前后一致，今年采集的這組數(shù)據(jù)，明年還能采集到同樣指標(biāo)的一組數(shù)據(jù)；不能今年用這樣的數(shù)據(jù)，明年就采集不到了。采用連續(xù)的數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)得出的結(jié)果可以判斷評(píng)價(jià)的對(duì)象變化情況：是變好了、沒(méi)有變或變壞了。

七是非相關(guān)性。對(duì)一組數(shù)據(jù)，盡可能減少數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性；如果相關(guān)系數(shù)大，會(huì)帶來(lái)某類數(shù)據(jù)的權(quán)重增加，不利于結(jié)論的可靠性。用數(shù)學(xué)的語(yǔ)言表述就是，兩組數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性至少應(yīng)該小于0.7，理論上應(yīng)該不大于0.5.我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展指標(biāo)，可作為“無(wú)廢城市”指標(biāo)體系的參照，在指標(biāo)選取和評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)避免采用相關(guān)性較大的指標(biāo)。

八是完整性。為評(píng)價(jià)某件事情的發(fā)展或問(wèn)題，應(yīng)將與此類事情有關(guān)的情況盡可能納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使評(píng)價(jià)結(jié)果具有公正性。“無(wú)廢城市”指標(biāo)體系要設(shè)定核心指標(biāo)，包括源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處理等，最終得出“無(wú)廢城市”建設(shè)程度指數(shù)。

2.“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)討論

“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建，要從實(shí)際出發(fā)，經(jīng)過(guò)探索、試點(diǎn)檢驗(yàn)、逐步完善，最終確定下來(lái)。通過(guò)數(shù)量上而不是定性的評(píng)價(jià)，引導(dǎo)“無(wú)廢城市”持續(xù)、健康發(fā)展。

指標(biāo)體系的組成與確立，《方案》已有成熟做法。如到2020年的目標(biāo)，較好銜接了相關(guān)部委已有文件的目標(biāo)。如“大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)”，與國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳《關(guān)于推進(jìn)大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2019〕44號(hào)）中的目標(biāo)銜接。主要農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，與《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》中的目標(biāo)掛鉤。生活垃圾減量化資源化水平全面提升，與《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）中的主要目標(biāo)已經(jīng)銜接�！渡�活垃圾分類制度實(shí)施方案》提出，到2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類利用模式。危險(xiǎn)廢物全面安全管控，與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理要求吻合。_ueditor_page_break_tag_

國(guó)辦文件要求，構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系銜接融合，發(fā)揮導(dǎo)向引領(lǐng)作用。2016年12月22日，中辦國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，明確將《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》作為年度評(píng)價(jià)和五年考核依據(jù)，考核結(jié)果作為各省區(qū)市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。對(duì)考核等級(jí)為優(yōu)秀、生態(tài)文明建設(shè)工作成效突出的地區(qū)給予通報(bào)表?yè)P(yáng)；對(duì)不合格的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，約談其黨政主要負(fù)責(zé)人提出限期整改要求；對(duì)生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。

《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》5類23項(xiàng)指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境事件是扣分項(xiàng)；資源利用指標(biāo)8項(xiàng)，權(quán)重30；生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)12項(xiàng)，權(quán)重40；年度評(píng)價(jià)結(jié)果，權(quán)重20；公眾滿意度，權(quán)重10.《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等7類56項(xiàng)指標(biāo)，采用綜合指數(shù)法測(cè)算綠色發(fā)展指數(shù)，衡量生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展，側(cè)重于引導(dǎo)。在目標(biāo)賦分上，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等體現(xiàn)人民獲得感的部分賦予較高分值；資源利用部分指標(biāo)權(quán)數(shù)占比29.3%，在7個(gè)一級(jí)指標(biāo)中占比最高。

作為對(duì)比，歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)方案中的指標(biāo)主要有：到2035年城市垃圾循環(huán)利用率達(dá)65%；到2030年包裝廢物循環(huán)利用率達(dá)70%（其中：紙和紙板85%，金屬80%，鋁60%，玻璃75%，塑料55%，木材30%）；到2035年城市垃圾填埋量力爭(zhēng)減少10%，分類回收延伸到有害廢物（到2022年），生物質(zhì)廢物（到2023年），紡織品（到2025年）；其中的措施覆蓋全生命周期，從生產(chǎn)、消費(fèi)，到廢物管理、再生資源市場(chǎng)，以及相關(guān)法規(guī)修訂[3]。

國(guó)內(nèi)外指標(biāo)體系的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的相關(guān)指標(biāo)計(jì)算復(fù)雜，一般管理人員難以完成；而國(guó)外的指標(biāo)相對(duì)單一，也容易為大多數(shù)人所理解。另一方面，綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系是系統(tǒng)的、整體的、統(tǒng)領(lǐng)的，“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是專門的、單項(xiàng)的，應(yīng)以核心指標(biāo)為主，而不必面面俱到。按國(guó)辦關(guān)于“無(wú)廢城市”建設(shè)目標(biāo)領(lǐng)域，現(xiàn)階段以大宗工業(yè)固廢、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢處理為重點(diǎn)，即按四大重點(diǎn)領(lǐng)域選擇核心指標(biāo)。文件還要求強(qiáng)化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置等環(huán)節(jié)，文件事實(shí)上規(guī)定了“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建方向和范圍。

3.“無(wú)廢城市”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與建設(shè)愿景

建立“無(wú)廢城市”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)借鑒智慧環(huán)保、智慧環(huán)衛(wèi)等方面的探索，兼顧前沿產(chǎn)生端、收集運(yùn)輸端及末端處置端的數(shù)據(jù)，形成以固廢減量化率、資源化利用率和無(wú)害化處理為核心的指標(biāo)體系。鑒于城市人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)階段和規(guī)模等原因，大宗工業(yè)廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、危廢等項(xiàng)指標(biāo)的覆蓋面缺乏普遍性，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)采取靈活方式，以便城市間對(duì)比；而人均垃圾產(chǎn)生量、建筑垃圾資源化率、無(wú)害化處理率等具有普適性，可作為核心指標(biāo)或加大權(quán)重。具體而言，大宗工業(yè)固廢利用率、主要再生資源利用率、人均垃圾產(chǎn)生量、垃圾填埋減少量、危廢無(wú)害化處置率、廁所革命實(shí)施率、公眾參與率等，可以作為“無(wú)廢城市”建設(shè)程度指數(shù)的核心指標(biāo)。考慮設(shè)廁所革命這一國(guó)人“羞于啟齒”的指標(biāo)，不僅因?yàn)榱?xí)近平總書(shū)記的批示，更因?yàn)槌鞘芯用裆�存之必需。源頭減量指標(biāo)的操作性難以把握、或選擇難度較大，可設(shè)定“光盤率”表征餐廚垃圾源頭減量，“人均垃圾產(chǎn)生量”和“垃圾填埋減少量”反映垃圾減量化情況�？紤]評(píng)價(jià)指標(biāo)前瞻性，可將閑置品循環(huán)利用納入“無(wú)廢城市”指標(biāo)體系。考慮城市間的差異，可設(shè)立若干自選評(píng)價(jià)指標(biāo)。

用德?tīng)柗品ù_定指標(biāo)體系中各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，將一級(jí)指標(biāo)等分累加得出“無(wú)廢城市”建設(shè)程度指數(shù)，計(jì)算公式如下：

式中，Z為“無(wú)廢城市”建設(shè)成熟指數(shù)，Yi為單項(xiàng)指標(biāo)的指數(shù)，N為指標(biāo)數(shù)量（建議不超過(guò)20個(gè)），Wi為指標(biāo)，Yi的權(quán)數(shù)。

Z值越大，表明“無(wú)廢城市”建設(shè)程度越高，固體廢物存在就越?jīng)]有“違和感”，對(duì)城市環(huán)境和居民健康的影響就越小；反之亦然。

“無(wú)廢城市”建設(shè)應(yīng)該有一個(gè)由低級(jí)向高級(jí)的邁進(jìn)過(guò)程，初級(jí)的是，居民見(jiàn)不到大街上到處是垃圾、或城郊堆滿了垃圾形成“圍城”之勢(shì)；中級(jí)的是，垃圾得到無(wú)害化清掃；再高級(jí)一些的是，垃圾中有用的東西得到回收利用，無(wú)用的東西得到無(wú)害化處置。我國(guó)的“無(wú)廢城市”建設(shè)已進(jìn)入一定階段，而不是“一張白紙”。

與我國(guó)的現(xiàn)代化階段相對(duì)應(yīng)，“無(wú)廢城市”建設(shè)包括試點(diǎn)階段、推廣階段和全面建成等階段。在試點(diǎn)階段，試點(diǎn)城市在固體廢物重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進(jìn)展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險(xiǎn)廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生。探索建立“無(wú)廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的“無(wú)廢城市”建設(shè)示范模式，為推動(dòng)建設(shè)“無(wú)廢社會(huì)”奠定良好基礎(chǔ)。

“無(wú)廢城市”建設(shè)的居民獲得感應(yīng)當(dāng)是，閑置品得到合理利用，這是城鄉(xiāng)居民“樂(lè)見(jiàn)其成”的；垃圾中可循環(huán)利用的資源得到了最大化利用，垃圾填埋量顯著減少。源頭減量，減無(wú)可減；吃干榨凈，物盡其用；無(wú)害處置，美麗城市。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)效機(jī)制形成，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和垃圾分類等行為公眾的自覺(jué)行為，并蔚然成風(fēng)。

四、“無(wú)廢城市”建設(shè)路線圖和對(duì)策建議

新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化技術(shù)路線，與生態(tài)文明試點(diǎn)、低碳城市試點(diǎn)、智慧城市試點(diǎn)等有機(jī)結(jié)合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，以收到資源環(huán)境與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之功。

1.加強(qiáng)“無(wú)廢城市”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)_ueditor_page_break_tag_

1998年，本人在“用‘全程管理’的思路，解決城市垃圾問(wèn)題”的調(diào)研報(bào)告（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研報(bào)告1998年第113號(hào)）中提出：“解決城市垃圾的處理和處置問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，從垃圾源頭消減、資源循環(huán)利用、垃圾中資源再生、達(dá)到最小排放這一總體思路出發(fā)，進(jìn)行垃圾管理和治理。”具體而言，“在生產(chǎn)過(guò)程中減少垃圾產(chǎn)生、生產(chǎn)再生制品，對(duì)副產(chǎn)品和廢棄物循環(huán)利用；在流通過(guò)程中，不使用過(guò)度包裝而進(jìn)行簡(jiǎn)單包裝；不銷售或減少一次性產(chǎn)品，利用再生制品，開(kāi)展企業(yè)回收、分類回收、定點(diǎn)回收、辦公室廢紙回收、利用銷售渠道回收等，使垃圾中的有用物質(zhì)得到充分回收利用；在垃圾處理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)資源化，從而實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化利用的目的。”這些思考，仍可參考。

由于地理位置、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、廢物產(chǎn)生量及類型不同，“無(wú)廢城市”建設(shè)不可能是一個(gè)模式；因而需要試點(diǎn)先行，分步推進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)�！斗桨浮芬�求在全國(guó)范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_(kāi)展試點(diǎn)，形成可復(fù)制、可推廣的建設(shè)模式。那么，國(guó)辦文件中提到的“領(lǐng)域和環(huán)節(jié)”，哪些以政府推動(dòng)為主，哪些可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用呢？我們采取政策矩陣法做一簡(jiǎn)要分析。

表1 “無(wú)廢城市”建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域難易程度判別

上表可見(jiàn)，有些工作具有公益性特點(diǎn)，需要政府推動(dòng)；有些工作可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，可以發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用；有些工作是長(zhǎng)期的，需要打“持久戰(zhàn)”；有些工作可以較快見(jiàn)到成效。從20世紀(jì)80年代起，朱镕基在國(guó)家經(jīng)委任職時(shí)就開(kāi)始抓粉煤灰綜合利用，東南沿海地區(qū)基本解決了粉煤灰綜合利用問(wèn)題；但內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等地仍難有大量堆存。幾乎同時(shí)，方毅副總理親自抓礦產(chǎn)資源的綜合開(kāi)發(fā)，但依然是長(zhǎng)期任務(wù)；而且大宗工業(yè)固廢短期雖然可以取得技術(shù)突破，但很難形成普適性、可推廣、可復(fù)制的開(kāi)發(fā)利用模式。秸稈綜合利用，原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委等部門，采取發(fā)文件、給補(bǔ)貼、按糧食主產(chǎn)區(qū)分片治理等措施，成效顯而易見(jiàn)，但零星燒秸稈行為仍然時(shí)有發(fā)生，難度在于邊角地的收集和價(jià)格機(jī)制。因此，選擇“無(wú)廢城市”試點(diǎn)的推進(jìn)重點(diǎn)，應(yīng)以城市固廢管理現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量為首要。惟如此，才能有“無(wú)廢城市”的建成。

“無(wú)廢城市”建設(shè)任務(wù)與愿景是：源頭減量，回收有網(wǎng)，轉(zhuǎn)運(yùn)有序，物盡其用，無(wú)害處置，管理有方，大家動(dòng)手，美麗城鄉(xiāng)。對(duì)上面表述的部分做進(jìn)一步解釋。回收有網(wǎng)，指城市垃圾和再生資源均有回收網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家有關(guān)部門在推動(dòng)“兩網(wǎng)融合”。轉(zhuǎn)運(yùn)有序，無(wú)論是再生資源還是垃圾、有害廢物，大多需要轉(zhuǎn)運(yùn)，轉(zhuǎn)運(yùn)就要跟蹤管理、運(yùn)行有序。管理有方，要求科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)資源化利用和無(wú)害化處置的有機(jī)統(tǒng)一。大家動(dòng)手，是要求公眾不僅參與其中，還能落實(shí)在行動(dòng)上。美麗城鄉(xiāng)，進(jìn)一步詮釋“無(wú)廢城市”不是沒(méi)有廢物，而是能與人和諧共存于城鄉(xiāng)，“無(wú)廢城市”建設(shè)因而是美麗中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。

總之，“無(wú)廢城市”建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走，也必須持續(xù)推進(jìn)。要兩手發(fā)力，而不僅僅是頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)突破；商業(yè)模式和長(zhǎng)效機(jī)制是成敗之關(guān)鍵，這一點(diǎn)尤為重要。

2.固體廢物管理的全生命周期設(shè)計(jì)

建設(shè)“無(wú)廢城市”，必須樹(shù)立全程管理思路，深化固廢管理改革，提高治理能力。大力推動(dòng)固廢源頭減量，工農(nóng)業(yè)廢物、生活廢物的資源能源梯級(jí)利用，嚴(yán)格控制新建、擴(kuò)建固體廢物產(chǎn)生量大、區(qū)域難以資源化利用和無(wú)害化處置項(xiàng)目；將生活垃圾、農(nóng)林廢物、“城市礦產(chǎn)”、污水處理污泥、建筑垃圾、危廢等收集、分類、資源化利用和無(wú)害化處置設(shè)施納入城市公共設(shè)施規(guī)劃，形成企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)循環(huán)鏈接，支撐城市高質(zhì)量發(fā)展。

源頭減量�？蓮纳鷳B(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)、綠色供應(yīng)鏈管理和綠色生活方式入手。推行綠色設(shè)計(jì)，提高產(chǎn)品可拆解、可回收水平，減少有毒有害原輔料使用，降低單位國(guó)民生產(chǎn)總值溫室氣體排放強(qiáng)度；實(shí)施綠色開(kāi)采，減少尾礦等礦業(yè)固體廢物產(chǎn)生和貯存量。大力推行綠色供應(yīng)鏈管理，形成固體廢物產(chǎn)生量小、循環(huán)利用率高、處理處置合適的生產(chǎn)方式。政府率先垂范，推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)使用節(jié)能型、節(jié)水型辦公用品，推進(jìn)無(wú)紙化辦公，創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)。在賓館、餐飲等服務(wù)行業(yè)，倡導(dǎo)“光盤行動(dòng)”，作為節(jié)約糧食的指標(biāo)納入“無(wú)廢城市”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；推廣可循環(huán)利用物品的使用，限制一次性用品使用。開(kāi)展綠色學(xué)校、綠色商場(chǎng)等公共場(chǎng)所的創(chuàng)建活動(dòng)，培育一批應(yīng)用節(jié)能減排技術(shù)、銷售綠色產(chǎn)品、提供綠色服務(wù)的綠色流通主體。發(fā)布綠色生活方式指南，引導(dǎo)居民在衣食住行游等方面簡(jiǎn)約適度，杜絕浪費(fèi)。

推進(jìn)兩網(wǎng)融合。利用信息化、互聯(lián)網(wǎng)＋，健全固體廢物收集體系，以降低固廢回收、利用和治理成本。以智慧＋輔助管理決策支持系統(tǒng)，穩(wěn)步推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)規(guī)劃和措施落地。鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)與銷售商合作，建立再生資源在線交易平臺(tái)，完善線下回收網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化逆向物流體系，實(shí)現(xiàn)線上交廢與線下回收有機(jī)結(jié)合。建立環(huán)境管理平臺(tái)與公共服務(wù)平臺(tái)的信息交換共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)固體廢物收集、整理、運(yùn)輸、利用、處置環(huán)節(jié)的信息化、可視化，促進(jìn)回收利用的集約化、及時(shí)性、規(guī)�；�水平。人員融合、一視同仁尤為重要。“回收網(wǎng)”中的人員主要是“拾荒大軍”，“環(huán)衛(wèi)網(wǎng)”中的工作人員一般為在編或與環(huán)衛(wèi)服務(wù)商簽訂合同的員工；兩網(wǎng)融合必然給環(huán)衛(wèi)、再生資源主管部門和企業(yè)帶來(lái)沖擊，這也是“兩網(wǎng)融合”進(jìn)展緩慢的原因：“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)，應(yīng)探索可行的解決方案。

聚焦突出和凸現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題。在緊密結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，要在“無(wú)廢城市”建設(shè)中重點(diǎn)解決影響居民生活的塑料垃圾和快遞廢棄物等突出、凸顯問(wèn)題。塑料是工業(yè)革命的成果，應(yīng)用范圍廣、廢棄數(shù)量大，“白色垃圾”、海洋垃圾等問(wèn)題成為近年來(lái)輿論焦點(diǎn)，世界各國(guó)均在尋求解決之道，部分國(guó)家/地區(qū)提出“禁塑令”。我國(guó)應(yīng)限制生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生產(chǎn)和銷售那些無(wú)法回收的塑料產(chǎn)品。加快快遞業(yè)綠色包裝應(yīng)用、保障物品重復(fù)利用和廢物回收；探索推廣無(wú)包裝商店，既可以減少一次性塑料袋的使用量，也可讓消費(fèi)者養(yǎng)成自帶購(gòu)物袋的習(xí)慣，防治“白色污染”，讓綠色低碳、少產(chǎn)生或不產(chǎn)生固廢的生活方式成為全體公民的自覺(jué)行動(dòng)。_ueditor_page_break_tag_

解決垃圾干濕分類，可先從推進(jìn)餐廚垃圾資源化利用入手。餐廚垃圾資源化利用，國(guó)家試點(diǎn)已有多年，蘇州、深圳鹽田區(qū)等地形成餐廚垃圾生產(chǎn)沼氣、有機(jī)肥等多種模式，應(yīng)總結(jié)成熟經(jīng)驗(yàn)并加以推廣。沼氣經(jīng)提純處理后，既可以作為新能源汽車燃料，也可并入市政天然氣管網(wǎng)；而生物柴油屬于高附加值產(chǎn)品，可以部分替代我國(guó)稀缺的油氣產(chǎn)品。有機(jī)肥理論上應(yīng)該得到推廣應(yīng)用，但因部門分割及各自保護(hù)政策，增加了消納難度。在“無(wú)廢城市”建設(shè)中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際拓展餐廚垃圾資源化產(chǎn)品用途，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

建筑垃圾資源化利用。由于建筑垃圾成分混雜需要先行人工分揀；雖利廢建材可以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但產(chǎn)品價(jià)格并沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)性也限制了運(yùn)輸半徑，尤其是非法堆棄影響建筑垃圾資源化利用。如果建筑垃圾隨意堆放，不僅污染環(huán)境、影響市容，還有為土地開(kāi)發(fā)利用留下隱患。因此，必須摸清家底，科學(xué)規(guī)劃，合理布局建筑垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、資源化利用和消納設(shè)施，形成與城市建筑垃圾匹配的處理體系。制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定利廢建材產(chǎn)品質(zhì)量要求、使用范圍和比例，提高利廢建材質(zhì)量。推廣新型墻材等綠色建材應(yīng)用，以綠色采購(gòu)形式，優(yōu)先使用利廢產(chǎn)品；對(duì)那些堆放量大、堆放點(diǎn)集中的地方，盡可能進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

危險(xiǎn)廢物過(guò)程嚴(yán)控。我國(guó)危廢處理行業(yè)問(wèn)題，包括家底不清、轉(zhuǎn)運(yùn)管理滯后、處置安全性保障不夠，這也是“清廢行動(dòng)2018”暴露出來(lái)的問(wèn)題。要筑牢危險(xiǎn)廢物源頭防線。涉危新建項(xiàng)目必須嚴(yán)格按建設(shè)項(xiàng)目危險(xiǎn)廢物環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南執(zhí)行；開(kāi)展排污許可的“一證式”管理，掌握危廢產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、貯存、利用、處置情況；處理好水泥窯企業(yè)處理與一般危廢處置企業(yè)、場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外處置、無(wú)害化處置與資源化利用的關(guān)系，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物全面安全管控，全面提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。實(shí)現(xiàn)危廢處理規(guī)�；�、專業(yè)化、集約化，預(yù)防二次污染。完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以有色金屬冶煉、石油開(kāi)采、石油加工、化工、焦化、電鍍等行業(yè)為重點(diǎn)，實(shí)施強(qiáng)制清潔生產(chǎn)審核；全面實(shí)施危險(xiǎn)廢物電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，依法加強(qiáng)道路運(yùn)輸安全管理，杜絕非法跨境轉(zhuǎn)移、傾倒事件的發(fā)生。建立多部門聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，將危險(xiǎn)廢物檢查納入環(huán)境執(zhí)法“雙隨機(jī)”監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法轉(zhuǎn)移、非法利用、非法處置危險(xiǎn)廢物。

3.促進(jìn)企業(yè)入園，提高廢舊物資利用水平

推動(dòng)企業(yè)入園，實(shí)行園區(qū)化管理，可以提高垃圾中可用物的回收利用效率，減輕固廢對(duì)環(huán)境的壓力。經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，國(guó)內(nèi)一些環(huán)衛(wèi)公司建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，一些再生資源企業(yè)也在各地建設(shè)園區(qū)，發(fā)展形成類型眾多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如以貴港甘蔗綜合利用為代表的生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、以浙江臺(tái)州峰江進(jìn)口金屬拆解園區(qū)為代表的草根型園區(qū)、以天津子牙金屬拆解為代表的政府推動(dòng)型園區(qū)、以江蘇太倉(cāng)港再生資源進(jìn)口加工為代表的分散型園區(qū)、以汨羅“城市礦產(chǎn)”為代表的園區(qū)等。企業(yè)入園有利于環(huán)保、海關(guān)、質(zhì)檢的統(tǒng)一監(jiān)管，提高了資源化利用和無(wú)害化處置的現(xiàn)代化、集中化、科學(xué)化水平，提高了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，形成產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展集約的效應(yīng)，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“無(wú)廢城市”建設(shè)應(yīng)在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新思路和模式。

回收是前提。一是加強(qiáng)污染型企業(yè)的規(guī)范管理。采取必要措施，多部門聯(lián)合執(zhí)法，清理淘汰不規(guī)范企業(yè)；二是開(kāi)展企業(yè)征信，建立企業(yè)誠(chéng)信檔案，并作為信貸和各項(xiàng)活動(dòng)的評(píng)價(jià)依據(jù)；通過(guò)政策引導(dǎo)，使之走上配套、合作發(fā)展道路。三是搭建網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)，提供再生資源信息傳遞和共享渠道。四是用好逆向物流，提高物流效率、降低物流成本，提高智能化管理水平。以利用為導(dǎo)向理順再生資源流向。政府的關(guān)注點(diǎn)和扶持環(huán)節(jié)應(yīng)包括，一是市場(chǎng)價(jià)值不大的再生資源回收，如建立一定的閑置品和廢舊物資集散地，保證廢電池、廢輪胎、廢塑料等價(jià)值不大的廢舊物資收集起來(lái)。二是重視環(huán)境有害的低價(jià)值再生資源的回收和集中處理處置。對(duì)從垃圾中分出來(lái)的有害廢物，不必禁止個(gè)體回收渠道的收集，但必須交由有資質(zhì)企業(yè)集中處理。因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新思維，支撐“無(wú)廢城市”綠色低碳發(fā)展。

推進(jìn)閑置品循環(huán)利用。隨著城市居民生活水平的提高，式樣過(guò)時(shí)但尚未進(jìn)入流通領(lǐng)域甚至從未使用過(guò)的、已用過(guò)但仍有剩余使用價(jià)值的、雖有破損但修理后仍能使用的工業(yè)品和生活用品日益增多，如居民家中的服裝、兒童玩具、健身器材等；據(jù)有關(guān)調(diào)研，山東棗莊、阿里巴巴的閑魚(yú)、京東的拍拍二手等，已經(jīng)有了實(shí)踐探索；一些網(wǎng)站也開(kāi)展了類似工作。據(jù)有關(guān)估計(jì)，閑置品循環(huán)利用市場(chǎng)規(guī)模在10萬(wàn)億以上，具有巨大潛力。閑置品如不能重復(fù)利用就成了廢物，與“垃圾”一起不斷增長(zhǎng)，這也是“無(wú)廢城市”建設(shè)需要解決的問(wèn)題。閑置品循環(huán)利用不僅可以盤活存量、提高資源利用效率和效益，還能減少產(chǎn)品生產(chǎn)的資源消耗和污染物排放，從根本上減輕生態(tài)環(huán)境壓力。

產(chǎn)業(yè)集群。國(guó)家應(yīng)大力推進(jìn)企業(yè)適當(dāng)集中并進(jìn)入園區(qū)，但不能搞成一個(gè)模式；需要建多大面積，污染防治措施如何完善等，應(yīng)根據(jù)實(shí)際由各地確定。促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)銜接�？梢詫⒉煌�行業(yè)、不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈接起來(lái)，“把幾件事情把在一起做”，形成多聯(lián)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，如生活廢物—厭氧發(fā)酵—沼氣凈化—新能源汽車燃料—有機(jī)肥—有機(jī)食品，以及太陽(yáng)能—漁業(yè)—大棚養(yǎng)殖等一體化等。這樣的循環(huán)鏈接和產(chǎn)業(yè)集群，既要理念創(chuàng)新，也要深藍(lán)色技術(shù)支撐。對(duì)廢舊家電及辦公電器、報(bào)廢汽車、廢舊輪胎等的拆解，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)入園實(shí)行集中管理。隨著嚴(yán)禁“洋垃圾”入境政策的實(shí)施，相關(guān)企業(yè)必須承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)內(nèi)閑置品和廢物回收利用，尤其是新能源車動(dòng)力電池、光伏和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的廢棄物回收利用。加強(qiáng)生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用。垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)要實(shí)施“裝、樹(shù)、聯(lián)”（垃圾焚燒企業(yè)依法依規(guī)安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備、在廠區(qū)門口樹(shù)立電子顯示屏實(shí)時(shí)公布污染物排放和焚燒爐運(yùn)行數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)），強(qiáng)化信息公開(kāi)，提升運(yùn)營(yíng)水平，確保達(dá)標(biāo)排放。已建產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)加強(qiáng)管理，促進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

4.政府積極干預(yù)，保證“無(wú)廢城市”建設(shè)的可持續(xù)性

“無(wú)廢城市”相關(guān)設(shè)施建設(shè)具有獨(dú)占性和非排他性等特點(diǎn)，應(yīng)發(fā)揮政府作用，規(guī)范市場(chǎng)行為，構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的產(chǎn)學(xué)研用一體的創(chuàng)新體系，保證“無(wú)廢城市”建設(shè)的可持續(xù)性。_ueditor_page_break_tag_

加大財(cái)政資金集成。“沒(méi)有錢辦不成事”，資金是“無(wú)廢城市”建設(shè)的重要保障。規(guī)劃建設(shè)“無(wú)廢城市”需要權(quán)威、細(xì)化的政策法規(guī)支撐；要建立有利于促進(jìn)固體廢物減量化、資源化、無(wú)害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制。加大公共財(cái)政對(duì)“無(wú)廢城市”建設(shè)支持力度。加大對(duì)畜禽糞污、秸稈綜合利用生產(chǎn)有機(jī)肥的補(bǔ)貼力度，同步減少化肥補(bǔ)貼。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，不利于秸稈綜合利用的規(guī)�；�產(chǎn)業(yè)化。在政府公共工程建設(shè)投資中，優(yōu)先使用以大宗工業(yè)固體廢物等為原料的綜合利用產(chǎn)品，實(shí)施建筑垃圾資源化利用產(chǎn)品使用制度。要以工程實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)孵化器、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室等為依托載體，建設(shè)資源化利用過(guò)程及產(chǎn)品的污染防治技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)研究、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等科技支撐體系。改善投融資環(huán)境，形成有利于“無(wú)廢城市”建設(shè)的營(yíng)商環(huán)境。建立綠色基金，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資金，引導(dǎo)社會(huì)資本投入“無(wú)廢城市”建設(shè)和運(yùn)行；拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，加大金融支持力度。試點(diǎn)城市要制定詳細(xì)建設(shè)方案，明確資金使用范圍和規(guī)模，保證“無(wú)廢城市”建設(shè)順利推進(jìn)。

排污許可“一證式”管理。這是解決廢物產(chǎn)生量家底不清的有效措施。排污許可逐漸向前端滲透，以物質(zhì)流為基礎(chǔ)，產(chǎn)廢單位通過(guò)生產(chǎn)工藝及進(jìn)料進(jìn)行預(yù)估并申報(bào)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物的種類及數(shù)量，管理部門適時(shí)進(jìn)行抽檢核查，確保危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生端清晰透明，通過(guò)對(duì)“三本臺(tái)賬”的核對(duì)可在源頭避免非法處置的發(fā)生。嚴(yán)格落實(shí)危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理考核要求，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。開(kāi)展廢鉛酸蓄電池等危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證制度試點(diǎn)。落實(shí)《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化地方政府醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)責(zé)任，推動(dòng)醫(yī)療廢物集中處置體系覆蓋各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)醫(yī)療廢物分類管理，做好源頭分類，促進(jìn)規(guī)范處置。

完善制度安排。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》成為生態(tài)文明建設(shè)的基本遵循。環(huán)境保護(hù)法、固廢法、放射性廢物安全管理?xiàng)l例等完成制修訂，法規(guī)不斷完善，新環(huán)保法“長(zhǎng)出了牙齒”。中央環(huán)保督查、黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)等相繼實(shí)施，污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快，前所未有。在試點(diǎn)中，要強(qiáng)化綠色礦山建設(shè)、建筑垃圾處置、固廢資源化利用的督查，依法打擊固廢危廢非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為。建立標(biāo)準(zhǔn)體系，明確固體廢物相關(guān)產(chǎn)業(yè)源頭準(zhǔn)入控制、回收、綜合利用等環(huán)節(jié)相關(guān)方的法律責(zé)任和管理要求，實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類制度，推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，建立資源化利用市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)固廢污染環(huán)境行為監(jiān)管不力、任務(wù)未完成的，依紀(jì)依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。

實(shí)行屬地管理。明確以地方政府為責(zé)任主體，建立部門責(zé)任清單，形成分工明確、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同增效的治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)由原來(lái)的“鐵路警察各管一段”轉(zhuǎn)變?yōu)槿�生命周期管理，尤其要加�?qiáng)集成形成協(xié)同效應(yīng)；由原來(lái)國(guó)外進(jìn)口快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)關(guān)注國(guó)內(nèi)固廢管理現(xiàn)代化。由于固體廢物種類多，原來(lái)分屬不同部門管理（如農(nóng)業(yè)廢棄物歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理、一般工業(yè)固體廢物及城市礦山歸工信部管理、工業(yè)危廢歸生態(tài)環(huán)境部管理、生活垃圾及建筑垃圾歸住建部管理、醫(yī)療危廢歸衛(wèi)生部、生態(tài)環(huán)境部共同管理等），應(yīng)由原來(lái)的“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合集成。鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，明確具體措施，環(huán)保、商務(wù)、稅務(wù)等部門分擔(dān)城市垃圾和再生資源治理任務(wù)，以便在“無(wú)廢城市”建設(shè)中起到率先垂范作用。

5.完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，形成“無(wú)廢城市”建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制

十九大報(bào)告中指出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。對(duì)廢物減量化、資源綜合利用、危險(xiǎn)廢物的無(wú)害化處置等，既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，又要發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)配置資源的關(guān)鍵是利益機(jī)制，政策也可以調(diào)整不同主體間的利益關(guān)系；建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的分配制度，解決各城市普遍存在的生活垃圾處理設(shè)施不足、處理質(zhì)量低下帶來(lái)的環(huán)境污染，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的“無(wú)廢城市”治理體系，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，建成“無(wú)廢城市”。

實(shí)施垃圾計(jì)量收費(fèi)制度。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各垃圾分類試點(diǎn)城市更多采用了激勵(lì)機(jī)制而不是應(yīng)盡責(zé)任，固廢分類、資源化利用和無(wú)害化處置的利益機(jī)制并沒(méi)有真正形成。因此，建立符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的再生資源回收利用和固廢治理制度，不僅可以有效地提高再生資源回收量，降低垃圾處理量，對(duì)降低垃圾處理處置成本也將起到重要作用。全面落實(shí)生活垃圾收費(fèi)制度，可以形成市場(chǎng)導(dǎo)向的垃圾處理長(zhǎng)效機(jī)制。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，生活垃圾處理收費(fèi)制度，有助于減少生活垃圾產(chǎn)生和排放，減少填埋量，還可以培養(yǎng)市民污染者付費(fèi)的意識(shí)，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)生活垃圾分類減量和無(wú)害化處理處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。積極培育第三方市場(chǎng)。鼓勵(lì)專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)從事固體廢物資源化利用、環(huán)境污染治理與咨詢服務(wù)，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。按照市場(chǎng)化和可持續(xù)發(fā)展原則，探索開(kāi)展綠色金融支持畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物處置和無(wú)害化處理試點(diǎn)，支持固體廢物利用處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作。制定國(guó)家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄，落實(shí)現(xiàn)有資源綜合利用增值稅等稅收優(yōu)惠政策，對(duì)依法綜合利用固體廢物、符合國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，免征環(huán)境保護(hù)稅。構(gòu)建工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)機(jī)制，將固體廢物產(chǎn)生、利用處置企業(yè)納入企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)范圍，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。在不增加地方政府債務(wù)前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式。固體廢物處理項(xiàng)目有較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)屬性，屬于品質(zhì)較好的PPP項(xiàng)目，不應(yīng)因?yàn)槠渌�一些PPP項(xiàng)目模式的失敗而全盤否定PPP在固體廢物處理領(lǐng)域中的作用。地方政府與社會(huì)資本也應(yīng)嚴(yán)格遵守PPP相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做PPP、認(rèn)真做好的PPP、認(rèn)真把PPP做好，依法合規(guī)探索采用PPP模式進(jìn)行固體廢物處理。在不增加地方政府債務(wù)前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。_ueditor_page_break_tag_

推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。在試點(diǎn)城市危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，可以有效解決環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾。我國(guó)已在十多個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作，投保企業(yè)2000多家，承保金額近200億元。運(yùn)用保險(xiǎn)工具，以社會(huì)化、市場(chǎng)化途徑解決環(huán)境污染損害，有利于促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，減少污染事故發(fā)生；有利于應(yīng)對(duì)污染事故，及時(shí)補(bǔ)償、有效保護(hù)污染受害者權(quán)益。也應(yīng)注意“保險(xiǎn)”性質(zhì)本身所帶來(lái)的制約，如保險(xiǎn)公司的盈利主要靠“三差”（退保差率、事故差率、費(fèi)差率），而這“三差”均依賴投保的人數(shù)。通過(guò)強(qiáng)制的方式可以使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)全面鋪開(kāi)（類似于強(qiáng)制車險(xiǎn)），但強(qiáng)制投保直接增加了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，壓縮本已微薄的利潤(rùn)，也需考慮企業(yè)承受能力。

強(qiáng)化宣傳教育引導(dǎo)。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關(guān)教育培訓(xùn)體系，以貼近生活貼近群眾的語(yǔ)言，面向?qū)W校、社區(qū)、家庭、企業(yè)開(kāi)展資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育，凝聚民心、匯集民智，提高公眾固體廢物環(huán)境管理意識(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公眾監(jiān)督作用，變“鄰避”為“鄰利”。加強(qiáng)信息公開(kāi)。鼓勵(lì)公眾形成勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)觀念，從自己做起，從小事做起，摒棄過(guò)度消費(fèi)和用后即扔的不良習(xí)慣，自覺(jué)參與光盤行動(dòng)、減少一次性餐具等，分類投放垃圾，讓分享經(jīng)濟(jì)、綠色消費(fèi)、低碳出行成為不少居民的自覺(jué)選擇。

只有全民參與和行動(dòng)，形成社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和固廢管理長(zhǎng)效機(jī)制，“無(wú)廢城市”一定能早日建成，生態(tài)文明新時(shí)代也一定能早日到來(lái)。

主要參考文獻(xiàn)

[1] 李干杰，開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn) 提高固體廢物資源化利用水平，中國(guó)環(huán)境報(bào)，2019-01-23

[2]周宏春，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社，2005年

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[4]商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司 中國(guó)物資再生協(xié)會(huì)，中國(guó)再生資源回收行業(yè)發(fā)展報(bào)告，商務(wù)部http://ltfzs.mofcom.gov.cn/article/ztzzn/an/201806/20180602757116.shtml2018/6/20，采用日期[2018-06-24]

[5] 生態(tài)環(huán)境部，《2018年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，2018-12

[6] E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心，解讀堪稱固廢十條的“無(wú)廢城市”—天羅地網(wǎng)合久必分，http://www.solidwaste.com.cn/news/287259.html采用時(shí)間[2019-02-11]

[7]周宏春，《綠色發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，浙江教育出版社，第82-83頁(yè)

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副巡視員、研究員 周宏春 來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院（內(nèi)部文稿）》2019年第3期

原標(biāo)題:周宏春：“無(wú)廢城市”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)與路線圖研究