2007年以來，國務(wù)院及有關(guān)部委、廣東省相繼出臺關(guān)于推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的相關(guān)指導(dǎo)意見及實(shí)施意見①，明確棚戶區(qū)改造工作的總體要求、適用范圍、基本原則及政策措施等，著重改善住房困難群體居住條件、完善城市功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展[1]，使棚戶區(qū)改造工作既具有民生工程導(dǎo)向，又具有社會發(fā)展導(dǎo)向[2]。

在宏觀政策指導(dǎo)下，國內(nèi)、省內(nèi)其它地區(qū)多采用以政府為主導(dǎo)的老舊住區(qū)改造模式，這類棚戶區(qū)改造較少受到市場的影響，取得了一定的效果。而深圳的棚戶區(qū)改造模式則根據(jù)自身的特殊情況做出了調(diào)整：深圳于2009年出臺《深圳市城市更新辦法》，明確了以市場化運(yùn)作為主、政府監(jiān)管的城市存量開發(fā)模式，將老舊住區(qū)作為“四舊”②的一種，整體納入城市更新制度體系中。

深圳現(xiàn)狀高度建成的城區(qū)風(fēng)貌（圖片來源：李理攝）

然而，深圳棚戶區(qū)改造的進(jìn)程仍然遇到了困難，對比舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)等更新改造的推進(jìn)速度，涉及業(yè)主較多、產(chǎn)權(quán)分散的老舊住區(qū)改造由于“雙百”同意硬指標(biāo)等的“高門檻”，導(dǎo)致多數(shù)項(xiàng)目停滯不前，衍生出諸多復(fù)雜的社會問題③。

同時，針對深圳不斷高企的市場商品房價格，政府提出十三五期間籌集建設(shè)40萬套、供應(yīng)35萬套人才住房和保障性住房的目標(biāo)任務(wù)，明確將棚戶區(qū)改造列入多渠道保障的重要途徑之一④，試圖破解房源籌集難題，大幅提高市民住房保障水平。

基于上述背景，在多重因素影響下，深圳棚戶區(qū)改造亟需找尋到全新的有效解決方案。2018年，深圳出臺《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》深府規(guī)〔2018〕8號（下稱《實(shí)施意見》），提出具有“深圳特色”的棚改模式，由各區(qū)政府主導(dǎo)、國企實(shí)施，以公共利益為目的，明確棚戶區(qū)改造項(xiàng)目住宅部分除用于搬遷安置住房外，應(yīng)當(dāng)全部用作人才住房和保障性住房，從而將老舊住區(qū)改造與政府公共住房供給深度融合。《實(shí)施意見》旨在充分發(fā)揮政府公共職責(zé)作用，在改善民生、盤活老舊住區(qū)存量資源的同時，量質(zhì)并舉保障公共產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)社會、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)等綜合效益價值的提升。

1.1 改造對象特征

目前，國家對棚戶區(qū)改造對象界定為四類：國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房和城市棚戶區(qū)，由于深圳自身的城市化特點(diǎn)，全市范圍內(nèi)的棚戶區(qū)基本為城市棚戶區(qū)[3]。

《實(shí)施意見》進(jìn)一步明確深圳市棚戶區(qū)改造的適用范圍，即滿足規(guī)定使用年限（一般為20年），同時存在住房質(zhì)量、消防等安全隱患、使用功能不齊全、配套設(shè)施不完善等問題的老舊住宅區(qū)。相較國家與廣東省相關(guān)改造對象界定規(guī)定，《實(shí)施意見》旨在平穩(wěn)起步推進(jìn)全市老舊住區(qū)改造工作，在面積規(guī)模、改造戶數(shù)與城中村、舊屋村等常見棚改對象的界定上均有所保留。

深圳老舊住區(qū)舉例——福田區(qū)八卦嶺宿舍（圖片來源：網(wǎng)絡(luò)）

通過對全市1998年以前老舊住區(qū)空間數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，符合規(guī)定使用年限的老舊住宅小區(qū)共有超600個，以中高層為主，平均容積率約1.8。多數(shù)項(xiàng)目占據(jù)城市組團(tuán)中心及土地高價值區(qū)位，其中位于城市核心區(qū)（羅湖區(qū)、南山區(qū)、福田區(qū)）的項(xiàng)目數(shù)量占比約80%，位于軌道站點(diǎn)（含四期規(guī)劃）500米范圍內(nèi)的項(xiàng)目占比約60%。這些項(xiàng)目的突出問題有：

社區(qū)級文化娛樂及教育、醫(yī)療等公共配套設(shè)施缺乏；部分消防、燃?xì)�、供電等基礎(chǔ)設(shè)施存在設(shè)施老化等安全隱患；小區(qū)內(nèi)部公共活動場所與景觀環(huán)境品質(zhì)較差。

1.2 組織架構(gòu)與規(guī)劃操作流程

盡管棚戶區(qū)改造項(xiàng)目與城市更新單元在改造/更新對象、類型、方式、規(guī)劃功能、主要目標(biāo)人群等方面存在諸多不同（見下圖），但由于兩者同是面向?qū)嵤┑拇媪啃鸵?guī)劃，對應(yīng)在深圳城市規(guī)劃體系中，同屬法定圖則（控制性詳細(xì)規(guī)劃）層面，深度參照詳細(xì)藍(lán)圖執(zhí)行。因此，可借助城市更新完備的項(xiàng)目審批管理人員及成熟經(jīng)驗(yàn)，有效開展棚改工作。

深圳城市棚戶區(qū)改造與城市更新的異同點(diǎn)比較（圖片來源：作者繪制）

在組織架構(gòu)與規(guī)劃操作流程方面，深圳棚戶區(qū)改造工作聯(lián)合住房建設(shè)、城市更新以及規(guī)劃與自然資源等多部門職權(quán)⑤，在《實(shí)施意見》中明確棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由市區(qū)兩級保障性安居工程建設(shè)/棚戶區(qū)改造工作指揮部（分設(shè)在同級住房建設(shè)主管部門）負(fù)責(zé)，組織項(xiàng)目年度計劃、規(guī)劃編制、實(shí)施主體確認(rèn)等事項(xiàng)；規(guī)劃審查管理則由城市更新主管部門負(fù)責(zé)，同城市更新單元一致，報各相關(guān)部門審議、審批，并進(jìn)行公示與公眾意見處理，最終納入規(guī)劃國土“一張圖”系統(tǒng)。

自《實(shí)施意見》頒布以來，深圳城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目已從“個案”立項(xiàng)式向全市范圍內(nèi)鋪開，亟需合理規(guī)范引導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃編制的具體內(nèi)容與成果形式，有效對接住建、更新、規(guī)劃等多部門審查、審批管理要求，為此重點(diǎn)圍繞以下三個方面系統(tǒng)研究制定相關(guān)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范文件及配套措施。

2.1 容量需求與宜居目標(biāo)相結(jié)合

對于深圳而言，如何在高度建成、高密人口、高強(qiáng)規(guī)劃的土地空間緊約束下尋求居住增容將是長期存在的話題。面對全市畸形的住房結(jié)構(gòu)與繁重的公共住房供給任務(wù)，以及現(xiàn)狀高容積率帶來的還遷住房壓力，迫使棚戶區(qū)改造項(xiàng)目尋求更高的規(guī)劃容量指標(biāo)。為了更好地解決兩個“居住”問題，既改善老舊住區(qū)居住環(huán)境，又提供高品質(zhì)的公共住房吸引各類目標(biāo)人群，在項(xiàng)目規(guī)劃編制中需要著重考慮高容積率下宜居性構(gòu)建問題，借鑒運(yùn)用如新加坡組屋、香港公屋等的公共宜居住區(qū)營造經(jīng)驗(yàn)（見下圖），實(shí)現(xiàn)“住有宜居”的城市發(fā)展目標(biāo)。

新加坡高密度宜居公共住房建設(shè)舉例（圖片來源：網(wǎng)絡(luò)）

2.2 概念規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合

從規(guī)劃編制層次來講，深圳棚戶區(qū)改造項(xiàng)目分為概念規(guī)劃[4]與專項(xiàng)規(guī)劃兩個環(huán)節(jié)。其中，設(shè)立概念規(guī)劃的目的是為了綜合評估項(xiàng)目的實(shí)施可行性，服務(wù)于項(xiàng)目計劃申報，使項(xiàng)目從改造計劃向具有可操作性的改造規(guī)劃轉(zhuǎn)變。概念規(guī)劃由各區(qū)住房建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)組織編制，重點(diǎn)對項(xiàng)目研究范圍、規(guī)劃容量控制、地塊規(guī)劃用地性質(zhì)、建筑體塊強(qiáng)排布局等進(jìn)行多方案論證[5]，會同公眾反饋意見，確定重點(diǎn)工作邊界條件，為后續(xù)專項(xiàng)規(guī)劃編制提供有力支撐；專項(xiàng)規(guī)劃則是市住房建設(shè)主管部門計劃備案后開展的法定性詳細(xì)規(guī)劃，有著嚴(yán)格的制定、審查、審議、意見征集采納、審批等流程。

2.3 規(guī)劃編制與審批規(guī)則相結(jié)合

參考深圳城市更新單元經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮“編規(guī)劃”與“審規(guī)劃”兩者關(guān)系，在制定棚戶區(qū)改造項(xiàng)目規(guī)劃編制內(nèi)容的同時，充分對接規(guī)劃審批操作規(guī)則，明確規(guī)劃編制各階段的行政處理方式、報批程序與工作時限，提出規(guī)劃制定、修改、調(diào)整的具體情形與操作流程，約束專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容強(qiáng)制性指標(biāo)體系，提高規(guī)劃編制的嚴(yán)謹(jǐn)性。為此，市住房建設(shè)主管部門組織同步開展編制《深圳市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》[6]（下稱《編制技術(shù)規(guī)定》）與《深圳市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃審批操作規(guī)則》[7]。通過制定審批操作規(guī)則，將專項(xiàng)規(guī)劃有效落實(shí)到土地出讓與建設(shè)用地規(guī)劃許可文件中，保障規(guī)劃編制內(nèi)容的傳導(dǎo)性與落地性。

3.1 規(guī)范專題/專項(xiàng)研究內(nèi)容與成果形式，指導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃編制

依托成型的《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》⑥，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容分為技術(shù)文件與管理文件，其中技術(shù)文件包括規(guī)劃研究報告、專題/專項(xiàng)研究與技術(shù)圖紙，是關(guān)于規(guī)劃設(shè)計情況的技術(shù)性研究論證的文字、圖紙、表格等，由具備相應(yīng)規(guī)劃編制資質(zhì)的技術(shù)單位組織編制；管理文件包括文本、附圖與規(guī)劃批準(zhǔn)文件，是各主管部門審批管理項(xiàng)目的依據(jù)，與審批操作規(guī)則相銜接。

從平穩(wěn)推進(jìn)老舊住區(qū)改造的角度，《編制技術(shù)規(guī)定》暫時不涉及舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、城中村、舊屋村等城市更新對象，改造類型為拆除重建。落實(shí)國家的“六個嚴(yán)禁”⑦，規(guī)定規(guī)劃居住功能的建筑面積不應(yīng)低于項(xiàng)目總建筑面積的70%，保障棚改居住屬性“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”。在專項(xiàng)/專題研究方面，設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)、城市設(shè)計專項(xiàng)、建筑物理環(huán)境專項(xiàng)、海綿城市建設(shè)專項(xiàng)、生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)、社區(qū)人居環(huán)境品質(zhì)專項(xiàng)、住房類型與戶型專項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)測算專項(xiàng)、規(guī)劃功能專項(xiàng)、交通影響評價專題、市政工程設(shè)施專題、歷史文化保護(hù)與利用專項(xiàng)等，以專題/專項(xiàng)形式科學(xué)系統(tǒng)支撐專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容編制。

3.2 重視城市設(shè)計和人居環(huán)境品質(zhì)設(shè)計，營造公共宜居社區(qū)

鑒于《編制技術(shù)規(guī)定》中城市設(shè)計專項(xiàng)研究偏重于物質(zhì)空間組織與形態(tài)控制，建筑物理環(huán)境專項(xiàng)更多是空間校驗(yàn)式的、而非體驗(yàn)式的，從更好地營造宜居生活空間與宜居生活體驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》GB50180-2018與《深標(biāo)》，提出改善社區(qū)人居環(huán)境品質(zhì)的相關(guān)要求與具體措施，形成人居環(huán)境品質(zhì)專項(xiàng)研究，主要編制內(nèi)容為：

（1）社區(qū)出行體驗(yàn)研究須說明對社區(qū)居民日常出行路徑與慢行體驗(yàn)的主要構(gòu)思和控制要點(diǎn)，明確諸如戶外遮陽避雨空間路徑、無障礙設(shè)施通道等的設(shè)計構(gòu)思和控制要點(diǎn)[8]；

（2）社區(qū)公共活動場所及服務(wù)設(shè)施配置研究須體現(xiàn)全齡友好的社區(qū)發(fā)展理念，增設(shè)服務(wù)兒童、老齡人等的活動場所或文化娛樂設(shè)施；

（3）社區(qū)聲、光環(huán)境感知研究應(yīng)采用聲屏障、生態(tài)工程綠化等手段消減、遮擋、吸收周邊噪聲源對社區(qū)的影響，并闡明社區(qū)照明組織形式與燈光組合；

（4）社區(qū)認(rèn)同感營造研究須說明社區(qū)規(guī)劃意向特征及風(fēng)格特色，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。

圖片來源：pixabay

3.3 明確服務(wù)設(shè)施配置以及強(qiáng)制性內(nèi)容，保證公共項(xiàng)目供給

交通設(shè)施方面，根據(jù)先期開展的全市保障性住房使用需求項(xiàng)目問卷調(diào)查統(tǒng)計，37%的受訪者偏向地鐵通勤，24%選擇步行或騎自行車出行，選擇私家車的僅占13.6%。因此，在交通影響評價專題研究中，應(yīng)當(dāng)以大眾交通優(yōu)先、慢行友好的目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)開展軌道站點(diǎn)、公交站點(diǎn)等接駁與換乘分析，以及提出公交設(shè)施及服務(wù)優(yōu)化措施的具體建議。

公共服務(wù)設(shè)施方面，以滿足原住民、人才住房和保障性住房目標(biāo)受益群體多樣化需求為目標(biāo)，落實(shí)法定圖則規(guī)定的各類公共服務(wù)設(shè)施或其它城市公共利益項(xiàng)目的種類、數(shù)量、分布和規(guī)模，保障規(guī)劃人口學(xué)位的幼兒園、中小學(xué)等教育設(shè)施，提高社區(qū)級養(yǎng)老、醫(yī)療、文體等公服設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)。

配套商業(yè)與人才住房和保障性住房供給方面，將除還遷以外的可分割銷售的經(jīng)營性建筑面積列入強(qiáng)制性內(nèi)容，設(shè)置上限控制；在合理評估出項(xiàng)目居住總量前提下，結(jié)合還遷拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及面積核算，對剩余規(guī)劃人才住房和保障性住房設(shè)置建筑面積下限控制。

3.4 結(jié)合還遷及目標(biāo)受益群體特征需求，精準(zhǔn)住房產(chǎn)品設(shè)計

住房戶型及其套數(shù)是影響棚戶區(qū)改造項(xiàng)目規(guī)劃產(chǎn)品供給的核心要素，為精細(xì)化設(shè)計住房產(chǎn)品，規(guī)定所有棚戶區(qū)改造項(xiàng)目均應(yīng)進(jìn)行住房類型與戶型專項(xiàng)研究：

（1）還遷住房：研究其合理的建筑面積、戶型面積與配比、套數(shù)，為后續(xù)制定搬遷補(bǔ)償方案提供支撐；

（2）人才住房和保障性住房：根據(jù)周邊現(xiàn)狀住房分布情況、區(qū)位交通情況、公共服務(wù)設(shè)施配套情況，以及目標(biāo)受益群體的需求等特征（見下圖），遵循“以需定供”的原則，研究人才住房和保障性住房建筑面積、戶型面積與配比、套數(shù)。

人才住房和保障性住房戶型配比影響因素（圖片來源：作者繪制）

隨著深圳各區(qū)棚戶區(qū)改造工作的深入推進(jìn)，羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)、寶安區(qū)等均制定出臺棚戶區(qū)改造實(shí)施細(xì)則，部分先行項(xiàng)目已通過規(guī)劃審批順利開工建設(shè)，但棚改規(guī)范制定仍處于起步階段，需適時調(diào)教、不斷完善，更加切實(shí)指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施。

4.1 適用范圍方面

由于老舊住區(qū)的“歷史遺留”難題，目前各區(qū)開展的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，普遍存在現(xiàn)狀用地不規(guī)整、占地規(guī)模小、地上居住建筑物使用性質(zhì)復(fù)雜、與法定圖則規(guī)劃地塊邊界難以匹配等諸多問題，導(dǎo)致項(xiàng)目工作的空間范圍難以劃定。此外，《實(shí)施意見》對于棚戶區(qū)改造適用范圍尚未細(xì)化，老舊住區(qū)的改造主體功能比例存在下調(diào)情況。因此，從平穩(wěn)推進(jìn)棚戶區(qū)改造的角度出發(fā)，整體制定棚戶區(qū)改造范圍線劃定規(guī)則，堅持以老舊住宅建筑功能為主導(dǎo)，合理規(guī)范棚戶區(qū)改造項(xiàng)目用地規(guī)模大小，是目前規(guī)劃編制規(guī)則的工作重點(diǎn)。

4.2 規(guī)劃控制方面

規(guī)劃指標(biāo)容量是各利益主體的共同訴求，為有效解決政府在棚戶區(qū)改造中“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的角色定位問題[9]，量質(zhì)并舉地建設(shè)公共宜居社區(qū)，市住房建設(shè)主管部門正在開展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目容積率核算規(guī)則的研究工作，合法合規(guī)、科學(xué)合理地制定項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容，量化確定不同性質(zhì)用地容積率上限，設(shè)置人才住房和保障性住房下限數(shù)值、住區(qū)配套型商業(yè)與商業(yè)辦公及旅館業(yè)建筑配比合理區(qū)間。借鑒《深標(biāo)》轉(zhuǎn)移容積與獎勵容積概念，鼓勵增加獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施及附建式公共配套設(shè)施，提高公服設(shè)施配置比例。

4.3 準(zhǔn)入制度方面

為有效銜接概念規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃編制，嚴(yán)格審核各區(qū)棚戶區(qū)改造年度計劃項(xiàng)目，依據(jù)《實(shí)施意見》，建立健全市住房建設(shè)主管部門計劃備案制度。重點(diǎn)核查項(xiàng)目現(xiàn)狀拆除重建必要性、建筑建成時間、圖則規(guī)劃居住主導(dǎo)方向、上位規(guī)劃要求、拆除范圍是否合理以及是否符合國家棚改政策要求等。針對我市老舊小區(qū)規(guī)模零碎的現(xiàn)實(shí)問題，對拆除范圍1公頃以下的，提出規(guī)劃功能和公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)論證研究，經(jīng)審議通過后方可備案，保障項(xiàng)目可實(shí)施性，為專項(xiàng)規(guī)劃編制提供堅實(shí)支撐。

4.4 政策銜接方面

目前，市場主導(dǎo)的城市更新已進(jìn)入“深水區(qū)”，政府單一監(jiān)管職責(zé)的存量開發(fā)模式在悄然改變，面向零散土地資源整合管理的“土地整備”制度與改善老舊住區(qū)的“棚戶區(qū)改造”制度逐漸成型，深圳已初步形成城市更新、土地整備、棚戶區(qū)改造“三駕馬車”并行的存量開發(fā)體系。通過高效的制度搭接與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，充分發(fā)揮政府與市場的互促作用，探索片區(qū)整體統(tǒng)籌規(guī)劃、多種實(shí)施路徑配合的深圳存量開發(fā)新模式，發(fā)揮“組合拳”優(yōu)勢。

深圳城市棚戶區(qū)改造工作已實(shí)現(xiàn)從編“規(guī)劃”到編“規(guī)則”的進(jìn)化，通過完善的技術(shù)規(guī)范體系設(shè)計，規(guī)范棚戶區(qū)改造項(xiàng)目操作流程、編制內(nèi)容、核算規(guī)則以及審批機(jī)制等，努力實(shí)現(xiàn)社會綜合價值提升，實(shí)現(xiàn)“居民與城市的價值共同體”共贏。通過棚戶區(qū)改造工作，探索提供更多高質(zhì)量的公共住房產(chǎn)品與宜居生活空間，改善人居環(huán)境與居住品質(zhì)，完善城市機(jī)能，對于提升城市核心吸引力、實(shí)現(xiàn)構(gòu)建宜居城市的戰(zhàn)略目標(biāo)至關(guān)重要。