系列文件出臺預示PPP正進入高質(zhì)量發(fā)展階段
財政部以財金〔2020〕13號文印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知。這是疫情爆發(fā)以來財政部繼2月12日發(fā)布《關(guān)于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》，2月17日發(fā)布《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運行的公告》和2月28日發(fā)布《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項目合同示范文本》之后的第四份文件。這些文件的共同特點是服務于PPP的能力建設，旨在全面提高PPP的文件質(zhì)量、績效付費管理能力和政府監(jiān)管水平，為PPP的長期健康發(fā)展提供后臺支持。這些工作傳遞出一個強烈信號——PPP在經(jīng)歷2014-2017四年高速發(fā)展和2018-2019兩年調(diào)整之后，不是被中央政府放棄了，而是進入了新的發(fā)展階段，正在通過螺旋式上升成為一項成熟的經(jīng)濟政策。在我國四十多年改革開放的進程中，PPP所代表的基礎設施投融資市場化改革盡管經(jīng)歷了起伏反復，特別是在過去六年中大起大落，仍能作為地方政府基礎設施投融資的兩項“開前門”政策工具之一，并不斷調(diào)整、改進、優(yōu)化、提高，這種現(xiàn)象是不多見的，這一方面體現(xiàn)了PPP的內(nèi)在活力與生命力，另一方面也充分反映了是我國治理能力的進步。
財政部準備PPP績效操作指引已經(jīng)很長時間了，與最初的征求意見稿相比，最終發(fā)布的這份文件完全呈現(xiàn)出了新的面貌，可見財政部在這個過程中付出了巨大的努力，充分吸收了有關(guān)各方的意見和項目實踐經(jīng)驗�？冃Ч芾聿皇切率挛铮A算績效管理在我國已有將近十年的推廣，2018年9月中共中央和國務院發(fā)布的《關(guān)于全面實施績效管理的意見》使預算績效管理進入全面推廣階段，但該文件仍然偏重于部門預算績效管理。作為現(xiàn)代財政制度的預算績效管理在我國還是發(fā)展中的事物，尚不成熟。PPP績效管理作為項目績效管理的重要組成部分，受到關(guān)注要晚于財政預算績效管理，但其復雜性要遠遠高于財政預算績效管理，這是因為PPP項目的績效管理不僅涉及地方政府還涉及社會資本，不僅是一種績效評價工具還具按效付費的剛性效果。這次財政部在準備操作指引的過程中投入大量細致、周全的工作，說明他們已經(jīng)意識到PPP績效管理的復雜性和艱巨性，有了這樣的心理準備，PPP績效管理工作將會越來越好。指引印發(fā)實施后，PPP的績效管理工作將會根據(jù)PPP的實踐不斷完善，為PPP高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
操作指引對PPP績效管理中的相關(guān)內(nèi)容都做出了明確規(guī)定，使有關(guān)各方在開展工作時有章可循，指引有很多亮點：
第一，明確了財政部門、行業(yè)主管部門和實施機構(gòu)在績效管理工作中的分工。財政部門負責制度建設、業(yè)務指導及再評價和后評價工作；實施機構(gòu)在行業(yè)主管部門指導下開展績效管理工作，可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。實施機構(gòu)作為PPP合同的政府方代表在績效管理工作中將發(fā)揮重要作用。
第二，明確了作為績效管理基礎的績效目標和績效指標的形成過程和地位。在PPP項目準備階段，在實施方案編制過程中應就績效目標和績效指標征求政府各部門和潛在社會資本意見。在PPP項目采購階段，可結(jié)合談判成果對績效目標和指標進行調(diào)整并在合同中予以明確。在PPP項目執(zhí)行階段，績效目標和指標將是績效管理工作的依據(jù)，原則上不予調(diào)整。
第三，新提出了PPP項目績效監(jiān)控措施。指引規(guī)定項目公司需按實施機構(gòu)要求，定期報送日常監(jiān)控結(jié)果，實施機構(gòu)應對照績效監(jiān)控目標查找績效運行偏差，提出糾偏路徑和方法，并及時向項目公司和行業(yè)主管部門反饋，有關(guān)方應進行糾偏。
第四，對績效評價程序作出了規(guī)定�？冃гu價程序包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋以及評價結(jié)果爭議解決等。
第五，對績效評價的作用做了說明，包括按效付費以及作為落實整改、監(jiān)督問責的依據(jù)。目前政策要求PPP項目的政府付費應與績效考核結(jié)果完全掛鉤，績效評價結(jié)果就成為了社會資本最關(guān)心的問題。指引將“及時、充分按效付費”作為考核實施機構(gòu)的重要指標可以打消社會資本的顧慮，給他們的收入帶來了安全保障。
當前，受疫情影響，各地近兩個月時間都忙于防疫、抗疫，完成地方兩會制定的經(jīng)濟發(fā)展目標將壓力重重。受疫情影響，全國兩會一直未能召開，而2020年又是完成第一個100年奮斗目標和扶貧攻堅的關(guān)鍵之年。拉動經(jīng)濟的三駕馬車中消費、外貿(mào)受打擊都很嚴重，基建的作用越來越凸顯，PPP作為政府提高投融資效率的工具必將發(fā)揮重要作用。近日廣西出臺了發(fā)展PPP的桂十條，據(jù)悉還有幾個省也在加緊研究制定類似的政策，很多市縣政府都在進行PPP項目的籌劃和前期準備，可見地方政府對利用規(guī)范的投融資工具來拉動投資的意愿是強烈的。但過去兩年社會資本和金融機構(gòu)對PPP的信心受到了很大打擊，只有他們對PPP恢復信心、態(tài)度堅決，地方政府的訴求才能實現(xiàn)。本次財政部出臺政策后，各方將會積極參與，預計2020年的PPP將迎來新的發(fā)展機遇，將在實現(xiàn)六穩(wěn)目標中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
來源：大岳咨詢 作者：大岳咨詢董事長 金永祥
