●“河長+檢察長”這種協(xié)作機制嘗試通過納入檢察機關的司法作用，來進一步提升“河長制”在河湖系統(tǒng)保護和水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善方面的效用發(fā)揮。

●目前，“河長+檢察長”的治理模式已在全國范圍內(nèi)獲得廣泛推廣，拓寬了檢察公益訴訟的案件來源，提升了檢察監(jiān)督的效能。

●跨區(qū)域司法大數(shù)據(jù)共享、分析和應用機制尚未有效建立，如何協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結(jié)果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問題。

伴隨公共治理的深化，對環(huán)境利益的維護在我國被予以突出強調(diào)。傳統(tǒng)高耗能、高污染和高排放的經(jīng)濟發(fā)展模式，一味追求GDP增長的公共治理路徑以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自身的高度復雜，都成為掣肘環(huán)境治理迅速、有效推行的因素。也是在此背景下，“河長制”被作為地方環(huán)境治理的創(chuàng)新模式獲得廣泛推廣。

“河長制”最初因太湖藍藻事件而在江蘇發(fā)端，后被作為有益經(jīng)驗而在全國推廣。這種制度的要點在于：各省(自治區(qū)、直轄市)設立總河長，由黨委或政府主要負責人擔任;各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設立河長，由省級負責人擔任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設立河長，由同級負責人擔任。各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。尤其是河流治理的規(guī)劃編制、督促和落實人員、項目以及資金的到位。“河長制”之所以取得顯著效果的原因在于：其一，它將環(huán)境治理尤其是河流治理的目標和責任細致落實到了地區(qū)行政首長身上，既確保了環(huán)境治理的權(quán)威性，也使資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)文明建設指標被切實納入各級政府工作的考核評價體系;其二，它有效促成了河流水域的協(xié)同共治，這種協(xié)同共治不僅含括不同地區(qū)，也含括不同部門之間的聯(lián)動。因為省級政府首長作為總河長，而不同級別的政府首長和涉水各部門負責人擔任不同層級的“河長”，地區(qū)和部門沖突通過聯(lián)席會議予以協(xié)調(diào)和解決，由此也促成了水環(huán)境跨流域跨部門的協(xié)同治理;其三，它還創(chuàng)新性地引入了地方在環(huán)境治理上的“黨政同責”機制，即黨委主要領導同樣需作為河長承擔生態(tài)治理責任。

“河長制”獲得廣泛推廣后，在此基礎上又衍生出“河長+檢察長”的升級版協(xié)作機制。與此前的“河長制”相比，這種協(xié)作機制嘗試通過納入檢察機關的司法作用，來進一步提升“河長制”在河湖系統(tǒng)保護和水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善方面的效用發(fā)揮。而其基礎又是借助檢察公益訴訟制度。在各級河長辦公室與檢察機關聯(lián)合印發(fā)的有關協(xié)作機制如何展開的指導性意見中，協(xié)同領導、信息共享、辦案協(xié)作、聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡等工作方式被作為協(xié)作機制的具體展開形式漸漸形塑出來。所謂協(xié)同領導，即各級河長與檢察長對水域治理的重點工作和重點案件，通過聯(lián)合巡查、聯(lián)席會議等方式進行協(xié)同領導、統(tǒng)籌規(guī)劃;而信息共享和辦案協(xié)作則強調(diào)雙方在案件線索、巡查結(jié)果和整改反饋等方面都應互相溝通、雙向移送;聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡也旨在確保這種協(xié)同機制能夠有效發(fā)揮作用。

目前，“河長+檢察長”的治理模式已在全國范圍內(nèi)獲得廣泛推廣，被認為拓寬了檢察公益訴訟的案件來源，且提升了檢察監(jiān)督的效能。生態(tài)環(huán)境公益訴訟一直以來都是檢察機關強化行政公益訴訟的重點范疇。行政訴訟法第25條的規(guī)定也同樣意味著檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護方面所應承擔的積極職責，它與檢察機關對于生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪的追究以及提起環(huán)境民事公益訴訟一起，成為檢察機關在生態(tài)環(huán)境方面所應承擔的積極司法保障職能。

與其他的檢察公益訴訟相比，建立“河長+檢察長”制度之后的環(huán)境檢察公益訴訟表現(xiàn)出如下特點和優(yōu)勢：其一，它將檢察行政公益訴訟的前置程序與恢復性司法理念在生態(tài)環(huán)境保護領域予以有效整合。檢察公益訴訟的前置程序意味著，當檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關“違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。此項前置程序設置的原因主要在于在檢察行政公益訴訟被提起之前，為行政機關提供再次履職的機會，由此保障程序經(jīng)濟和節(jié)約司法資源。但在環(huán)境公益訴訟中，前置程序的運用本質(zhì)上還有盡早完成環(huán)境修復，避免污染擴大的考慮。這一點也是“恢復性司法理念和實踐”在近期的檢察公益訴訟工作中被予以特別強調(diào)的背景，而“河長+檢察長”的有效聯(lián)動、協(xié)作辦案也被證明，能夠有效破解生態(tài)環(huán)境保護領域恢復性司法的難題;其二，生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，需要國家機關上下一體推動。“河長制”所調(diào)動的主要是行政資源和行政系統(tǒng)，此外還主要通過“黨政同責”將各級黨組織納入生態(tài)環(huán)境的治理體系。“河長+檢察長”制度則在此基礎上納入了司法系統(tǒng)，強化了生態(tài)環(huán)境保護方面的司法責任與司法保護，由此也使生態(tài)環(huán)境的國家綜合治理體系更加完備;其三，這種創(chuàng)新性制度的出現(xiàn)也同樣推進了檢察行政公益訴訟制度的具體塑成與細化。我國的檢察行政公益訴訟確立時間尚短，制度也僅是初具端倪，因此需結(jié)合各個領域的具體實踐進行形塑和磨礪。而“河長+檢察長”制度的實踐恰好為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的制度塑成提供了場域和基礎。在推行這種協(xié)作制的過程中，最高檢曾出臺《關于長江經(jīng)濟帶檢察機關辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，明確跨省案件統(tǒng)一管轄和線索移送等五個方面20條具體措施。為解決生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件鑒定難、費用高的問題，最高檢還增加環(huán)境資源領域?qū)�業(yè)鑒定機構(gòu)，推出檢察公益訴訟中不預收鑒定費的鑒定機構(gòu)。此外，各地檢察機關還堅持以問題為導向，通過“建立臺賬、拉條掛賬、整改銷號”等獨具特色的制度，形成符合本地方特點的環(huán)境治理手段，并推進生態(tài)環(huán)境資源問題的集中治理。而在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，同樣針對環(huán)境污染問題的擴散性特點而進行跨省域的檢察協(xié)作與檢察保護，例如重慶、四川、云南、貴州四省市檢察機關共建的赤水河、烏江流域跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作機制。上述制度創(chuàng)新都為我國檢察行政公益訴訟的持續(xù)推進和制度提升提供基礎。

但任何制度創(chuàng)新都會遭遇實施困難，也需要在化解與克服困難時再反復進行制度整飭與調(diào)試。從目前既有的“河長+檢察長”制度的實踐來看，這一制度的有效運作同樣遭遇如下問題：其一，行政與司法的協(xié)作尚未在檢察行政公益訴訟的制度框架下具體形成。盡管“河長+檢察長”制度的核心在于行政與司法的協(xié)作機制，但目前實踐中的這種協(xié)作只是通過聯(lián)合巡查、聯(lián)席會議等工作聯(lián)絡方面展開，并未形成有利于環(huán)境檢察公益訴訟有效開展的具體制度。也因此制度化水平不夠，行政與司法的協(xié)作就常常出現(xiàn)協(xié)作不深入、信息共享不及時、聯(lián)動辦案不緊密等問題，也常常流于協(xié)作的形式;其二，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，檢察行政公益訴訟被作為生態(tài)檢察工作的重要一環(huán)予以強調(diào)，檢察系統(tǒng)也著力于促成以刑事檢察、公益訴訟檢察為主導，民事檢察、行政檢察為補充的基本格局，但刑事檢察與公益訴訟檢察如何有效銜接，尤其是與行政公益訴訟如何銜接，目前同樣未達成制度性共識和統(tǒng)一處理方式;其三，無論是“河長制”還是“河長+檢察長”制度，都根據(jù)環(huán)境治理的跨區(qū)域特點，著眼于建立跨區(qū)域的協(xié)作機制。但相比行政系統(tǒng)內(nèi)部的跨區(qū)域協(xié)作，跨區(qū)域檢察辦案卻遭遇很多制度性障礙。例如，跨區(qū)域司法大數(shù)據(jù)共享、分析和應用機制尚未有效建立，對跨省市環(huán)境犯罪和違法的空間分布和轉(zhuǎn)移態(tài)勢進行細致分析、聯(lián)合發(fā)布數(shù)據(jù)分析報告，形成共管共治等機制尚不健全，跨省的環(huán)境行政公益訴訟由哪個檢察機關具體提起，如何協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結(jié)果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問題;其四，完整的檢察行政公益訴訟不可缺失的一環(huán)是由法院來對檢察機關提起的檢察行政公益訴訟進行審查，但目前的“河長+檢察長”制度因為重點在于塑成行政與檢察的協(xié)作，因此在制度設計上未充分考慮法院的司法審判體制，這就導致某些創(chuàng)新性制度，例如跨流域的生態(tài)環(huán)境保護檢察機制與法院對于環(huán)境類案件的集中管轄之間相互抵牾，這也在很大程度上弱化了跨流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制所欲追求的整體化和系統(tǒng)性目標。因此，從這個意義上說，“河長+檢察長”制度的創(chuàng)新雖然在實踐中帶來積極成效，卻也需要不斷進行實踐磨礪和制度調(diào)試。