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中國給水排水2022年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會(第十三屆)邀請函暨征稿啟事
 
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關(guān)于環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)對的探討 社會資本方自身也需增強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險管理意識,關(guān)注項(xiàng)目全生命周期的宏觀、微觀各層面風(fēng)險,注重PPP項(xiàng)目的人才隊(duì)伍培養(yǎng),聘請專業(yè)機(jī)構(gòu),采取多元化的應(yīng)對措施,以力踐行,引

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2021-01-21  瀏覽次數(shù):94
核心提示:關(guān)于環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)對的探討 社會資本方自身也需增強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險管理意識,關(guān)注項(xiàng)目全生命周期的宏觀、微觀各層面風(fēng)險,注重PPP項(xiàng)目的人才隊(duì)伍培養(yǎng),聘請專業(yè)機(jī)構(gòu),采取多元化的應(yīng)對措施,以力踐行,引領(lǐng)公眾環(huán)保概念,形成環(huán)保企業(yè)鮮明特點(diǎn)的風(fēng)險管理文化,使PPP環(huán)保項(xiàng)目得到長久健康的發(fā)展。
中國給水排水2022年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會(第十三屆)邀請函暨征稿啟事

 中國給水排水2022年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會(第十三屆)邀請函暨征稿啟事
 

關(guān)于環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)對的探討

時間:2021-01-21 13:28

來源:中國市場

作者:夏蕓

 

 

  PPP模式作為新興的投資建設(shè)運(yùn)營模式,建立在政府和社會資本方各自經(jīng)營的基礎(chǔ)上,通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制,較好地滿足了事先界定清晰的公共需求,對推動我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大的意義。文章從實(shí)務(wù)角度出發(fā),按PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段(項(xiàng)目立項(xiàng)、采購、執(zhí)行、移交階段),針對政府、社會資本方及其與政府成立的項(xiàng)目公司將面對的主要風(fēng)險,根據(jù)環(huán)保企業(yè)自身特點(diǎn),積極應(yīng)用風(fēng)險利用、風(fēng)險降低、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移等應(yīng)對措施,在技術(shù)和合作模式上大膽創(chuàng)新,開拓渠道,加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理,盡量規(guī)避不利因素的發(fā)生,使PPP項(xiàng)目在預(yù)定正常的軌道上建設(shè)運(yùn)營,實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的積極推動作用。

  自2014年以來,國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP模式,政府部門逐漸從公共服務(wù)的參與者、提供者向監(jiān)督者、合作者轉(zhuǎn)變。PPP模式不僅推動政府治理思維和管理模式的深刻變革,還最大限度地發(fā)揮了市場主體的活力和創(chuàng)造力。社會資本也紛紛積極響應(yīng),在供給側(cè)改革的推動下,不少發(fā)展已處于瓶頸的企業(yè)踏上PPP環(huán)保項(xiàng)目之路,其中不乏諸多非環(huán)保主業(yè)的上市公司。文章試圖對環(huán)保企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)各階段呈現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行梳理,探討各類風(fēng)險應(yīng)對整合策略的可行性,確保PPP環(huán)保項(xiàng)目穩(wěn)定高效運(yùn)營。

  1 PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險的主要表現(xiàn)

  隨著PPP項(xiàng)目的進(jìn)展,項(xiàng)目風(fēng)險呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。現(xiàn)根據(jù)環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險在全生命周期內(nèi)不同時間階段內(nèi)展現(xiàn)的不同特征,劃分為以下主要風(fēng)險。

  1.1 項(xiàng)目準(zhǔn)備與識別階段

  (1)公眾反對風(fēng)險。環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中,公眾利益得不到保護(hù),從而引起公眾不滿導(dǎo)致民眾反對項(xiàng)目建設(shè)而造成的風(fēng)險。例如垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目,污水處理廠的選址都有最短防護(hù)距離的標(biāo)準(zhǔn)。在達(dá)到有效的防護(hù)距離時,附近居民依然會基于鄰避效應(yīng),衍生出對政府引進(jìn)項(xiàng)目的集體抵制。

 。2)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險。PPP項(xiàng)目在完成“物有所值評估”和“財政可承受能力論證”后,還需符合《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引〉的通知》(財金〔2015〕21號)規(guī)定:每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

  1.2 項(xiàng)目采購階段

 。1)低價中標(biāo)風(fēng)險。在一些項(xiàng)目的招投標(biāo)中,以價格為決定性因素,不比質(zhì)量只比價格。有些為達(dá)到中標(biāo)目的,出現(xiàn)低于成本價中標(biāo)的現(xiàn)象,中標(biāo)企業(yè)為獲取利潤只能壓縮成本,降低質(zhì)量,給后期項(xiàng)目執(zhí)行埋下極大隱患,違背了PPP模式的初衷。

 。2)合同締約風(fēng)險。無論是采取哪種采購方式,PPP項(xiàng)目合同貫穿項(xiàng)目全生命周期的始終,合同條款是政府和社會資本方各自履責(zé)的基礎(chǔ),合同約定不全面、不清晰對后期執(zhí)行帶來困難,容易導(dǎo)致糾紛。例如,污水處理行業(yè)的管網(wǎng)等配套設(shè)施風(fēng)險影響到項(xiàng)目的商業(yè)運(yùn)營;污水、污泥處理量的最低需求風(fēng)險、收益變動及分配風(fēng)險、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目,導(dǎo)致對該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險)。如在合同締約時未予明確,將來出現(xiàn)新項(xiàng)目或處理量不足時,易引起政府和社會資本的爭議。

  1.3 項(xiàng)目執(zhí)行階段

 。1)資金風(fēng)險。一是融資風(fēng)險。PPP環(huán)保項(xiàng)目往往存在周期長、風(fēng)險大、效益偏低、技術(shù)復(fù)雜、不確定性風(fēng)險高等特征。國家加大對地方政府隱形負(fù)債的排查,嚴(yán)控地方PPP項(xiàng)目融資,都給PPP項(xiàng)目融資帶來一定的難度。傳統(tǒng)的融資方式,銀行貸款的抵押、擔(dān)保,土地和房屋是主要抵押物,部分環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的土地是無償劃撥,且和房屋、設(shè)備一樣需要運(yùn)營周期結(jié)束后無償移交給政府,在所有權(quán)上作為抵押物存在權(quán)利瑕疵。二是償債風(fēng)險。融資實(shí)現(xiàn)后能否按時償還債務(wù)也是企業(yè)需要高度重視的問題。例如出于各種原因PPP項(xiàng)目的建設(shè)期超出預(yù)期,項(xiàng)目工程款項(xiàng)未支付完畢時貸款的提款期已結(jié)束,造成工程款無法使用銀行貸款支付,而由于工程未完工導(dǎo)致無法商業(yè)運(yùn)營又會造成自有資金不足,這將導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂,無法繼續(xù)運(yùn)作。

  (2)設(shè)計(jì)、建造風(fēng)險。包含設(shè)計(jì)風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險、土地獲取風(fēng)險、施工安全風(fēng)險、完工風(fēng)險、工程質(zhì)量風(fēng)險等。項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理,能否按期、按標(biāo)準(zhǔn)建成項(xiàng)目,建設(shè)成本是否可控,其又直接影響到融資的信用額度和期限要求,進(jìn)一步加劇融資風(fēng)險。

  (3)運(yùn)營及維護(hù)風(fēng)險。主要是技術(shù)風(fēng)險和操作風(fēng)險。其中,技術(shù)風(fēng)險是指生產(chǎn)和設(shè)計(jì)不合理等帶來的風(fēng)險,操作風(fēng)險是指環(huán)保實(shí)施過程中的操作不當(dāng)?shù)仍蛞碌娘L(fēng)險。項(xiàng)目公司在運(yùn)營過程中經(jīng)營、管理不善等因素,帶來的運(yùn)營及維護(hù)風(fēng)險,將導(dǎo)致運(yùn)營成本超出社會資本方的測算,直接影響其投資回報。

  1.4 項(xiàng)目移交階段風(fēng)險

 。1)稅務(wù)風(fēng)險。由于有關(guān)PPP項(xiàng)目的稅務(wù)法規(guī)尚未完善,在項(xiàng)目公司向政府移交資產(chǎn)時,資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為是否需視同銷售行為,繳納增值稅和企業(yè)所得稅。

 。2)資產(chǎn)移交風(fēng)險。項(xiàng)目移交的基本原則是項(xiàng)目公司必須確保項(xiàng)目符合政府回收項(xiàng)目的基本要求。項(xiàng)目設(shè)施在移交時必須符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),并處于良好的運(yùn)營狀況。而項(xiàng)目移交風(fēng)險往往源于對項(xiàng)目回收標(biāo)準(zhǔn)的偏差。

  2 環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)對策略

  PPP項(xiàng)目風(fēng)險在全生命周期內(nèi)是一個具有階段性特征、前后銜接又持續(xù)的過程,它們相互制約、相互干擾,不斷發(fā)生變化。有的風(fēng)險貫穿于整個的生命周期,有的僅在某個階段突出呈現(xiàn),但對以后階段的其他風(fēng)險有持續(xù)性影響。因此,環(huán)保企業(yè)應(yīng)統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目風(fēng)險,整合運(yùn)用各種風(fēng)險應(yīng)對策略,使企業(yè)風(fēng)險得到最有效的管理,實(shí)現(xiàn)社會效益最大化。

  2.1 創(chuàng)新模式,通過風(fēng)險倒逼企業(yè)創(chuàng)新

  環(huán)保企業(yè)可充分利用公眾反對風(fēng)險,推動環(huán)保企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,破除鄰避沖突困境。如污水處理行業(yè),通過建設(shè)“環(huán)境友好型、土地集約型、資源利用型”的全地下污水處理廠,改變傳統(tǒng)的地面運(yùn)營模式,將污水處理的整個處理過程全部轉(zhuǎn)移到地下,以高標(biāo)準(zhǔn)的綠化景觀設(shè)計(jì),將地面部分打造成為公園,有效解決了傳統(tǒng)污水處理廠的臭氣、噪聲、污染等問題,成為破解城市污水處理廠與周邊環(huán)境矛盾的典范。環(huán)保企業(yè)應(yīng)積極探索“環(huán)保+”模式,在拓展企業(yè)自身發(fā)展空間的同時,提高資本回報率,實(shí)現(xiàn)社會效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

  2.2 聯(lián)合競標(biāo),降低風(fēng)險挖掘潛力

  PPP項(xiàng)目風(fēng)險的復(fù)雜性,給環(huán)保企業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對帶來較大難度。當(dāng)企業(yè)風(fēng)險容忍度超出其承受力,應(yīng)積極尋求合作伙伴,與其成為聯(lián)合體投標(biāo),共同完成PPP項(xiàng)目管理,以達(dá)到降低環(huán)保企業(yè)風(fēng)險的目的。近年來國家鼓勵加大對節(jié)能環(huán)保的投入,建筑、鋼鐵企業(yè)可利用原有業(yè)務(wù)打開的市場進(jìn)行橫向拓展,與環(huán)保企業(yè)高效融合,進(jìn)軍環(huán)保領(lǐng)域,積極去產(chǎn)能,挖掘新贏利點(diǎn),實(shí)現(xiàn)跨界合作,釋放潛在市場潛力,同時也可解決自身環(huán)保問題。且建筑企業(yè)與環(huán)保企業(yè)的PPP項(xiàng)目聯(lián)合管理,運(yùn)用其專業(yè)優(yōu)勢,能進(jìn)一步降低項(xiàng)目的建造風(fēng)險。

  2.3 合理分擔(dān),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配最優(yōu)化

  根據(jù)PPP模式“風(fēng)險共擔(dān),利益共享”的特征,政府和社會資本方應(yīng)各自承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。依據(jù)最適宜承擔(dān)或最有能力進(jìn)行控制的一方承擔(dān)的風(fēng)險分配原則,在PPP合同中明確相應(yīng)風(fēng)險的承擔(dān)者,保證相應(yīng)的權(quán)益。基于PPP項(xiàng)目周期較長,根據(jù)運(yùn)作方式和具體情況的不同,應(yīng)明確各項(xiàng)目邊界條件,設(shè)置相應(yīng)的調(diào)價機(jī)制,防范收益變動風(fēng)險、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險等。調(diào)價機(jī)制遵循風(fēng)險分配原則,項(xiàng)目公司自身承擔(dān)運(yùn)營成本管理風(fēng)險,當(dāng)市場環(huán)境波動、稅收政策等宏觀因素有所變動時,政府啟動調(diào)價,通過敏感性分析完善調(diào)價模型,建立科學(xué)有效的動態(tài)調(diào)價機(jī)制,以利于PPP項(xiàng)目物有所值的實(shí)現(xiàn)。同時,政府應(yīng)加強(qiáng)對運(yùn)營企業(yè)的日常監(jiān)督,避免在調(diào)價過程中處于被動地位。

  2.4 開拓渠道,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避轉(zhuǎn)移

  融資階段,可通過拓寬融資渠道,采取滿足環(huán)保企業(yè)融資的有限手段,多方面提高環(huán)保企業(yè)的融資效率。環(huán)保企業(yè)需高度關(guān)注綠色金融發(fā)展態(tài)勢,包括綠色債券、資產(chǎn)證券化、基金等,積極與政策性銀行接觸,以環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目收益權(quán)做質(zhì)押融資貸款,最大限度降低融資成本,確保投資回報的實(shí)現(xiàn)。

  在設(shè)計(jì)、建設(shè)階段也可進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移;居缮鐣Y本方承擔(dān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)風(fēng)險,控制難度較高,不僅涉及安全問題及安全隱患問題,嚴(yán)重時還需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任,可采用總分包模式,轉(zhuǎn)移相應(yīng)風(fēng)險。尤其是沒有施工資質(zhì)的社會資本方,可聘請專業(yè)的管理機(jī)構(gòu),以代建制的建設(shè)管理模式,另外采用保證金和履約、質(zhì)量保函,購買工程保險等多種形式規(guī)避風(fēng)險。

  2.5 加強(qiáng)管理,做好風(fēng)險管理建設(shè)

  風(fēng)險管理是一個動態(tài)過程。在PPP合同執(zhí)行過程中,充分考慮在全生命周期內(nèi)各風(fēng)險因素之間的相互制約與影響,并及時跟蹤風(fēng)險是否變化或者出現(xiàn)未識別風(fēng)險,注重風(fēng)險跟蹤和再分配。前面階段風(fēng)險未得到有效控制,將會加劇后續(xù)階段的風(fēng)險,因此一定要注意在控制管理當(dāng)前風(fēng)險的同時,必須預(yù)見未來風(fēng)險的變化,以便采取積極有效的措施。例如,如果工程規(guī)劃,土地等證照不齊全,出現(xiàn)證照不齊風(fēng)險,必然影響到后期銀行貸款的放款,加大資金風(fēng)險。因此,環(huán)保企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險管理建設(shè),形成環(huán)保企業(yè)風(fēng)險應(yīng)對文化,從投資、運(yùn)營、財務(wù)多角度,利用自身的管理和技術(shù)優(yōu)勢,加強(qiáng)環(huán)節(jié)工作管理,控制成本,提高PPP項(xiàng)目的綜合營運(yùn)能力。

  3 結(jié)論

  國家正逐步完善PPP項(xiàng)目的法律政策和相應(yīng)的風(fēng)險管理制度, PPP中心也在對PPP項(xiàng)目的平臺管理進(jìn)行調(diào)研,相信不久的將來PPP的信息化管理將從政府、企業(yè)、咨詢公司多維度出發(fā),建立公開、透明的大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用市場化平臺,監(jiān)督各地政府、企業(yè)規(guī)范化運(yùn)作,降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險。社會資本方自身也需增強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險管理意識,關(guān)注項(xiàng)目全生命周期的宏觀、微觀各層面風(fēng)險,注重PPP項(xiàng)目的人才隊(duì)伍培養(yǎng),聘請專業(yè)機(jī)構(gòu),采取多元化的應(yīng)對措施,以力踐行,引領(lǐng)公眾環(huán)保概念,形成環(huán)保企業(yè)鮮明特點(diǎn)的風(fēng)險管理文化,使PPP環(huán)保項(xiàng)目得到長久健康的發(fā)展。

 
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