城市“合改分”與合流制溢流控制的總體策略與科學決策
關鍵詞：合改分；溢流控制；總體策略；科學決策
Abstract: Urban combined sewer systemretrofit and overflow control involves a series of long term and major impacts tourban development, a careful determination would be made through scientific andsystematic analysis and assessment form the whole prospect. The bottleneck issuesin terms of regulations and governance, policies, standards and guidelines, andrelated plans were analyzed and the key improvement focus were put forward. Thetypical strategy selection and classification of different Chinese cities wereanalyzed and the key elements of urban combined sewer separation and overflowcontrol strategy were put forward, including clarify the status and key issuesof current urban drainage system, major limiting factors, reasonable targetssetting, feasibility, effects and cost assessment, technical strategyoptimization, implementation and adjustment mechanism establishment.
Keywords: Combined sewer separation, Overflow control, Generalstrategy, Scientific decision making
1 需求與機遇
專欄文章（一）中明確劃分并分析了我國不同城市排水系統(tǒng)在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的具體形式與完善程度的極大差異，很多地區(qū)仍面臨旱季污水直排與雨季雨污水溢流污染的嚴重問題，是導致當前大量城市水環(huán)境問題仍然嚴峻的重要原因之一。專欄文章（三）清晰地闡明，城市合流制及相關排水系統(tǒng)的改造與溢流控制，必須解決系統(tǒng)性的問題，需要構建綜合控制系統(tǒng)，其中又涉及到多個子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)銜接，并需要綜合評估現(xiàn)實條件下多重制約因素的影響。對城市合流制及相關排水系統(tǒng)的進一步完善以及污染控制綜合系統(tǒng)的構建，是中國當前大量城市在水環(huán)境治理工作中，必須面對并需要系統(tǒng)開展的一項重要而艱巨的工作。
近年來，《關于加強城市基礎設施建設的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》、《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見（國辦發(fā)〔2014〕27號）》、《水污染防治行動計劃（2015）》、《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見（國辦發(fā)〔2018〕101號）》等多項國家政策的發(fā)布，“海綿城市建設”、“黑臭水體治理”、“城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效”、“城市排水防澇補短板建設”等專項工作的快速推進，以及國家對“推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”、“推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”等相關工作的要求，都直接涉及到大量城市排水系統(tǒng)基礎設施的新建與改造工作，從不同層面給城市合流制排水系統(tǒng)問題的綜合解決帶來了難得的大好機遇。
2 國家總體策略進一步完善的重點
面對上述機遇的同時，應清醒地認識到我國城市排水系統(tǒng)當前面臨的復雜局面，與專欄文章（二）中分析的美國、日本、德國等發(fā)達國家相比，我國對城市合流制排水系統(tǒng)問題的研究與實踐整體上晚了三、四十年，這也是當今該領域面臨如此多、如此大的問題與困惑的重要原因，仍需要國家、城市以及專業(yè)領域各項工作的大力推進與完善。
2.1 總體策略的基本思路
針對城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制，梳理國家、城市與專業(yè)領域不同層面的主要工作與相互關系，提出總體策略的基本思路，如圖1所示。其中，國家層面需進一步明確相關主管部門對合流制排水系統(tǒng)問題的管控及科學指導責任，健全管控機制，完善相關法律法規(guī)與政策要求，組織開展國家規(guī)范標準與技術指南的修編與新編，并提出對相關專項規(guī)劃的修編與新編要求；在國家總體策略的指導下，各城市完善相應管理機制，組織編制相關專項規(guī)劃、標準、系統(tǒng)方案等，部分城市相關工作的“先行先試”可反向促進國家相關政策和要求的完善；專業(yè)領域輔助國家與城市相關工作的具體開展，推動國家提出更具實施指導性的控制策略要求，指導城市針對不同區(qū)域的排水系統(tǒng)特征，科學決策是否全面實施“合改分”、部分“合改分”或合理保留已有合流制并實施有效的合流制溢流（CSO）控制，正在實施“合改分”及改造不徹底的區(qū)域是否繼續(xù)實施或轉(zhuǎn)變策略。對實施“合改分”的區(qū)域需同步控制雨水徑流污染，并重視對分流改造中可能產(chǎn)生的混錯接問題的管控，對不宜改、難以改的“合流”區(qū)域需制定系統(tǒng)、全面的溢流控制策略，對其他排水系統(tǒng)不完善的區(qū)域需進一步完善排水系統(tǒng)以及對應的污染控制系統(tǒng)。
圖1 總體策略的基本思路
Fig.1 The Basic Idea of General Strategy
2.2 完善法律法規(guī)與管控機制國家法律法規(guī)要求與管控機制的建立對城市合流制及相關排水系統(tǒng)問題的妥善解決具有決定性的重大意義，也是“依法治國”、“依法治水”的必然要求。我國當前環(huán)保領域的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等法律中，主要圍繞建立“污染物總量控制”與“排污許可”體系提出了總體要求。其中，“污染物總量控制”的目標設定及結果統(tǒng)計主要涵蓋工業(yè)污染源、城鎮(zhèn)生活污染源及機動車、農(nóng)業(yè)污染源和集中式污染治理設施。針對城鎮(zhèn)污染源的控制，主要考慮了對應人口的產(chǎn)污量與污水處理設施的處理量，并未包括城市雨水排放與合流制溢流形成的污染排放量。而國家生態(tài)環(huán)境部主管的排污許可制度主要針對固定源污染進行管控，在2019年更新的《固定污染源排污許可分類管理名錄》也并未納入城市雨水與合流制溢流污染控制。在2020年6月生態(tài)環(huán)境部最新發(fā)布的《第二次全國污染源普查公報》中，普查對象也未涵蓋城市雨水徑流污染與合流制溢流污染。
由此可見，城市合流制及相關排水系統(tǒng)產(chǎn)生的污染問題當前并未納入國家生態(tài)環(huán)境部“污染物總量控制”與“排污許可”的管控體系內(nèi)。雖然近年來在生態(tài)環(huán)境部與住建部等聯(lián)合發(fā)布的城市黑臭水體治理相關政策中也提出了要削減合流制溢流污染，但由于不在其污染排放管控體系范圍內(nèi)，對各城市具體實施的指導與監(jiān)管力度有限。換句話說，國家污染物總量控制和排污許可，沒有對接到黑臭水體治理中對雨水和合流制溢流產(chǎn)生的比較嚴重的污染進行有效控制的具體要求，國家生態(tài)環(huán)境部制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918），也未涉及對城市“雨污合流”排水系統(tǒng)雨季合流污水的處理與排放要求，成為需要突破的重要瓶頸問題。
在國家相關法律法規(guī)與排放許可制度中，進一步完善對城市合流制溢流控制的相關要求，是未來持續(xù)提升中國城市水環(huán)境質(zhì)量的重要保障。對比專欄文章（二）中分析的美國NPDES污染物排放許可制度體系，他們在上世紀80年代便將城市雨水徑流污染與合流制溢流污染納入管控范圍，在排放許可的管控體系下，落實合流制溢流污染控制的相關規(guī)劃與技術要求，值得借鑒。
2013年，國務院發(fā)布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，是第一部專門針對城建領域城鎮(zhèn)排水與污水處理的國家行政法規(guī)，其中，針對城市合流制排水系統(tǒng)，提出“雨污合流地區(qū)，應當按照城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃要求，進行雨水、污水分流改造”。基于該要求，各城市在當時編制的排水防澇等相關專項規(guī)劃中，普遍提出了“雨污分流改造”的近遠期要求，但實施過程中，不同城市又演化出了不同的策略選擇，詳見第3章。
此外，在該條例中明確提出了“排水戶應當按照污水排入排水管網(wǎng)許可證的要求排放污水，雨水、污水分流地區(qū)，不得將污水排入雨水管網(wǎng)”。但從各城市的實際實施情況來看，一方面，城市大量區(qū)域雨污水的混接問題形成于條例發(fā)布之前，另一方面，鑒于我國大量城市排水系統(tǒng)現(xiàn)狀復雜的實際情況，存在多重形式的混接、錯接和亂接問題，增大了政府監(jiān)管和執(zhí)法的難度，這些都在一定程度影響了條例的實施效果，條例發(fā)布后各地混接亂接現(xiàn)象不同程度地依然存在。
結合近年來各城市雨污分流改造等工程的實際進展情況，應進一步修訂完善條例中對城市合流制區(qū)域的總體策略要求。同時應結合各城市在執(zhí)法實施過程中暴露的典型問題，進一步完善條例相關實施細則，并加大政府執(zhí)法和監(jiān)管力度，堅決杜絕新建、改建項目與城區(qū)再產(chǎn)生新的雨污混接、錯接和亂接的問題，同時加快對現(xiàn)有違法現(xiàn)象的排查與追責。
2.3 完善國家相關政策
梳理近二十年國家發(fā)布的涉及城市合流制排水系統(tǒng)改造的相關政策，分析不同政策中相關要求的演變過程以及當前仍存在的主要問題。2000年，國家建設部、生態(tài)環(huán)境部與科技部聯(lián)合印發(fā)《城市污水處理及污染防治技術政策》，其中要求：“對于新城區(qū)，應優(yōu)先考慮采用完全分流制；對于改造難度很大的舊城區(qū)，可維持合流制排水系統(tǒng)，合理確定截流倍數(shù)”，可以看出，當時針對城市排水體制的要求為分流制與合流制并存，但針對保留合流制排水系統(tǒng)的區(qū)域，僅籠統(tǒng)提出了“合理確定截流倍數(shù)”的要求，無法有效指導合流制系統(tǒng)問題的全面治理。
國務院辦公廳在2006年印發(fā)的《“十一五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》中，開始明確提出“要結合舊城改造、道路建設等，加強雨污分流系統(tǒng)的改造和完善”。昆明、廣州、南京等城市即在“十一五”期間開始大力推進“合改分”工程，但由于種種困難和原因，均未能按原計劃完成改造，昆明等城市通過實踐和吸取經(jīng)驗教訓，甚至轉(zhuǎn)變了策略方向，放棄了全面“合改分”。2012年，在《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》中，上述要求調(diào)整為“結合當?shù)貤l件，加快實施雨污分流改造。難以實施分流制改造的，要采取截流、調(diào)蓄和處理措施”，總體仍優(yōu)先以“雨污分流改造”為主的同時，增加了對不能實施改造區(qū)域的基本控制要求，與上述《城市污水處理及污染防治技術政策》的要求相比，除截流外，增加了要采取調(diào)蓄和處理設施控制溢流污染，政策體現(xiàn)出更加靈活和務實。
2013年國辦發(fā)23號文件《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，在總體工作要求中提出“力爭用5年的時間完成雨污分流改造”，在設施建設要求中提出“加大雨污分流排水管網(wǎng)改造力度，暫不具備改造條件的，要盡快建設截流干管，適當加大截流倍數(shù)，提高雨水排放能力，加強初期雨水的污染防治。”該文件中首次提出了雨污分流改造的時間節(jié)點要求，進一步加大了各城市雨污分流的改造力度。且與上述《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》相比，將“難以實施分流制改造的”改為“暫不具備改造條件的”，即對現(xiàn)狀合流制排水系統(tǒng)的溢流控制作為暫時過渡選擇，遠期仍引導實施雨污分流改造。針對暫不進行改造的合流制排水系統(tǒng)僅提出了建設截流干管的要求，沒有回答截流倍數(shù)如何“適當加大”，截流后污水處理廠如何配合等，對“初期雨水”的污染防治也是一個比較模糊的要求。
2018年，由于多重現(xiàn)實條件的制約，各城市普遍未能按照上述23號文件的要求完成合流制區(qū)域的全面改造，同年在住房城鄉(xiāng)建設部與生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》中，提出“有條件的地區(qū)，要積極推進雨污分流改造。暫不具備條件的地區(qū)可通過溢流口改造、截流井改造、管道截流、調(diào)蓄等措施降低溢流頻次，采取快速凈化措施對合流制溢流污染進行處理后排放，逐步降低雨季污染物入河湖量。”該文件仍然推進雨污分流改造的同時，進一步提出了更為完善的合流制溢流控制要求，提出可通過實施不同類型的措施，減少系統(tǒng)外排入河的污染物總量，明確了合流制溢流污染控制的總體指導原則，是一項重要突破。
2019年，在住建部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案(2019-2021年)》中，提出“實施管網(wǎng)混錯接改造、清污分流等，提升現(xiàn)有設施效能”，未再突出合流制區(qū)域的“雨污分流改造”要求，這是一項重要的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了由于各地近十年來推進雨污分流改造過程中面臨的現(xiàn)實困難和暴露出多重問題，針對城市格局基本定型的建成區(qū)，全面推進“合改分”面臨的巨大難度和高額的代價并應采取多種措施開始取得一定的共識。
從上述相關政策要求的演變過程可以看出，近10-15年來，長期以“加快合流制區(qū)域的雨污分流改造”為主要策略導向，這對歷史遺留的合流制系統(tǒng)問題的解決起到了一定的積極作用，許多城市都投入巨資和以極大的決心開展了“合改分”的艱巨工程，尤其近年來海綿城市建設和黑臭水體治理的攻堅舉措，取得了有目共睹的初步成效，為進一步全面解決合流制排水系統(tǒng)問題提供了有意義的經(jīng)驗。但由于我國不同地區(qū)城市排水系統(tǒng)的特征、問題與改造條件等差異極大,大量城市短期內(nèi)難以實現(xiàn)老城區(qū)合流制區(qū)域的全面改造，即使相對長期來看，也很難得出全部都實現(xiàn)“合改分”的合理性結論。從國際經(jīng)驗看，“合改分”無疑是解決合流制問題可選的策略之一，但不是唯一和必須的選項；“合改分”也應該是城市合流制溢流（CSO）控制的可選擇的技術措施之一。想通過“一律化”的“合改分”要求來解決我國城市合流制問題可能過于理想化和簡單化，確實到了需要反思和用科學的方法和數(shù)據(jù)來做決策的時候，多年來許多城市的實踐已經(jīng)證明，單一的“合改分”策略難以系統(tǒng)解決我國城市合流制排水系統(tǒng)的復雜問題。同時，上述政策中針對暫不進行雨污分流改造的合流制排水系統(tǒng)，主要提出了要建設截流、調(diào)蓄與處理等技術措施的要求，仍難以有力支撐各城市應對合流制系統(tǒng)復雜問題和巨大的現(xiàn)實困難時制定清晰可行的系統(tǒng)策略。
因此，結合專業(yè)領域的發(fā)展與各城市實際實施情況，應適時修訂與完善國家相關政策要求，且應考慮制定針對合流制排水系統(tǒng)的專項政策。借鑒專欄文章（二）中的發(fā)達國家經(jīng)驗，美國、日本等均在國家層面提出了針對合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制的專項政策，且在政策提出前，開展了大量的專項研究與調(diào)研工作，成立了專門針對合流制系統(tǒng)問題的研究委員會，全面診斷全國范圍不同城市合流制及相關排水系統(tǒng)面臨的復雜問題，充分認識合流制系統(tǒng)問題的特征與客觀規(guī)律，這是提出更具針對性與實施指導性國家政策要求的重要基礎。
2.4 規(guī)范標準與技術指南的修編與新編
隨著國家相關政策要求的更新，城市排水領域主要的規(guī)范標準也在不斷的修編調(diào)整。其中，《室外排水設計規(guī)范》（GB50014）在1987年、1997年、2006年的修訂版本中，均提出要根據(jù)當?shù)氐木唧w條件綜合考慮選擇分流制或合流制排水體制。但在上述多項政策要求推進“合改分”的影響下，《室外排水設計規(guī)范》在2011年的修訂版中，首次加入了對合流制排水系統(tǒng)分流改造的要求，提出“現(xiàn)有合流制排水系統(tǒng)，有條件的應按照城鎮(zhèn)排水規(guī)劃的要求，實施雨污分流改造；暫時不具備雨污分流條件的，應采取截流、調(diào)蓄和處理相結合的措施。”后續(xù)在2014年、2016年兩次修訂中，均保留了該項要求。2017年發(fā)布的《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB50318）的修訂版中，明確提出“除干旱地區(qū)外，城市新建地區(qū)和舊城改造地區(qū)的排水系統(tǒng)應采用分流制，不具備改造條件的合流制地區(qū)可采用截流式合流制排水體制”，在規(guī)劃層面明確了保留合流制排水系統(tǒng)的區(qū)域，應構建完善的截流式合流制排水系統(tǒng)。2018年，在住建部發(fā)布《室外排水設計標準（征求意見稿）》（GB50014）中，提出“現(xiàn)有合流制系統(tǒng)，應采取截流、調(diào)蓄和處理等措施，提高截流倍數(shù)，控制溢流污染；并應按城鎮(zhèn)排水規(guī)劃的要求，實施雨污分流改造”。與2016年版《室外排水設計規(guī)范》相比，在控制要求的順序上，由優(yōu)先提出要實施雨污分流改造，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先提出了對合流制溢流污染的控制要求，但同時仍在強調(diào)要按照排水規(guī)劃實施雨污分流。2019年發(fā)布的《海綿城市建設評價標準》（GB/T51345-2018），首次提出了灰色設施與綠色設施合理結合來控制合流制溢流污染，并提出了合流制溢流體積削減與處理設施的水質(zhì)控制標準。
從以上分析可以看出，關于城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流污染控制，專業(yè)規(guī)范標準和國家相關政策要求的一致性與區(qū)別，以及近年來隨著實踐的摸索和時間的推移所產(chǎn)生的積極變化。同時，需要指出，當前規(guī)范標準中針對合流制排水系統(tǒng)的要求，在一些關鍵環(huán)節(jié)、系統(tǒng)性、各標準之間的銜接性上仍需要進一步突破和完善，具體內(nèi)容的廣度與深度也亟待擴展與加強，否則，不足以支撐如此復雜的系統(tǒng)工程的規(guī)劃設計和實施。
以截流倍數(shù)為例，在上述《室外排水設計規(guī)范》（GB50014）與《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB50318）中，均提出合流制排水系統(tǒng)的截流倍數(shù)宜采用2-5，選擇依據(jù)為“根據(jù)旱流污水的水質(zhì)、水量、排放水體的環(huán)境容量、水文、氣候、經(jīng)濟和排水區(qū)域大小等因素經(jīng)計算確定”。截流倍數(shù)是一個重要的系統(tǒng)性參數(shù)，其選取取決于各城市排水系統(tǒng)的具體條件，與上游收集管網(wǎng)的完善程度、下游處理設施的處理能力，以及調(diào)蓄設施的位置與規(guī)模等有密切的銜接關系，還受到管網(wǎng)運行水位、淤積情況等現(xiàn)實條件的影響，需要做客觀、詳細的論證和技術經(jīng)濟分析才能合理地予以確定。上述規(guī)范標準中的要求尚不能清晰的回答截流倍數(shù)選取與各影響因素的相互匹配與制約關系，以及對系統(tǒng)投資和方案優(yōu)化等方面的綜合影響。部分城市在截流系統(tǒng)的新建或改造過程中，缺乏系統(tǒng)考慮和匹配分析，簡單化的“提高截流倍數(shù)”，并不能真正系統(tǒng)解決區(qū)域的溢流污染問題，有些盲目的截流干管改造造成了投資的浪費或低效，這樣的例子已不少見。
除規(guī)范標準外，2016年，住建部發(fā)布的《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術指南》也提出了部分合流制溢流污染控制要求，主要包含了調(diào)蓄與就地處理設施的相關技術要求，但還不足以系統(tǒng)指導城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制。對比美國提出的合流制溢流控制九項基本控制措施與長期控制規(guī)劃的相應技術指南，日本國土交通省發(fā)布的《合流制排水系統(tǒng)緊急改善計劃編制指南》等，都是在國家層面提出了合流制溢流控制總體的技術體系以及技術策略選擇的基本要求，對指導各城市根據(jù)具體條件因地制宜確定具體技術路線發(fā)揮關鍵的作用。
針對當前國家規(guī)范標準與技術指南中存在的主要問題，一方面，應盡快組織新編合流制污染控制的專項標準，或修訂已有標準，補充相關內(nèi)容并做好銜接；另一方面，為更好的應對與解決中國不同城市合流制系統(tǒng)如此復雜的系統(tǒng)工程問題，需要考慮新編針對合流制溢流控制的專項技術標準或指南。當前，國內(nèi)有城市迫于地方水環(huán)境治理的壓力與推進合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制相關工作的迫切需求，已開始研究制定合流制溢流控制的專項地方標準，筆者也參與其中。一些城市相關工作的突破也將進一步促進國家規(guī)范標準與技術指南的編制工作。
2.5 相關專項規(guī)劃的修編與新編
我國當前要求編制的與城市排水相關的專項規(guī)劃主要有排水（雨水）工程專項規(guī)劃、排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃與海綿城市建設專項規(guī)劃�；谏鲜鰢艺吲c規(guī)范標準的要求，大量城市在早期編制的排水工程專項規(guī)劃與排水（雨水）防澇專項規(guī)劃中，針對合流制區(qū)域，主要提出了“雨污分流改造”的總體規(guī)劃要求。例如，車伍、葛裕坤等對16個城市編制的排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃進行分析，其中有13個城市的規(guī)劃中均提出了實施全面“合改分”，而對合流制溢流污染的控制則基本不涉及或涉及很少，遠遠達不到系統(tǒng)規(guī)劃的要求。2016年3月，住建部發(fā)布《海綿城市建設專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，提出了海綿城市建設專項規(guī)劃的編制要求，并要求同年10月前提交規(guī)劃草案。受限于編制時間以及當時對海綿城市建設內(nèi)涵與范疇認識普遍不足等原因，大量城市當時編制的海綿城市專項規(guī)劃主要圍繞年徑流總量控制率的目標確定與指標分解展開，針對合流制排水系統(tǒng)和溢流問題，多與現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容進行銜接，或僅提出原則性的控制要求，完全不能指導工程設計和具體實施。近年來，上海等城市在進一步開展新的專項規(guī)劃、利用灰綠設施結合控制合流制溢流污染的探索。但總體上，大量城市依據(jù)現(xiàn)有城市相關專項規(guī)劃的內(nèi)容，難以系統(tǒng)指導合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制工作的長期開展。
近年來國家進一步加大對城市水環(huán)境污染治理力度，各城市推進合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制的需求迫切，主管部門應考慮組織各城市編制針對城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制的專項規(guī)劃，或?qū)ΜF(xiàn)有相關規(guī)劃進行修編�？紤]到城市合流制排水系統(tǒng)的改造與溢流控制的系統(tǒng)性強、實施周期長，且需要巨大的資金投入，對一些合流制區(qū)域范圍占比高、系統(tǒng)復雜、問題突出的城市，應率先考慮編制專門針對城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制的長期規(guī)劃與實施計劃，慎重評估分析近遠期目標，合理安排資金的投入與建設時序，并分階段對相關工作進行及時的評估與修正。
該項規(guī)劃直接決定了幾億、幾十億甚至上百億的巨大工程投入，且對城市管理和運轉(zhuǎn)帶來多方面影響，必須專項投入足夠的精力，通過多方充分的協(xié)調(diào)論證，并匹配必要的規(guī)劃時間，通過詳實的踏勘和對系統(tǒng)真實、全面的綜合分析，才有可能在規(guī)劃中制定較為科學、合理的合流制改造和溢流控制策略及實施計劃。美國舊金山、紐約等城市都經(jīng)歷幾年的反復論證，才制定出指導未來10-20年合流制溢流控制的長期規(guī)劃，且結合規(guī)劃實施情況定期進行修編調(diào)整。對比當前國內(nèi)一些城市，面對如此龐大復雜且投資巨大的系統(tǒng)工程，要求在幾周或幾月較短的限定時間內(nèi)即提出區(qū)域改造規(guī)劃，難以編制出經(jīng)得起實踐和時間檢驗的好規(guī)劃，甚至可能造成劣質(zhì)的實施方案和大量工程投資的浪費。在水環(huán)境治理的緊迫背景下，亟待進一步明確該類規(guī)劃的定位和編制要求，以推進相關規(guī)劃立項和編制及實施等。
3 中國典型城市主要控制策略的選擇與分類分析
我國城鎮(zhèn)污水處理從上世紀80年代開始加快發(fā)展，在2000年底，全國平均污水處理率約為34%，“十五”期間提高到52%，“十一五”期間提高到77%，至2014年時已超過90%。在城鎮(zhèn)污水處理設施快速建設，污水處理率快速提高的同時，大量城市長期存在“重廠輕網(wǎng)”、“重建輕管”等多重問題，對排水管網(wǎng)系統(tǒng)的建設投入不足，未充分認識到其建設與管理的系統(tǒng)性與復雜性，包括學術領域的相關研究也多集中在污水處理廠與處理工藝，缺乏對“廠網(wǎng)”系統(tǒng)性研究的長期積累。在“十一五”末與“十二五”期間，新建城鎮(zhèn)污水處理設施增速放緩，對城市排水系統(tǒng)的存在的突出問題及其改造完善開始取得共識并受到更多的重視，同時，城市內(nèi)澇和黑臭問題的突顯，也是促進對排水系統(tǒng)改造完善的重要驅(qū)動因素之一。根據(jù)近年來的進展，可將當前中國典型城市合流制排水系統(tǒng)的改造與溢流控制的策略選擇分為如下幾類。
3.1 長期推進“合改分”
江蘇省是國內(nèi)持續(xù)推進雨污分流改造的典型，無錫、南京等城市均在長期開展雨污分流改造的工作。其中，無錫市從1997年開始結合城市舊城改造推進雨污分流改造，至2008年底基本實現(xiàn)了污水主干管網(wǎng)的全覆蓋，部分區(qū)域保留原合流制管道作為雨水管網(wǎng)。隨后于2010年修訂《無錫市排水管理條例》，并發(fā)布《無錫市控源截污規(guī)范排水行為長效管理實施辦法》，開展“排水戶全接管”的控源截污工程，完善源頭管網(wǎng)收集系統(tǒng)，并對小區(qū)與建筑逐個排查改造；2016年又開展對已完成控源截污的片區(qū)進行復查工作，繼續(xù)對存在的雨污混錯接進行排查與整改。通過二十多年的不懈努力，無錫市預計將于2020年基本完成改造。
與無錫相比，南京市合流制區(qū)域范圍更大，全面改造面臨的難度也更大。2010年左右，南京市全面啟動了雨污分流改造，但由于對改造涉及的復雜現(xiàn)實條件與難度預估不足，進展緩慢，甚至一度停滯。2014年又提出老城區(qū)暫維持截流式合流制，主要在外圍新城區(qū)完善雨污分流體制。2017年修訂《南京市排水管理條例》，納入雨污分流改造要求，同年制定了《南京市雨污分流攻堅計劃（2017-2019年）》，再次重啟主城區(qū)的雨污分流改造，雖經(jīng)歷反復，總體上近十年來一直在持續(xù)開展雨污分流改造的相關工作。
3.2 明確放棄全面“合改分”
北京市在1991年與2004年編制的兩版城市總體規(guī)劃中均提出要對老城區(qū)進行雨污分流改造，但由于城區(qū)建設密度高，改造空間極為有限，且部分區(qū)域還有建筑遺產(chǎn)的特殊保護要求，北京市二環(huán)內(nèi)老城區(qū)至今實現(xiàn)完全雨污分流的區(qū)域范圍比例不足15%，其中還有部分區(qū)域僅完成了主干管網(wǎng)的改造，未對源頭大量區(qū)域進行徹底改造，總體仍表現(xiàn)為雨污合流。2010年，北京排水集團與北京市城市規(guī)劃設計研究院、北京建筑大學聯(lián)合開展了“北京市中心城合流制排水系統(tǒng)改造規(guī)劃研究”，首次從系統(tǒng)的角度提出了北京市合流制溢流控制的總體技術策略，以期轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以“合改分”為主的控制思路，打破困局。在北京市2016年編制的新版城市總體規(guī)劃中，將“雨污分流改造”改為“采取低影響開發(fā)、雨污分流、截流和調(diào)蓄等綜合措施改造老城排水系統(tǒng)”。2019年北京市政府發(fā)布《北京市進一步加快推進城鄉(xiāng)水環(huán)境治理工作三年行動方案》，提出要進一步開展合流制溢流污染調(diào)蓄控制措施的規(guī)劃研究，當前北京市正在開展利用大型管渠空間進行雨季調(diào)蓄的實踐。針對北京老城區(qū)合流制片區(qū)的綜合改造、溢流控制系統(tǒng)策略的選擇與匹配、主要制約因素與系統(tǒng)組合及其技術經(jīng)濟的綜合分析等，仍有待進一步的研究和規(guī)劃落實。
昆明市2009年強力啟動雨污分流改造，在實施過程中逐步認識到二環(huán)內(nèi)老城區(qū)改造的難度和代價，難以實現(xiàn)全面改造，決定部分區(qū)域暫時保留合流制排水系統(tǒng)并控制溢流污染。昆明市在其“十三五”城鄉(xiāng)排水發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）中，明確提出主城區(qū)部分區(qū)域?qū)㈤L時間維持合流制排水系統(tǒng)。其中，調(diào)蓄池建設是昆明市合流制溢流控制應用的重要技術措施，從2010年開始陸續(xù)建設完成了17座合流制溢流調(diào)蓄池。從現(xiàn)有調(diào)蓄池的運行情況來看，需要進一步完善合流制區(qū)域“截流-調(diào)蓄-處理”各系統(tǒng)間的銜接匹配和優(yōu)化設計，以及對干管運行水位等影響因素的綜合考慮，合理設計調(diào)蓄池規(guī)模與運行策略，是合流制溢流調(diào)蓄池在控制系統(tǒng)中能有效發(fā)揮作用的重要前提。
3.3 “合改分”與溢流控制策略之間的反復
廣州市2009年發(fā)布《關于推行雨污分流改造的通告》，開始推進“合改分”，實施過程中同樣受到了多重限制條件的影響，進度嚴重滯后。2013年廣州市又組織編制了深隧工程建設規(guī)劃，擬通過深層調(diào)蓄隧道綜合提高區(qū)域的排水防澇與溢流污染控制能力，并開始試驗段的工程建設，且通過論證分析，得出深隧建設對比雨污分流投入產(chǎn)出比更為合理。2019年廣州市發(fā)布第4號總河長令，全市開展“排水單元達標”攻堅行動，又再次提出以雨污分流改造為總體目標，要求2024年力爭90%以上區(qū)域完成改造。
廣州市前期雨污分流停滯，擬改為以深隧工程建設為主，如今又重啟全面雨污分流改造。在總結前期實施經(jīng)驗的基礎上，需評估并明確雨污分流是否有條件全面實施？同時，雨污分流與深隧等合流制溢流控制工程在實施區(qū)域、控制目標等方面如何有效銜接？不同策略分別的實施難度、投資效益、能實現(xiàn)的控制效果等，也有待進一步深入分析。
此外，近年來國家加大了對城市黑臭水體與水污染治理的考核和督察力度，面對水環(huán)境達標的壓力，部分城市考慮到區(qū)域整體改造的難度與綜合影響，沒有首先從排水系統(tǒng)完善的角度出發(fā)，將建設重點優(yōu)先放在期望能快速見效的工程措施上，如調(diào)蓄池等局部節(jié)點設施，或新建截流干管、局部雨污分流等管網(wǎng)工程，但由于大量城市區(qū)域系統(tǒng)本身的完善程度較差，造成部分節(jié)點工程建成后并不能在系統(tǒng)中發(fā)揮應有的作用，也造成了不少城市在策略選擇上的困惑與反復，有些形成騎虎難下和無所適從之困局，還帶來了一系列其他的衍生問題，一些工程項目出現(xiàn)投資效益低下，甚至無效的情況。例如，專欄文章（一）中提出的“不完整的截流式合流制排水系統(tǒng)”、“不徹底的雨污分流改造形成的排水系統(tǒng)”等城市混雜的排水系統(tǒng)，很多就是由于系統(tǒng)改造實施過程中的反復而形成的“半拉子”工程。
3.4 “灰綠結合”控制合流制溢流的探索
上海市在2020年4月公示的《上海市城鎮(zhèn)雨水排水規(guī)劃（2020-2035年）》中，明確提出保留老城區(qū)的合流制區(qū)域，并建設溢流控制措施，同時，針對分流制區(qū)域的雨污混接問題持續(xù)開展排查和整改。上海從2003年啟動的蘇州河整治二期工程中便開始建設合流制溢流調(diào)蓄池控制溢流污染，2017年又進一步開展了深層調(diào)蓄隧道試驗段的建設，同時開展了建成區(qū)分流制地區(qū)雨污混接綜合整治專項執(zhí)法行動，如今提出了“綠、灰、藍、管”并舉的規(guī)劃建設理念，在應對城市合流制排水系統(tǒng)問題上，上海市總體走在國內(nèi)的前列。
近年來，在推進海綿城市建設的過程中，綠色雨水基礎設施受到越來越多的重視和應用，針對合流制區(qū)域的溢流控制，“灰綠結合”的策略在國際上也已成為重要趨勢。國內(nèi)部分海綿城市試點城市在合流制區(qū)域的改造過程中，也對“灰綠結合”綜合策略的實施開展了一定的探索。以筆者參與的安徽省池州市海綿城市試點建設為例，考慮到池州市汛期降雨頻繁，且污水處理廠處理余量有限，若建設調(diào)蓄設施，能實現(xiàn)雨后回流至污水處理廠進行處理的量也較為有限，在此條件下，源頭小區(qū)海綿改造減少合流制管道的雨水入流，對區(qū)域合流制溢流控制有重要作用。因此，最終采用了將部分2000年前后建設的建筑小區(qū)進行源頭減排改造，新建截污干管與合流制溢流調(diào)蓄池加就地生態(tài)化處理的“灰綠結合”綜合策略，也是對有些區(qū)域難以實施源頭改造的老城區(qū)海綿城市建設考核達標的一個補充，且將調(diào)蓄池的建設與老城區(qū)老舊公園的有機更新結合，發(fā)揮了綜合效益。
3.5 總結
我國各城市總體從2000年以后，才開始逐漸重視對合流制排水系統(tǒng)的改造與溢流控制，大量城市甚至直至近年在海綿城市建設與黑臭水體治理等工作中，才開始推進。車伍、唐磊等在2012年便提出了城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制應從全局考慮，進行系統(tǒng)性決策。但從上述各城市的策略選擇與實施情況來看，大量城市仍普遍采取了較為單一的技術路線。
一定程度來說，由于國家法規(guī)政策、規(guī)范標準等對各城市應對合流制及相關排水系統(tǒng)問題的系統(tǒng)指導存在不足，且長期以來，對“合改分”有較為明確的政策導向，使部分城市在未對改造條件、預期效果與代價等進行系統(tǒng)分析的情況下，即提出了“合改分”的總體策略。城市合流制排水系統(tǒng)改造與溢流控制的策略選擇與當?shù)氐呐潘到y(tǒng)完善程度、空間條件、基礎設施建設管理水平、水文地質(zhì)條件、地下水位等因素直接相關，不同城市應根據(jù)具體條件開展系統(tǒng)性評估以選擇適宜的技術路徑。
若實施某區(qū)域的“合改分”工程，需重點對市政以及地塊內(nèi)管網(wǎng)與建筑排水管全部排查改造的可行性和經(jīng)濟、社會代價進行評估；若選擇增加系統(tǒng)調(diào)蓄能力，需綜合評估截流干管與處理廠系統(tǒng)的現(xiàn)存條件、調(diào)蓄設施的種類和分布以及可實施的空間條件，評估調(diào)蓄設施回送水量對污水處理廠旱季冗余處理能力的要求，以及當?shù)匮雌诮涤觊g隔與調(diào)蓄池排空時間的匹配要求,合理確定調(diào)蓄設施類型及規(guī)模；若增大系統(tǒng)截流能力，需考慮處理設施處理能力的匹配，包括是否需要提升污水處理設施的雨季處理能力，或調(diào)整污水處理廠的規(guī)模與運行工藝，或分散截流至其他污水處理設施；若增加源頭減排設施，需基于源頭控制與合流制溢流控制效果的響應關系，以及源頭可實施的現(xiàn)場條件，統(tǒng)籌分析確定源頭減排的控制目標與可實施的區(qū)域范圍，等等。
4 城市“合改分”與合流制溢流控制的科學決策
城市“合改分”與合流制溢流控制的科學決策需重點把握以下關鍵：
① 明確城市合流制及相關排水系統(tǒng)現(xiàn)狀條件與關鍵問題
在掌握區(qū)域排水系統(tǒng)規(guī)劃設計情況的基礎上，應盡可能通過詳細的現(xiàn)場調(diào)查與分析，全面了解城市不同區(qū)域排水系統(tǒng)現(xiàn)狀實際的子系統(tǒng)構成、運行效能與建設條件，明確現(xiàn)狀不同類型排水系統(tǒng)的范圍、各區(qū)域范圍內(nèi)的污水收集率與處理率、雨水排水標準、截流倍數(shù)、管道運行水位與淤積深度等關鍵指標，以及前期已開展相關控制工程的成效與仍面臨的問題，綜合分析并明確城市合流制及相關排水系統(tǒng)的現(xiàn)狀條件、關鍵問題與瓶頸環(huán)節(jié)，是進一步進行決策分析的重要基礎。
② 合理制定排水系統(tǒng)污染負荷削減目標
對城市合流制及相關排水系統(tǒng)的污染控制應以減少系統(tǒng)污染負荷外排為總體目標。城市受納水體水質(zhì)情況受到上游來水水質(zhì)、水體流動性與補水循環(huán)情況等外界多重因素的影響，對于城市排水系統(tǒng)污染控制目標的設定，除考慮與水體水質(zhì)標準的銜接關系外，首先應從分析排水系統(tǒng)本身的完善程度出發(fā)，分析不同子系統(tǒng)的完善與對應可實現(xiàn)的污染負荷削減量。借鑒專欄（二）中提到的德國、日本等發(fā)達國家經(jīng)驗，城市合流制及相關排水系統(tǒng)改造后的外排污染負荷，首先應實現(xiàn)不高于假定該區(qū)域改造為分流制并控制雨水徑流污染后的外排污染負荷，可將其作為系統(tǒng)改造標準設定的重要參照。在確定系統(tǒng)外排污染負荷削減總體目標的基礎上，進一步建立外排水量、水質(zhì)控制與污染負荷削減之間的相互關系，進而合理確定系統(tǒng)溢流總量、頻次、外排污染物濃度等具體控制指標。
�、� 城市“合改分”與合流制溢流控制策略可實施性、效果與代價評估
“合改分”與合流制溢流控制工程需要首先對涉及的巨大工程量、地上與地下空間的協(xié)調(diào)、多方面的社會影響、巨額投資以及改造后可實現(xiàn)的污染負荷削減效果等進行綜合分析，評估是否有條件、有必要實施全面的“合改分”，正在實施“合改分”的區(qū)域是否仍堅持全面實施，以及合流制溢流控制工程的可實施條件。
需要指出，從近年來各城市開展的合流制排水系統(tǒng)改造相關工程投資情況來看，由于涉及大范圍排水系統(tǒng)基礎設施的整體改造，以及調(diào)蓄池等大型設施的建設，還涉及拆遷等其他問題，通常投資較大，且實施周期長。例如，南京2010年開展“雨污分流改造”時擬投資180億；廣州2013年深邃規(guī)劃擬投資250億；上海市2017年啟動的深隧試驗段建設投資22億，深隧工程總投資也上百億。由于涉及巨額的投資，需綜合比較和分析不同技術策略的直接與間接建設成本，以及后續(xù)維護管理成本等，對不同方案進行技術經(jīng)濟分析評估，充分考慮政府或投資方長期的可承受支付能力，進行方案優(yōu)選。
�、� 合流制溢流控制的技術策略選擇
針對保留合流制排水系統(tǒng)的城市區(qū)域以及分流制混接區(qū)域，溢流控制技術策略選擇必須結合對涉及的各子系統(tǒng)關系與內(nèi)部掣肘環(huán)節(jié)進行綜合分析。其中，截流、調(diào)蓄、處理各子系統(tǒng)間的匹配與技術路線選擇是系統(tǒng)改造經(jīng)常面臨的核心難點之一。例如，部分城市地下水位低，管網(wǎng)外水入滲量小，對日常運行水位的影響小，在污水處理廠有一定的旱季處理冗余量的情況下，有利于優(yōu)先通過新建截污干管或調(diào)蓄設施等，提高系統(tǒng)的截流倍數(shù)，最大限度發(fā)揮污水廠的控制能力。相反，在地下水位較高，管網(wǎng)入滲較為嚴重，容易形成合流制管網(wǎng)的日常高水位運行的地區(qū)，會很大程度影響管網(wǎng)的截流能力與污水廠的處理能力，源頭減排與分散處理設施的應用有可能會發(fā)揮更重要的作用。
在技術策略選擇分析的基礎上，針對具體技術措施形式的選擇，需要進一步結合城市空間條件、投資等因素進行綜合判斷。在措施選擇階段，可能會因為空間條件不足、投資過高等原因調(diào)整措施的形式（比如灰色或綠色設施），壓縮設施規(guī)模，進行總體策略的調(diào)整，技術策略的最終選擇是結合技術與非技術多重因素綜合分析的結果。
⑤ 控制策略的實施保障與優(yōu)化調(diào)整機制
在國家法規(guī)政策、規(guī)范標準等進一步完善的基礎上，城市也需落實、完善相應的管理規(guī)定與地方政策法規(guī)，編制地方規(guī)范標準，并具體開展相關專項規(guī)劃的修編與新編工作，落實控制策略選擇與涉及的空間需求和建設用地，制定具體的實施計劃和資金安排，明確近遠期目標與不同階段的重點工作，并建立實施過程的適時評估與調(diào)整機制。
5 展 望
城市合流制排水系統(tǒng)的改造與溢流控制已成為我國城市水環(huán)境綜合治理中的重大課題，對中國城市未來水環(huán)境、水生態(tài)和水安全乃至城市的生活質(zhì)量都有長遠的影響，最近幾年，業(yè)內(nèi)取得了很大的進展，部分城市也做了有益的探索和實踐。但必須看到，在許多城市，針對是否全面推行“合改分”，合流制溢流控制策略如何選擇等方面仍面臨諸多的困惑和挑戰(zhàn)，在城市管理和專業(yè)領域的許多方面也暴露出短板與瓶頸。中國城市合流制排水系統(tǒng)的問題非常的獨特和復雜，必須全面、客觀、深入理解中國城市合流制排水系統(tǒng)特征，在清晰問題診斷的基礎上，推進國家總體策略以及各城市控制策略的不斷完善。統(tǒng)籌國家、城市以及專業(yè)領域的各方責任以及相互之間的銜接和配合關系，突破現(xiàn)階段的桎梏與瓶頸環(huán)節(jié)，擯棄畢其功于一役的簡單思維和簡單、絕對化的方法，制定精明而持久的改造和控制策略并保留效果評估和及時調(diào)整的機會。
一直以來，我們持續(xù)關注和研究這個領域，在許多城市也開展具體的規(guī)劃、設計和工程咨詢工作，本次專欄就是在這樣的背景下應運而生。我們清醒地知道這一領域的復雜程度，涉及面的廣度和深度以及我們自己的局限和不足，還有大量需要深入研究和回答的問題，本次專欄是我們的一次系統(tǒng)性的坦誠的分析探討，就一些重大而迫切得問題給出我們的觀點、分析和建議，不妥之處在所難免，期待業(yè)界同行的共同探討和指正，推動國家和各城市對合流制排水系統(tǒng)問題的系統(tǒng)性認識及后續(xù)工作的開展。
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[1]楊正,車伍,趙楊.城市“合改分”與合流制溢流控制的總體策略與科學決策[J].中國給水排水,2020,36(14):46-55.
YANG Zheng,CHE Wu,ZHAO Yang.General Strategy and Scientific Decision-making of Urban “Combined Sewer Separation” and CSO Control[J].China Water & Wastewater,2020,36(14):46-55.
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YANG Zheng,CHE Wu,ZHAO Yang.General Strategy and Scientific Decision-making of Urban “Combined Sewer Separation” and CSO Control[J].China Water & Wastewater,2020,36(14):46-55.
城市“合改分”與合流制溢流控制的總體策略與科學決策
中國給水排水[ISSN:1000-4062/CN:12-1073/TU] 卷: 第36卷 期數(shù): 2020年第14期 頁碼: 46-55 欄目: 出版日期: 2020-07-17
- Title:
- General Strategy and Scientific Decision-making of Urban “Combined Sewer Separation” and CSO Control
摘要:- 城市合流制排水系統(tǒng)的改造與溢流控制涉及一系列對城市發(fā)展的重大和長期影響，需要從全局考慮，經(jīng)科學、系統(tǒng)性分析和評估后慎重決策。從法律法規(guī)與管控機制、政策要求、規(guī)范標準與技術指南、相關專項規(guī)劃等方面分析當前需重點突破的瓶頸問題，提出國家總體策略進一步完善的重點。分析了我國典型城市主要控制策略的選擇與分類，提出城市“合改分”與合流制溢流控制的科學決策，需明確城市合流制及相關排水系統(tǒng)現(xiàn)狀條件與關鍵問題、主要的限制性因素，合理制定排水系統(tǒng)污染負荷削減目標，評估控制策略可實施性、效果與代價，優(yōu)化選擇合流制溢流控制技術策略，并構建控制策略的實施保障與調(diào)整機制。
Abstract:- Urban combined sewer system retrofit and overflow control involve a series of long-term and major impacts on urban development. So a careful determination should be made through scientific and systematic analysis and assessment from the whole prospect. The bottleneck issues in terms of laws, regulations and control mechanism, policy requirements, standard and technical guide, relevant special planning were analyzed, and the key improvement focus were put forward. The typical strategy selection and classification of typical cities in China were analyzed. Then, the key elements of scientific determination for urban “combined sewer separation” and CSO control strategies were put forward, which included clear clarification of the current situation, key issues and major limiting factors of urban combined sewer and relevant drainage system, setting reasonable targets of pollution load reduction of drainage system, assessment of strategy implementability, effects and cost, optimization of technical strategy, establishment of implementation guarantee and adjustment mechanism.
相似文獻/References:
[1]趙楊,車伍,楊正.中國城市合流制及相關排水系統(tǒng)的主要特征分析[J].中國給水排水,2020,36(14):18.
ZHAO Yang,CHE Wu,YANG Zheng.Analysis of Characteristics of China Urban Combined Sewer System and Related Other Sewer Systems[J].China Water & Wastewater,2020,36(14):18.
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ZHOU Yang-jun,XIE Ming,XUE Jiang-ru,et al.Thinking on Methods and Measures for the Quality and Efficiency Improvement of Combined Drainage System[J].China Water & Wastewater,2021,37(14):1.
更新日期/Last Update: 2020-07-17
