污水處理廠定價(jià)機(jī)制探討與分析
時(shí)間:2021-09-03 16:24
來(lái)源:金準(zhǔn)咨詢
作者:曾亞蘭
在PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序在增加了PPP管理復(fù)雜性的同時(shí),也為規(guī)范科學(xué)應(yīng)用PPP模式帶來(lái)相應(yīng)挑戰(zhàn)
污水處理項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)價(jià)格初始定價(jià)
在污水處理PPP項(xiàng)目中,由投資者組建設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)污水廠的投資、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)任務(wù),通過提供合格的污水處理服務(wù),相應(yīng)獲得污水處理服務(wù)費(fèi),相應(yīng)實(shí)現(xiàn)成本回收和投資收益。由于污水處理服務(wù)屬于政府負(fù)有提供責(zé)任的公共產(chǎn)品,具有公共性要求,因此在維護(hù)投資者基本收益預(yù)期和不過度盈利的原則下,如何合理確定污水處理PPP項(xiàng)目的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)成為各方關(guān)注的核心問題。
對(duì)于新建污水廠項(xiàng)目,實(shí)操中存在兩種主要定價(jià)方法。
一是“內(nèi)部收益率定價(jià)法”。該方法已大量應(yīng)用于以特許經(jīng)營(yíng)為特征的污水處理PPP項(xiàng)目中。在項(xiàng)目PPP招標(biāo)決策階段,該方法以項(xiàng)目合作全生命周期作為計(jì)算期,根據(jù)項(xiàng)目總投資、處理規(guī)模、運(yùn)營(yíng)成本等數(shù)據(jù),在考慮行業(yè)合理收益水平的基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)目標(biāo)值,通過現(xiàn)金流量表相應(yīng)計(jì)算污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià),并作為招標(biāo)攔標(biāo)價(jià),該價(jià)格體現(xiàn)的是行業(yè)平均生產(chǎn)力水平。之后通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)程序,在攔標(biāo)價(jià)之下獲得污水處理服務(wù)費(fèi)基本單價(jià),作為項(xiàng)目的初始定價(jià)納入PPP合同,該價(jià)格體現(xiàn)了中標(biāo)人的個(gè)別能力和其對(duì)投標(biāo)項(xiàng)目的特別考量。
二是“成本監(jiān)審定價(jià)法”。早在2006年國(guó)家發(fā)展改革委即發(fā)布了《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》(令第42號(hào)令),以提高政府價(jià)格主管部門價(jià)格決策的科學(xué)性和規(guī)范定價(jià)成本監(jiān)審行為,相應(yīng)相關(guān)省區(qū)和城市制定了污水處理定價(jià)成本監(jiān)審辦法。2017年,為加強(qiáng)對(duì)政府制定價(jià)格商品和服務(wù)的成本監(jiān)管,規(guī)范政府制定價(jià)格成本監(jiān)審行為,提高政府價(jià)格決策科學(xué)性,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》(第8號(hào)令),此前相關(guān)政策文件同時(shí)廢止。在確定污水處理廠服務(wù)費(fèi)單價(jià)時(shí),“成本監(jiān)審定價(jià)法”的思路則是按照政府制定價(jià)格成本監(jiān)審要求,以成本審核為基礎(chǔ)確定項(xiàng)目的“定價(jià)成本”,并進(jìn)一步加入“合理收益”形成污水處理服務(wù)價(jià)格。該方法通常運(yùn)用于由政府或政府平臺(tái)直接投資建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的污水處理項(xiàng)目。
我們認(rèn)為對(duì)于污水處理廠PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)定價(jià),采用“內(nèi)部收益率定價(jià)法”并配合競(jìng)爭(zhēng)程序可充分發(fā)揮投資者在項(xiàng)目投資控制、成本挖掘等方面的專業(yè)能力和潛力,在投資人進(jìn)入環(huán)節(jié)較“成本監(jiān)審定價(jià)法”更為充分地體現(xiàn)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制,更有利于政府方優(yōu)選實(shí)力投資者,并在維護(hù)投資者基本收益預(yù)期的同時(shí),降低或控制污水處理服務(wù)費(fèi)用支出。鑒于PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作特征,我們建議在初始定價(jià)環(huán)節(jié)宜盡量采用“內(nèi)部收益率定價(jià)法”,而不應(yīng)采用“成本監(jiān)審定價(jià)法”。
污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期服務(wù)費(fèi)價(jià)格調(diào)整
在以往大量的污水處理PPP項(xiàng)目中,為應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)期間物價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),通常采用的調(diào)價(jià)方法是“百分比調(diào)價(jià)法”。該方法依托政府公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)(如CPI指標(biāo))或行業(yè)指標(biāo)的變化情況測(cè)度在特定調(diào)價(jià)周期中不同風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的影響程度,并以受相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素影響的各項(xiàng)成本在擬調(diào)整價(jià)格構(gòu)成中的比例作為權(quán)重,定期進(jìn)行污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格調(diào)整。本文暫不探討該方法的所取得的實(shí)際調(diào)價(jià)效果,但其以政府或行業(yè)公布的相關(guān)公開指數(shù)作為依據(jù)測(cè)度項(xiàng)目所受風(fēng)險(xiǎn)影響的做法得到業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)同,此類風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)具有發(fā)布渠道權(quán)威、數(shù)據(jù)可信度高、易于獲取和政企雙方易于達(dá)成共識(shí)等優(yōu)勢(shì)。在具體調(diào)價(jià)操作中通常也并不糾結(jié)于項(xiàng)目公司成本實(shí)際變動(dòng)情況,而按PPP合同以相關(guān)發(fā)布指標(biāo)的變化情況作為計(jì)算成本變化的依據(jù),即可以認(rèn)為,此種調(diào)價(jià)方法對(duì)標(biāo)的是市場(chǎng)或行業(yè)的平均成本變化情況。這為項(xiàng)目公司不斷自覺提升管理、主動(dòng)開展創(chuàng)新、提高項(xiàng)目投資效益提供了明顯的激勵(lì)性空間,有利于促進(jìn)項(xiàng)目公司不斷提高污水處理服務(wù)水平,從而也有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公共服務(wù)目標(biāo)。
但另一方面,在實(shí)操中也可見到有政府方管理者因擔(dān)心可能出現(xiàn)“暴利”,強(qiáng)調(diào)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施成本監(jiān)審并將其應(yīng)用于服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)中。在該做法中,政府部門定期對(duì)污水廠項(xiàng)目開展成本監(jiān)審,以所審核的項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生成本情況作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間價(jià)格調(diào)整的依據(jù),則無(wú)疑封閉了項(xiàng)目公司在技術(shù)提升、管理創(chuàng)新和成本挖潛等一系列重要方面的主動(dòng)性和積極性,反倒可能引致成本不斷擴(kuò)張的現(xiàn)象,在項(xiàng)目成本管控上政府方和項(xiàng)目公司不能形成合力關(guān)系反而導(dǎo)向博弈關(guān)系,偏離通過PPP模式引入專業(yè)投資者、提升管理水平的初衷;而且為調(diào)價(jià)而定期開展專門的成本監(jiān)審,耗時(shí)長(zhǎng)、人力和管理資源投入大,相應(yīng)推高政府監(jiān)管成本。另一個(gè)不容忽視的問題是,盡管可以依托成本監(jiān)審方式取得項(xiàng)目公司各項(xiàng)實(shí)際成本情況,但如何將成本監(jiān)審成果科學(xué)運(yùn)用于項(xiàng)目調(diào)價(jià),依然是一個(gè)值得需要進(jìn)一步研究的問題。
因此,對(duì)于包括污水處理廠在內(nèi)的長(zhǎng)周期政企合作PPP項(xiàng)目,針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)變化而實(shí)施的項(xiàng)目調(diào)價(jià),首要工作是在合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上制定明確的項(xiàng)目調(diào)價(jià)目標(biāo),充分測(cè)試擬采用調(diào)價(jià)方法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效性和穩(wěn)健性,并優(yōu)化和夯實(shí)有關(guān)調(diào)價(jià)的管理程序;其次才是結(jié)合政府管理者對(duì)項(xiàng)目管理的特殊需要,研究新增或結(jié)合其他措施(如成本監(jiān)審)的必要性和合理性。
PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)與政府制定價(jià)格成本監(jiān)審關(guān)系
對(duì)于包括污水處理在內(nèi)的PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目服務(wù)的定價(jià)和調(diào)價(jià)直接事關(guān)投資者核心利益,而政府方也十分關(guān)心為獲得公共服務(wù)所支付對(duì)價(jià)的合理性,進(jìn)而可能提出在PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序的要求。這一方面體現(xiàn)了政府方加強(qiáng)監(jiān)管的正常訴求,但另一方面卻在增加了PPP管理復(fù)雜性的同時(shí),也為規(guī)范科學(xué)應(yīng)用PPP模式帶來(lái)相應(yīng)挑戰(zhàn)。因此,十分有必要理順PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)與政府制定價(jià)格和成本監(jiān)審之間的關(guān)系,以有利于項(xiàng)目實(shí)操。
首先,我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目的定調(diào)價(jià)機(jī)制是政府與社會(huì)資本之間的契約性、市場(chǎng)化安排,遵從和體現(xiàn)PPP模式“合作共贏,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),激勵(lì)相容”等基本原則和精神。需要說明的是,在一個(gè)特定的PPP項(xiàng)目中可能存在多種商品和服務(wù),相應(yīng)存在多種支付方式(使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等)和多種價(jià)格類型(政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)價(jià)),本文所稱PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的價(jià)格對(duì)象是指政企雙方為構(gòu)建PPP合作模式而在PPP合同中明確的用以計(jì)量項(xiàng)目收入水平的特定價(jià)格,該價(jià)格可能對(duì)應(yīng)于某種實(shí)際存在的商品或服務(wù)的付費(fèi)價(jià)格,也可能是基于政企雙方約定的某種“可行性價(jià)格”。該價(jià)格的基本特征是在投資者進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成,而非通過政府定價(jià)確定;在執(zhí)行過程中該價(jià)格按PPP合同約定進(jìn)行調(diào)整,而非按政府制定價(jià)格和成本監(jiān)審規(guī)則調(diào)整。鑒于PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)對(duì)象價(jià)格的上述特點(diǎn),該價(jià)格對(duì)象可統(tǒng)稱為“協(xié)議價(jià)格”。
其次,根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2017年第7號(hào)令《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》和第8號(hào)令《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》,政府制定價(jià)格(含調(diào)價(jià))的對(duì)象是“實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的商品和服務(wù)”,成本監(jiān)審則是定價(jià)機(jī)關(guān)核定相關(guān)商品或服務(wù)政府定價(jià)成本的行為,是政府定價(jià)的重要程序和實(shí)行價(jià)格監(jiān)管的重要內(nèi)容。可見,政府制定價(jià)格及其成本監(jiān)審屬于政府行政管理范疇,與PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)中所依據(jù)的契約機(jī)制存在明顯區(qū)別。因此我們認(rèn)為,政府制定價(jià)格及其配套的成本監(jiān)審辦法并不適用于PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)。
第三,建議充分關(guān)注政府定價(jià)成本監(jiān)審在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用方式和對(duì)PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的影響,對(duì)相關(guān)事項(xiàng)予以妥善協(xié)調(diào)和處理。如,對(duì)于特定PPP項(xiàng)目,在其收入構(gòu)成中可能存在確需實(shí)行政府定價(jià)和開展成本監(jiān)審的產(chǎn)品或服務(wù)科目,則需要在PPP回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)予以合理安排,處理好政府對(duì)此類價(jià)格的定價(jià)管理與PPP項(xiàng)目中對(duì)“協(xié)議價(jià)格”定調(diào)價(jià)之間的關(guān)系;再如,在PPP合同執(zhí)行期間,不排除政府方出于特定監(jiān)管目的可能需要對(duì)PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的對(duì)象“協(xié)議價(jià)格”本身開展成本監(jiān)審甚至重新論證或制定價(jià)格的情形,這無(wú)疑將與按PPP合同約定進(jìn)行調(diào)價(jià)的結(jié)果產(chǎn)生偏差,則需要在PPP合同中予以提前預(yù)計(jì)和約定合理的處理方法。
作者:曾亞蘭 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司高級(jí)經(jīng)理