程亮等：中國環(huán)境保護(hù)投資進(jìn)展與展望
摘要：環(huán)保投資是環(huán)保工程項(xiàng)目實(shí)施的重要保障，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)提供了有力支撐。本文回顧了近40多年來中國環(huán)保投資政策演進(jìn)歷程，將其劃分為企業(yè)主體階段（1979—2003年）、政企并重階段（2004—2012年）、多元投資階段（2013年至今）。從規(guī)模加大、構(gòu)成豐富、渠道拓展及強(qiáng)化效益四個(gè)方面，總結(jié)了環(huán)保投資主要進(jìn)展與成效�；诟哔|(zhì)量發(fā)展不足、回報(bào)機(jī)制不健全、投資績效待提高三個(gè)角度，識(shí)別當(dāng)前環(huán)保投資存在的關(guān)鍵瓶頸。從強(qiáng)化氣候投融資、鼓勵(lì)投資機(jī)制創(chuàng)新、加大財(cái)政支出力度、促進(jìn)多元投資、提高投資效益等五個(gè)方面，對(duì)未來環(huán)保投資政策優(yōu)化方向進(jìn)行了展望。
引言
環(huán)保投資指以環(huán)境保護(hù)為目的的所有設(shè)施和設(shè)備的投資，屬于固定資產(chǎn)投資范疇，有廣義和狹義之分[1]。中國一直沿用原國家環(huán)�？偩职l(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的通知》（環(huán)財(cái)發(fā)〔1999〕64號(hào)）界定的“環(huán)境污染治理投資”，包括工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資以及城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資三個(gè)部分[2]。1981—2017年，中國全社會(huì)環(huán)保投資由25億元增加到9538.9億元，呈快速增長趨勢。
政府是全社會(huì)環(huán)保投資的重要主體之一。根據(jù)財(cái)政部公開數(shù)據(jù)可知財(cái)政環(huán)保支出規(guī)模，但無法獲取財(cái)政環(huán)保投資規(guī)模。財(cái)政環(huán)保支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。其中，購買性支出由社會(huì)消費(fèi)性支出和財(cái)政投資支出組成[1]。因而，財(cái)政環(huán)保支出比財(cái)政環(huán)保投資范圍要大。全國財(cái)政一般公共預(yù)算環(huán)保支出，當(dāng)前指“211節(jié)能環(huán)保類”下的全部支出，2007—2010年為“211環(huán)境保護(hù)類”。2011—2019年，全國財(cái)政一般公共預(yù)算環(huán)保支出由2640.98億元增加到7390.2億元[3]，也呈快速增長趨勢。
中國環(huán)保投資相關(guān)研究，重點(diǎn)圍繞口徑、渠道、政策、模式創(chuàng)新、投資測算、效益分析等方面[4-10]。在環(huán)保投資決策與管理層面，相關(guān)需求重點(diǎn)圍繞下述三個(gè)問題開展：①當(dāng)前中國環(huán)保投資規(guī)模是否能夠滿足現(xiàn)實(shí)需求？②環(huán)保投資渠道如何拓展以及如何優(yōu)化政策，以激勵(lì)各主體加大環(huán)保投資？③環(huán)保投資效益如何評(píng)價(jià)以及提升投資效益的有效機(jī)制有哪些？
基于上述熱點(diǎn)問題，面向深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)、“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施等國家重大戰(zhàn)略需求，本文梳理了環(huán)保投資政策演變歷程，總結(jié)了環(huán)保投資主要成效，識(shí)別了環(huán)保投資關(guān)鍵瓶頸，展望了未來環(huán)保投資政策，以期為相關(guān)決策與管理提供技術(shù)支撐。
01中國環(huán)保投資政策演變歷程
近40多年來，隨國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)、環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作調(diào)整以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場逐漸成熟，中國環(huán)保投資政策由行政規(guī)制為主向市場激勵(lì)為主、由單一投資向多元投資、由數(shù)量為主向量質(zhì)并重方向演化（圖1）。
圖1 中國環(huán)保投資政策演變歷程
1.1企業(yè)主體階段（1979—2003年）
1979—2003年，相關(guān)政策聚焦促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保投資，與中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期面臨的工業(yè)污染嚴(yán)峻形勢相適應(yīng)。在該階段，企業(yè)主體責(zé)任得到凸顯。
我國1979年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，確立了超標(biāo)排污收費(fèi)的制度。1982年7月，國務(wù)院實(shí)施《征收排污費(fèi)暫行辦法》，排污收費(fèi)制度在全國普遍施行。1988年7月，國務(wù)院頒布《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，啟動(dòng)排污費(fèi)資金有償使用改革，沈陽等多地基于排污費(fèi)資金設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金。2003年7月，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》實(shí)施，實(shí)行排污即收費(fèi)和“收支兩條線”管理。排污收費(fèi)制度在籌集污染治理和環(huán)保部門能力建設(shè)資金、間接促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)污染治理投資方面發(fā)揮了積極作用。
我國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》還提出了環(huán)保“三同時(shí)”制度，明確進(jìn)行新改擴(kuò)建工程時(shí)，防止污染和其他公害的設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。環(huán)保“三同時(shí)”制度是促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保投資的最直接手段，倒逼新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目配套建設(shè)污染治理設(shè)施。
1.2政企并重階段（2004—2012年）
2004—2012年，相關(guān)政策聚焦拓展財(cái)政環(huán)保支出渠道，與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域綜合整治等政府事權(quán)環(huán)保投資需求劇增相適應(yīng)。在該階段，政府和企業(yè)主體責(zé)任并重。
2004年首次設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，資金來源為全國排污費(fèi)資金的10%，用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)、示范及應(yīng)用等項(xiàng)目撥款補(bǔ)助或貸款貼息。2007年設(shè)立主要污染物減排專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金，2008年、2010年、2011年，相繼設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、重金屬污染防治專項(xiàng)資金、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金[2]。各類中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金密集設(shè)立，對(duì)引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)環(huán)保投資、落實(shí)政府事權(quán)環(huán)保項(xiàng)目支出責(zé)任等方面，發(fā)揮了重要作用。
《2007年政府收支分類科目》類級(jí)科目增設(shè)“211環(huán)境保護(hù)”，包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)等10款[3]。“211環(huán)境保護(hù)”科目設(shè)立，使環(huán)保在預(yù)算支出科目中單立戶頭，對(duì)建立穩(wěn)定的財(cái)政環(huán)保支出渠道、強(qiáng)化財(cái)政環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。2011年該科目調(diào)整為“211節(jié)能環(huán)保”。
中央財(cái)政自2008年起設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，從2008年的60億元增加到2019年的811億元。2011年財(cái)政部印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕428號(hào)）。該資金設(shè)立對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全、引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力等，具有積極作用。
1.3多元投資階段（2013年至今）
2013年至今，相關(guān)政策聚焦建立優(yōu)化多元化投資機(jī)制，與環(huán)保投資需求增大、環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場逐漸成熟以及環(huán)保投資機(jī)制創(chuàng)新初具條件等相適應(yīng)。在該階段，政府、排污企業(yè)、第三方治理企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、公眾等投資積極性得到較大激勵(lì)。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號(hào)），為第三方治理體系構(gòu)建提供宏觀架構(gòu)。2015年4月，原環(huán)境保護(hù)部會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)），以水污染防治領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶�，推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式實(shí)施。2017年7 月，財(cái)政部會(huì)同住建部、原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號(hào)），引導(dǎo)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營采用PPP模式。2020年9月以來，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行相繼聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）、《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）。環(huán)境污染第三方治理、環(huán)保PPP、EOD等模式實(shí)施，對(duì)撬動(dòng)社會(huì)資本環(huán)保投資、創(chuàng)新環(huán)保投資機(jī)制等具有重要意義。
2016年8月，中國人民銀行、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部、原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及原保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)綠色信貸、證券市場綠色投資、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、環(huán)境權(quán)益交易市場等重點(diǎn)領(lǐng)域提出了相關(guān)舉措，成為中國大力推動(dòng)綠色金融發(fā)展的標(biāo)志性文件。
2014年12月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合印發(fā)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）。2015年1月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號(hào)）。2018年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào)）。上述文件涉及城鎮(zhèn)生活污水、農(nóng)村生活污水、城鎮(zhèn)生活垃圾、農(nóng)村生活垃圾等領(lǐng)域收費(fèi)，是確保公眾落實(shí)污染者付費(fèi)責(zé)任的重要制度安排。
我國《環(huán)境保護(hù)稅法》自2018年1月1日起施行，表明在清費(fèi)正稅背景下排污收費(fèi)制度已結(jié)束使命，該稅法實(shí)施對(duì)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資發(fā)揮了一定作用。2020年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號(hào)），以促進(jìn)中央和地方兩個(gè)積極性得到充分發(fā)揮。2020年7月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市人民政府三方共同發(fā)起設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，是我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域第一支國家級(jí)政府投資基金。首期基金總規(guī)模885億元，其中中央財(cái)政出資100億元，充分體現(xiàn)了綠色基金政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作的特點(diǎn)。
02中國環(huán)保投資主要成效
2.1投資規(guī)模不斷加大2017年全社會(huì)環(huán)保投資9538.9億元，是1981年（25億元）的381.5倍。2017年全社會(huì)環(huán)保投資占GDP的比例為1.15%，較1981年（0.51%）提高0.64個(gè)百分點(diǎn)。2017年全社會(huì)環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例為1.5%，較1981年（2.6%）降低1.1個(gè)百分點(diǎn)。1981—2017年，全社會(huì)環(huán)保投資平均增長18%，GDP平均增長15.3%，固定資產(chǎn)投資平均增長19.8%。因全社會(huì)環(huán)保投資平均增速高于GDP平均增速，小于固定資產(chǎn)投資平均增速，因而，全社會(huì)環(huán)保投資占GDP的比例呈增長趨勢，全社會(huì)環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例呈降低趨勢（圖2）。
圖2 1981—2017年中國全社會(huì)環(huán)保投資及占GDP和固定資產(chǎn)投資的比例(注：2017年以后建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資無數(shù)據(jù)，全社會(huì)環(huán)保投資規(guī)模無法獲�。�
2019年財(cái)政環(huán)保支出7390.2億元，是2007年（995.82億元）的7.4倍。2019年財(cái)政環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出的比例為3.1%，較2007年（2%）提高1.1個(gè)百分點(diǎn)。2007—2019年，財(cái)政環(huán)保支出平均增長18.2%，一般公共預(yù)算支出平均增長14%。因財(cái)政環(huán)保支出平均增速高于一般公共預(yù)算支出平均增速，因而，財(cái)政環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出的比例呈增長趨勢（圖3）。
圖3 2007—2019年財(cái)政環(huán)保支出及占一般公共預(yù)算支出的比例
2.2投資構(gòu)成不斷豐富
根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃的批復(fù)》（國函〔2001〕169號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕65 號(hào)），本文基于五大領(lǐng)域分別梳理兩個(gè)文件所列重點(diǎn)工程。從水污染防治、大氣污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)三大領(lǐng)域看，“十三五”時(shí)期較“十五”時(shí)期工程任務(wù)更重，細(xì)分領(lǐng)域更多。從土壤環(huán)境治理和農(nóng)村環(huán)境綜合整治兩大領(lǐng)域看，“十五”時(shí)期尚未涉及，“十三五”時(shí)期該工程已具有較多建設(shè)內(nèi)容（表1）。類似“雙碳”目標(biāo)和新污染物，伴隨中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，待控污染物種類在增加，污染排放標(biāo)準(zhǔn)在提高，環(huán)保新領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，在很長時(shí)間內(nèi)，環(huán)保重點(diǎn)工程細(xì)分領(lǐng)域?qū)⒊试黾于厔�，環(huán)保投資構(gòu)成將愈發(fā)豐富。
表１“十五”時(shí)期和“十三五”時(shí)期國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程
2.3投資渠道不斷拓展
1979年制定的環(huán)保“三同時(shí)”制度能夠保障新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)保投資，是排污企業(yè)落實(shí)污染者付費(fèi)責(zé)任的重要渠道。財(cái)政環(huán)保支出渠道拓展主要體現(xiàn)在兩大渠道：第一個(gè)渠道是一般公共預(yù)算，2007年新設(shè)“211環(huán)境保護(hù)”科目，2011年將其調(diào)整為“211節(jié)能環(huán)保”科目，科目單設(shè)表明政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作高度重視，相關(guān)支出會(huì)隨之增加。第二個(gè)渠道是政府性基金及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)，與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的有四項(xiàng)。其中，可再生能源電價(jià)附加、船舶油污損害賠償基金以及廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金于2012年納入政府性基金管理，污水處理費(fèi)于2015年納入政府性基金管理（表2）。政府性基金�？顚Ｓ�，為相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政環(huán)保支出提供穩(wěn)定渠道。
表2財(cái)政環(huán)保支出渠道拓展情況
2004年以來，我國相繼設(shè)立了十余種中央層面環(huán)保專項(xiàng)資金，對(duì)引導(dǎo)地方財(cái)政一般公共預(yù)算環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。其中，部分專項(xiàng)資金由于整合優(yōu)化具有一定關(guān)聯(lián)。例如，2014年整合“三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金”與“湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金”，設(shè)立“江河湖泊治理與保護(hù)專項(xiàng)資金”。2015年整合“江河湖泊治理與保護(hù)專項(xiàng)資金”成立“水污染防治專項(xiàng)資金”。再如，2016年整合“重金屬污染防治專項(xiàng)資金”成立“土壤污染防治專項(xiàng)資金”（表3）。2019年，現(xiàn)有水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)及污水治理補(bǔ)助資金，共支出856.06億元。
表3 中央層面環(huán)保專項(xiàng)資金設(shè)立調(diào)整狀況
注：城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金相繼更名為城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)及污水治理補(bǔ)助資金；中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金更名為農(nóng)村環(huán)境整治資金；水污染防治專項(xiàng)資金更名為水污染防治資金；大氣污染防治專項(xiàng)資金更名為大氣污染防治資金；深色框表示該年度撥付2014以來，國家大力推行公共產(chǎn)品及公共服務(wù)領(lǐng)域PPP，環(huán)保領(lǐng)域PPP也得到較快發(fā)展。截至2019年底，管理庫入庫項(xiàng)目中，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目累計(jì)3196個(gè)、投資額19650.82億元，其中落地項(xiàng)目1688個(gè)，投資額11540.97億元[11]�！蛾P(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）規(guī)定，“對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”。由于環(huán)保PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助為主，實(shí)施空間受財(cái)政承受能力限制，具備一定條件的環(huán)保項(xiàng)目，近幾年受到專項(xiàng)債的大力支持。2019年中國全年共計(jì)發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項(xiàng)債約601億元。2020年1—9月，全國共發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項(xiàng)債超過1448億元。其中，天津、廣東、深圳、四川等4個(gè)省級(jí)（副省級(jí)）發(fā)行主體發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專項(xiàng)債已超過100億元[12]。
2.4投資效益得到強(qiáng)化
在財(cái)政支出績效越來越受到重視的背景下，財(cái)政環(huán)保支出績效也得到強(qiáng)化。“十三五”以來，財(cái)政部組織實(shí)施環(huán)保專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作，生態(tài)環(huán)境部參與，財(cái)政部選擇評(píng)價(jià)對(duì)象并組織各地專員開展績效評(píng)價(jià)[9]，水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金以及農(nóng)村環(huán)境整治資金績效評(píng)價(jià)工作正在積極推進(jìn)�！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）明確提出：“存在下列情形的項(xiàng)目不得入庫：未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”按照財(cái)政部要求，環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施在朝著提高投資績效的方向發(fā)展。
強(qiáng)化環(huán)保投資有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步持續(xù)改善。與2015年相比，2020年全國地級(jí)及以上城市PM2.5平均濃度為33μg/m3，下降34%；平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.0%，上升10.3個(gè)百分點(diǎn)。2020年全國地表水優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）水質(zhì)斷面比例為84.6%，上升20.1個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類比例為1.0%，下降7.8個(gè)百分點(diǎn)[13]。
03中國環(huán)保投資關(guān)鍵瓶頸
3.1高質(zhì)量發(fā)展不足導(dǎo)致投資需求較大
改革開放至今，中國經(jīng)濟(jì)由世界第十名左右躍升為僅次于美國之后的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，GDP由1978年的3678.7億元增加至2020年的101.6萬億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值由1978年的1755.1億元提高至2020年的38.4萬億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的385元增加至2020年的72000元。擁有全部工業(yè)門類，2020年貿(mào)易順差為37096億元人民幣，世界工廠地位穩(wěn)固。40年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展高度依賴土地、資源、能源、人力等要素投入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不強(qiáng)，單位GDP資源能源消耗和污染排放較高。這種由經(jīng)濟(jì)增長方式本身帶來的資源環(huán)境困境，若依靠加大投入來解決，必然存在投資需求太大而投入能力不足問題。根據(jù)清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究所最近的一項(xiàng)研究，中國要實(shí)現(xiàn)2060年碳中和目標(biāo)，在2020—2050年，僅能源系統(tǒng)就需新增投資約138萬億元人民幣[14]。
3.2回報(bào)機(jī)制不健全制約投資總量增長
中國初步形成政府、企業(yè)、公眾、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本等多元化環(huán)保投資渠道，然而，回報(bào)機(jī)制不健全問題凸顯，主要表現(xiàn)為：①以一般公共預(yù)算、政府性基金及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)為主的財(cái)政環(huán)保支出渠道，對(duì)政府事權(quán)環(huán)保項(xiàng)目基本設(shè)立了相應(yīng)支出科目，但實(shí)際投資難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。以生活污水收集處置為例，相應(yīng)支出渠道包括：“211節(jié)能環(huán)保支出—03污染防治—02水體”、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入、污水處理費(fèi)及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入等。上述渠道實(shí)際投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足生活污水收集處置巨大的投資需求。②排污企業(yè)是環(huán)保投資重要主體。2017年排污企業(yè)環(huán)保投資3453.2億元，占排污企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額不足1%。③生活污水和生活垃圾收費(fèi)具有較大提升空間。2019年全國污水處理費(fèi)收入602.62億元，生活垃圾處理費(fèi)收入相對(duì)少得多，亟須按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào)），全面落實(shí)相關(guān)收費(fèi)要求。④污染者付費(fèi)能力和財(cái)政承受能力不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不健全，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢，金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本投資積極性有待激勵(lì)。
3.3基于效益的高效投融資機(jī)制亟需落實(shí)
當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，不穩(wěn)定性不確定性增強(qiáng)。中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速均放緩。受新冠肺炎疫情沖擊，2020年全國一般公共預(yù)算收入同比下降3.9%。在此背景下，財(cái)政環(huán)保支出能力和企業(yè)環(huán)保投資能力增長空間受限，亟須在提高投資績效方面下硬功夫。從一般公共預(yù)算環(huán)保支出來看，污染防治、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化三大結(jié)構(gòu)支出細(xì)項(xiàng)達(dá)數(shù)十項(xiàng)。避免資金散布于幾十個(gè)科目，將有限財(cái)政資金集中用于解決最突出生態(tài)環(huán)境問題，盡可能產(chǎn)生最大環(huán)境效益，是財(cái)政環(huán)保支出決策與管理的重中之重。然而，在科學(xué)確定財(cái)政環(huán)保支出投向方面，中國尚未建立有效機(jī)制。此外，環(huán)境問題系統(tǒng)解決方案缺乏、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目儲(chǔ)備不足、技術(shù)路線論證不充分、資金使用重投資輕運(yùn)營，均是造成環(huán)保投資績效不高的重要原因。
04中國環(huán)保投資政策展望
4.1以氣候投融資為統(tǒng)領(lǐng)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
逐步、有序、系統(tǒng)完善有利于氣候投融資機(jī)制順暢的土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、價(jià)格、稅費(fèi)等政策制度，建立完善碳排放權(quán)交易和碳稅相結(jié)合的降碳激勵(lì)機(jī)制，逐步降低低碳技術(shù)發(fā)展的額外成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)以及用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。發(fā)揮不同層級(jí)政府決策管理積極性，促進(jìn)政府、企業(yè)以及公眾三大主體的行為協(xié)力。以人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集的都市圈和城市群為重點(diǎn)地區(qū)，基于能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域，率先研究制定具有戰(zhàn)略性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、可行性的氣候投融資政策體系，加強(qiáng)綠色低碳項(xiàng)目儲(chǔ)備，條件成熟一批，落地一批，切實(shí)有效破解綠色低碳項(xiàng)目投融資的關(guān)鍵瓶頸。
4.2鼓勵(lì)各地積極探索創(chuàng)新投融資機(jī)制
經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚且具備一定條件的地區(qū)，引導(dǎo)市場主體探索創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制，讓生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值借助旅游、休閑、體驗(yàn)、土地增值等載體得以體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱但生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，通過上級(jí)政府研究構(gòu)建的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益再平衡，激勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、開展生態(tài)建設(shè)與保育。具體包括三個(gè)層面：在城市層面，鼓勵(lì)探索實(shí)踐EOD，對(duì)整個(gè)城市環(huán)境保護(hù)與商業(yè)開發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，先期政府進(jìn)行環(huán)境治理投入，待條件成熟時(shí)再導(dǎo)入生態(tài)旅游、生態(tài)文化、生態(tài)農(nóng)業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地升值帶來的財(cái)政收入增長，補(bǔ)償先期環(huán)境治理財(cái)政支出。地區(qū)層面，由生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品，通過建立生態(tài)補(bǔ)償制度完善生態(tài)保護(hù)活動(dòng)投資回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目層面，探索開展企業(yè)主導(dǎo)的EOD 模式，鼓勵(lì)有實(shí)力和條件的企業(yè)，努力創(chuàng)新技術(shù)和模式，推進(jìn)環(huán)境治理項(xiàng)目與土地開發(fā)、生態(tài)旅游、休閑娛樂等相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收益反哺生態(tài)環(huán)保公益性投入，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。
4.3盡可能加大財(cái)政環(huán)保支出力度
結(jié)合政府事權(quán)環(huán)保項(xiàng)目投資需求，加大財(cái)政資金支出力度。在“211節(jié)能環(huán)保支出”“212城鄉(xiāng)社區(qū)支出”“213農(nóng)林水支出”以及“220資源海洋氣象等支出”中加大一般公共預(yù)算資金環(huán)保支出力度。對(duì)污水處理費(fèi)、可再生能源電價(jià)附加收入、船舶油污損害賠償基金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、國有土地使用權(quán)出讓收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等政府性基金及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入，加大環(huán)保支出力度。靈活運(yùn)用直接投資、資本金注入、融資擔(dān)保降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)、貼息、補(bǔ)貼等支出方式，促進(jìn)政府采購引領(lǐng)綠色消費(fèi)。加大生物多樣性保護(hù)財(cái)政支持力度，制定全國生物多樣性重點(diǎn)保護(hù)清單，要求各級(jí)政府在一般公共預(yù)算中足額保障生物多樣性保護(hù)經(jīng)費(fèi)。
4.4引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)行環(huán)保投資
強(qiáng)化中央銀行引導(dǎo)激勵(lì)作用，將氣候項(xiàng)目認(rèn)定、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、信息披露、績效評(píng)價(jià)等納入現(xiàn)行綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系并進(jìn)行細(xì)化、明確，避免有些建筑項(xiàng)目、交通項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、能源項(xiàng)目以“綠色”“生態(tài)”“清潔”為標(biāo)簽進(jìn)行漂綠�；诓粩嗤晟频暮暧^審慎評(píng)估體系，加大央行再貸款機(jī)制對(duì)環(huán)保投資項(xiàng)目支持力度。中央銀行和金融監(jiān)管部門應(yīng)要求金融機(jī)構(gòu)合理測算高碳資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)敞口，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入其風(fēng)險(xiǎn)管理框架，定期開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和壓力測試�；陲L(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，促進(jìn)綠色信貸利率、綠色企業(yè)債券和綠色公司債券發(fā)行成本適度降低。完善綠色金融產(chǎn)品體系，鼓勵(lì)開發(fā)氣候變化指數(shù)、綠色債券指數(shù)和綠色股票指數(shù)。引導(dǎo)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）等因素納入評(píng)級(jí)方法，引導(dǎo)社會(huì)資本投資ESG表現(xiàn)良好的公司。
4.5打通環(huán)保投資效益提高的關(guān)鍵堵點(diǎn)
結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和達(dá)峰方案編制等相關(guān)工作，科學(xué)評(píng)估全社會(huì)環(huán)保投資需求與能力，優(yōu)化污染防治、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化三大結(jié)構(gòu)投資構(gòu)成。基于三大結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)的細(xì)分領(lǐng)域，根據(jù)任務(wù)緊迫性、技術(shù)成熟性、回報(bào)完善性等條件，在時(shí)間和空間兩大維度上確定投資順序，將有限資金集中用于最優(yōu)先的細(xì)分領(lǐng)域。強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)環(huán)保支出的統(tǒng)籌、決策以及管理能力，注重財(cái)政環(huán)保支出方向的科學(xué)論證，杜絕工程項(xiàng)目“撒胡椒面”“曬太陽”、無效低效。構(gòu)建科學(xué)確定財(cái)政資金投向的常態(tài)化機(jī)制，精準(zhǔn)發(fā)力財(cái)政環(huán)保支出細(xì)分領(lǐng)域，加強(qiáng)技術(shù)路線科學(xué)遴選論證，做好環(huán)保投資項(xiàng)目分期分批儲(chǔ)備，合理設(shè)計(jì)資金籌措來源渠道，完善項(xiàng)目實(shí)施商業(yè)模式。以投資決策過程規(guī)范和結(jié)果科學(xué)、資金使用合法合理合規(guī)、單位投資環(huán)境效益發(fā)揮為重點(diǎn)，健全財(cái)政環(huán)保支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)辦法，優(yōu)化績效評(píng)價(jià)制度與管理流程，建立健全評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤機(jī)制。以數(shù)字化、智能化、信息化助力生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮環(huán)保、信貸、上市、執(zhí)法等多措施聯(lián)動(dòng)作用，倒逼排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，以環(huán)境效益真正有效發(fā)揮為目標(biāo)，采用最佳可行技術(shù)，足額保障投資和運(yùn)行費(fèi)用。
