導(dǎo)讀

　　水庫是事關(guān)民生保障，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于防洪、供水、發(fā)電、生態(tài)等具有不可替代的價(jià)值和意義。黨中央、國務(wù)院高度重視水庫安全問題。去年11月以來，有關(guān)水庫除險(xiǎn)加固的政策文件頻頻發(fā)布，水庫的運(yùn)行管護(hù)工作也受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，如何吸引社會(huì)資本參與水庫的經(jīng)營管理，怎樣更好地盤活水庫資產(chǎn)成為業(yè)內(nèi)探討的焦點(diǎn)話題。

　　水庫無疑是今年水利工作的重頭戲。過去一年內(nèi)，隨著《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水庫除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)工作的通知》、《“十四五”水庫除險(xiǎn)加固實(shí)施方案》等文件的印發(fā)，水庫的專業(yè)化管護(hù)成為業(yè)內(nèi)交流探討的熱點(diǎn)。那么與之相呼應(yīng)的，探索引入社會(huì)力量參與水庫的經(jīng)營管理養(yǎng)護(hù)，以此盤活水庫資產(chǎn)，讓各方躍躍欲試。

　　今年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“958號(hào)文”），明確將“具有供水、發(fā)電等功能的水利設(shè)施”納入“試點(diǎn)行業(yè)范圍”。發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施REITs，似乎成為大家探索盤活水庫資產(chǎn)的“新寵”。TOT、REITs，到底哪種方式是正解？

　　“水庫+水廠”TOT是救命稻草嗎？

　　先來看看近期市場(chǎng)的實(shí)際表現(xiàn)。筆者根據(jù)“E標(biāo)通”匯總梳理了近三個(gè)月中標(biāo)的水庫相關(guān)項(xiàng)目，試圖尋找一些規(guī)律。

來源：E20研究院數(shù)據(jù)研究中心E標(biāo)通

　　E20研究院供水研究中心

　　經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)，它們具有一定的共性：1）項(xiàng)目體量比較相似，中標(biāo)金額大多集中在幾億至二十多億的范圍，運(yùn)作方式多為TOT；2）水庫由于其天然的經(jīng)營性不足，喜歡和經(jīng)營性更強(qiáng)的供水廠打包搭配，以更好的吸引社會(huì)資本進(jìn)入；3）對(duì)應(yīng)的回報(bào)機(jī)制，以“可行性缺口補(bǔ)助”為主；4）spv項(xiàng)目公司的出資比例多為：社會(huì)資本方占65%，政府方占35%。

　　正如《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標(biāo)盈利性如何？》一文中提到的，這類項(xiàng)目也反映出不少問題：1）用TOT盤活存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本緩解政府財(cái)政壓力、更高效地運(yùn)營水利基礎(chǔ)設(shè)施是初衷，但由于水庫的公益性很強(qiáng)和項(xiàng)目內(nèi)容中水廠和水庫的比重偏低，導(dǎo)致“使用者付費(fèi)”的收入撐不起整個(gè)項(xiàng)目，使得財(cái)政補(bǔ)貼的占比和壓力依然很大；2）中標(biāo)方多為地方國企平臺(tái)，但部分企業(yè)缺乏在水利水務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)營能力和經(jīng)驗(yàn)。

　　對(duì)此，也有網(wǎng)友留下了犀利的評(píng)論，剖析了問題背后的原因：在地方財(cái)政捉襟見肘的局面下，不乏存在借TOT圈錢套現(xiàn)、先解決最棘手問題的動(dòng)機(jī)。即使僥幸能解一時(shí)之困，但終究不是健康長久可持續(xù)的做法。評(píng)論原文可點(diǎn)擊《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標(biāo)盈利性如何？》瀏覽，在此不過多贅述。

　　由此可見，水庫+水廠TOT的形式，一方面，作為一種創(chuàng)新的融資模式，無疑給水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)維帶來了資金，盤活了存量資產(chǎn)；另一方面，項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理，中標(biāo)方的專業(yè)運(yùn)維能力是否過關(guān)，能否達(dá)成提升公共服務(wù)效率的初衷都值得深思，有待進(jìn)一步觀察。

　　那么，當(dāng)前我國的水庫到底是什么樣的現(xiàn)狀？都有哪些管養(yǎng)模式？怎樣可以更好地盤活水庫資產(chǎn)？

　　水庫管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新和“除險(xiǎn)加固”機(jī)遇

　　1.水庫管護(hù)模式樣板有哪些？

　　據(jù)水利部數(shù)據(jù)表明，我國現(xiàn)有水庫9.8萬多座，其中大中型水庫4700多座、小型水庫9.4萬座。小型水庫占95%以上，量大面廣，產(chǎn)權(quán)多為縣級(jí)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組所有，由于基層力量薄弱，缺乏專業(yè)的管養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員，容易出現(xiàn)管護(hù)不規(guī)范、不到位的情況。

　　為了積極推動(dòng)水庫管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，水利部曾在2019年開展了全國范圍內(nèi)的調(diào)研，尋找小型水庫的管理體制改革樣板，結(jié)果顯示，樣板縣的管護(hù)模式主要有三種：區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”，分別占比36%、54%、10%。

來源：水利部，制圖：E20供水研究中心

　�、�區(qū)域集中管護(hù)是以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，整合已有的事業(yè)單位或國有企業(yè)組建小型水庫的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)片區(qū)內(nèi)的小型水庫實(shí)行統(tǒng)一的管護(hù)。

　�、�政府購買服務(wù)是由政府直接提供小型水庫管護(hù)轉(zhuǎn)而向社會(huì)力量購買管護(hù)服務(wù)。

　�、�“以大帶小”是按照就近原則，將小型水庫委托給大中型水利工程管理單位實(shí)施管護(hù)，充分利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　上述三種管護(hù)模式為各地提供了許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，有助于剩余的“散養(yǎng)”水庫實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化的管護(hù)。值得注意的是，在樣板縣中，社會(huì)力量參與水庫管護(hù)占有一定的比例。而放眼全國，社會(huì)資本參與水庫管護(hù)的情形還是比較少見的。

　　2. “十四五”期間，病險(xiǎn)水庫“除險(xiǎn)加固”機(jī)遇良多

　　正是因?yàn)轲B(yǎng)護(hù)不到位、年久失修等問題，近年來，我國大規(guī)模集中開展了幾輪病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固，“十四五”期間，要全部完成現(xiàn)有病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固任務(wù)�？偭款A(yù)計(jì)1.94萬座，其中大型病險(xiǎn)水庫約80座，中型病險(xiǎn)水庫約470座，小型病險(xiǎn)水庫約1.88萬座。具體任務(wù)包括：

　　一是消除存量病險(xiǎn)。2020年前已經(jīng)完成安全鑒定的水庫，到2025年底前全部完成除險(xiǎn)加固任務(wù)。這一部分涉及大型病險(xiǎn)水庫50座，中型206座，小型1.3萬座。對(duì)于這些水庫，計(jì)劃區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排病險(xiǎn)程度高、防洪任務(wù)重的水庫，抓緊實(shí)施除險(xiǎn)加固。

　　二是完成新增任務(wù)。到2025年底前，對(duì)于到安全鑒定期鑒定出來的新增病險(xiǎn)水庫，也要全部完成除險(xiǎn)加固任務(wù)。這一部分，預(yù)計(jì)大型水庫約30座，中型水庫約270座，小型水庫約6100座，總量約6400座。這是按照以前鑒定出病險(xiǎn)水庫的比率計(jì)算的大約數(shù)字。

　　因病險(xiǎn)水庫中的絕大多數(shù)都是小型水庫，財(cái)政部、水利部都十分重視小型水庫安全運(yùn)行的資金保障工作。“十四五”期間，計(jì)劃安排中央水利發(fā)展資金245.2億元，其中用于小型水庫除險(xiǎn)加固資金125.2億元，用于小型水庫維修養(yǎng)護(hù)資金120億元，并支持地方統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和一般債券額度，用于小型水庫除險(xiǎn)加固、水雨情測(cè)報(bào)、安全監(jiān)測(cè)設(shè)施完善等工作。2021年，已按計(jì)劃足額落實(shí)小型水庫安全運(yùn)行資金，資金規(guī)模較2020年增長了25.4%。

 

　　對(duì)于大中型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目的投資需求，水利部會(huì)同國家發(fā)改委，進(jìn)一步優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)，通過測(cè)算，預(yù)留了中央投資支持的空間。今年已經(jīng)累計(jì)下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資46.7億元，支持地方對(duì)129座大中型水庫進(jìn)行除險(xiǎn)加固。

　　政策方面，《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水庫除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)工作的通知》、《“十四五”水庫除險(xiǎn)加固實(shí)施方案》、《關(guān)于健全小型水庫除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的意見》等文件的印發(fā)，充分表明“十四五”期間，水庫除險(xiǎn)加固任務(wù)繁重，市場(chǎng)化機(jī)制也在不斷健全中，社會(huì)資本將逐步參與到水庫經(jīng)營管理中，用經(jīng)營收益承擔(dān)部分管護(hù)費(fèi)用。

　　這就牽扯到一個(gè)核心問題，水庫天然的公益性很強(qiáng)，高度依賴于政府財(cái)政投資；經(jīng)營屬性和盈利能力不足，且水庫建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，制約了水庫的融資屬性，使得水庫對(duì)于社會(huì)資本的吸引力較弱。那么，如何提升水庫的經(jīng)營屬性？

　　發(fā)改委典型ppp案例對(duì)提升水庫經(jīng)營性的啟示

　　近半年火熱度很高的958號(hào)文對(duì)于REITs試點(diǎn)項(xiàng)目提出了明確的基本條件，關(guān)鍵點(diǎn)如：項(xiàng)目現(xiàn)金流投資回報(bào)良好，近3年內(nèi)總體保持盈利或經(jīng)營性凈現(xiàn)金流為正；項(xiàng)目收益持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散，直接或穿透后來源于多個(gè)現(xiàn)金流提供方；預(yù)計(jì)未來3年凈現(xiàn)金流分派率（預(yù)計(jì)年度可分配現(xiàn)金流/目標(biāo)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估凈值）原則上不低于4%。（為了聚焦討論，本文暫不探討資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)范圍、土地占用、可轉(zhuǎn)讓性等問題，僅重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的運(yùn)營能力和經(jīng)營屬性。）就目前的情況而言，大部分水庫項(xiàng)目很難達(dá)到4%的凈現(xiàn)金流分派率。

　　由于我國的首批和第二批基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs中沒有水利相關(guān)的實(shí)例，不妨從發(fā)改委PPP典型項(xiàng)目案例看如何提升水庫經(jīng)營性。

　　當(dāng)水庫直接收益（如供水收入、發(fā)電收入、農(nóng)田灌溉收入）不足以支撐項(xiàng)目正常的建設(shè)運(yùn)維時(shí)，沒有辦法達(dá)到REITs試點(diǎn)要求的時(shí)候，嘗試挖掘其他收入來源很有必要，例如水庫周邊光伏發(fā)電、水上樂園、庫面經(jīng)營開發(fā)、庫區(qū)周邊旅游、水土一體化開發(fā)等。

　　當(dāng)然，在尋找其他收益方式的同時(shí)也需要注意合法合規(guī)性，例如作為飲用水水源保護(hù)區(qū)的水庫，旅游開發(fā)受到嚴(yán)格監(jiān)管限制；涉及周邊土地開發(fā)的項(xiàng)目仍需進(jìn)行充分磋商，并保證相關(guān)手續(xù)協(xié)議的完備。

　　參考案例之一：新疆鞏留縣阿克加孜克水庫

　　新疆伊犁州鞏留縣水資源豐富，但受地形地質(zhì)條件限制開發(fā)難度大，為了有效減緩當(dāng)?shù)毓┬杷�矛盾，保障鞏留縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鞏留縣政府籌建阿克加孜克水庫，但鞏留縣財(cái)力有限，難以承擔(dān)阿克加孜克水庫建設(shè)及配套資金。因此鞏留縣政府決定采取水土一體開發(fā)特色林果業(yè)特許經(jīng)營的PPP模式，配置水庫下游灌區(qū)1.5萬畝土地資源開發(fā)特色林果業(yè)，取得林果產(chǎn)品收益，彌補(bǔ)水庫直接供水收益的不足，增強(qiáng)了具有顯著公益性的水庫項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本投資的吸引力。

　　本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為“可行性缺口補(bǔ)助”，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)的收入來源主要為特色林果業(yè)收入以及政府向項(xiàng)目公司支付的可行性缺口財(cái)政補(bǔ)助收入。通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定社會(huì)資本回報(bào)率為6%，當(dāng)社會(huì)資本方收益率小于6%，政府不分紅；收益率大于6%，超出部分收益按雙方最終股權(quán)比例分紅。

　　同時(shí)，阿克加孜克水庫下游灌區(qū)所在的阿克加孜克村屬于自治區(qū)級(jí)貧困村，多年來生產(chǎn)方式落后，居民生活水平一直比較低，2012年被納入扶貧開發(fā)整村推進(jìn)，灌區(qū)迫切需要改變生產(chǎn)方式。該項(xiàng)目水土一體化開發(fā)特色林果業(yè)租賃阿克加孜克村農(nóng)牧民草場(chǎng)坡地，農(nóng)牧民獲得土地租賃費(fèi)；特色林果業(yè)開發(fā)需大量勞力，農(nóng)牧民可以到項(xiàng)目公司務(wù)工取得薪酬，加快農(nóng)牧民脫貧致富，項(xiàng)目建成后灌區(qū)574戶、農(nóng)牧民2037人受益。

　　參考借鑒意義：

　　從PPP的角度來看，本項(xiàng)目亮點(diǎn)很多，如績效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制與特許經(jīng)營期限延長或縮短掛鉤，建設(shè)期也可獲得財(cái)政補(bǔ)貼，均衡收益機(jī)制等等，在此不過多贅述。最重要的是，水庫項(xiàng)目本身和組合的經(jīng)營性部分設(shè)計(jì)得很好，關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，既彌補(bǔ)了水庫經(jīng)營性不足的問題，又降低了項(xiàng)目公司對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴、能獲得較好的回報(bào)，政府方和社會(huì)資本方合作共贏，還使農(nóng)牧民有機(jī)會(huì)取得報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有效統(tǒng)一，有著很好的推廣示范意義。

　　這一水土聯(lián)合開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)、捆綁其他資源的策略也可應(yīng)用在非PPP項(xiàng)目中，特別是水庫與周圍的農(nóng)林業(yè)、礦產(chǎn)、旅游、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域聯(lián)合開發(fā)等，以提升項(xiàng)目整體的盈利性，更好地吸引資本進(jìn)入。

　　參考案例之二：四川省達(dá)州市通川區(qū)雙河口水庫

　　雙河口水庫項(xiàng)目于2012年啟動(dòng)前期工作，“十三五”期間，中央資金投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加之地方財(cái)力有限，致使水庫建設(shè)因資金短缺遲遲未能落地。

　　雙河口水庫項(xiàng)目包含水庫樞紐工程、灌區(qū)渠系工程和供水管道工程三個(gè)部分，雖然供水部分承擔(dān)了一定的供水功能、應(yīng)急備用水源功能和少量的灌溉功能，但該項(xiàng)目仍被定義為基礎(chǔ)水利工程，為非經(jīng)營性項(xiàng)目，采用的是“政府付費(fèi)”模式，政府根據(jù)項(xiàng)目可用性在運(yùn)營期每年年初向項(xiàng)目公司支付年度運(yùn)營補(bǔ)貼。

　　基于這樣的背景，通川區(qū)深度挖掘，充分利用雙河口水庫周邊生態(tài)資源和鄰近的鳳凰山景區(qū)旅游資源，將水庫建設(shè)融入“生態(tài)、觀光、養(yǎng)老、休閑、度假”于一體的大型綜合旅游開發(fā)項(xiàng)目，按國家5A級(jí)景區(qū)建設(shè)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體包裝。并舉辦了“首屆巴文化研討會(huì)”，將“巴風(fēng)遺韻”融入項(xiàng)目開發(fā)。力求實(shí)現(xiàn)“水庫基礎(chǔ)建設(shè)”和“庫區(qū)綜合開發(fā)”的有機(jī)統(tǒng)一，顯著提升了本項(xiàng)目的綜合效益。

　　參考借鑒意義：

　　為提升水庫的投資吸引力，可因地制宜，考慮將水庫建設(shè)與旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)、文化教育聯(lián)系起來，打造成綜合項(xiàng)目，使之具有良好的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。

　　盤活水庫“沉睡資產(chǎn)”，不拘泥于形式

　　資產(chǎn)盤活，就是對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值變現(xiàn)和價(jià)值提升的過程。盤活水庫資產(chǎn)，除了“動(dòng)靜比較大”的TOT和REITs之外，也有一些其他的方式存在，如融資租賃、水權(quán)交易等。

　　國銀租賃在2021年1月作為出租人與承租人淄博市城市資產(chǎn)運(yùn)營有限公司訂立融資租賃合同，出租人以代價(jià)人民幣10億元向承租人購買租賃物，租賃期為60個(gè)月。租賃物為位于中國山東省的某水庫、凈水設(shè)施、供水管網(wǎng)等資產(chǎn)。租賃物的賬面值共計(jì)約人民幣13.07億元。