導讀

　　水庫是事關(guān)民生保障，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對于防洪、供水、發(fā)電、生態(tài)等具有不可替代的價值和意義。黨中央、國務(wù)院高度重視水庫安全問題。去年11月以來，有關(guān)水庫除險加固的政策文件頻頻發(fā)布，水庫的運行管護工作也受到了社會各界的廣泛關(guān)注，如何吸引社會資本參與水庫的經(jīng)營管理，怎樣更好地盤活水庫資產(chǎn)成為業(yè)內(nèi)探討的焦點話題。

　　水庫無疑是今年水利工作的重頭戲。過去一年內(nèi)，隨著《關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》、《“十四五”水庫除險加固實施方案》等文件的印發(fā)，水庫的專業(yè)化管護成為業(yè)內(nèi)交流探討的熱點。那么與之相呼應(yīng)的，探索引入社會力量參與水庫的經(jīng)營管理養(yǎng)護，以此盤活水庫資產(chǎn)，讓各方躍躍欲試。

　　今年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（以下簡稱“958號文”），明確將“具有供水、發(fā)電等功能的水利設(shè)施”納入“試點行業(yè)范圍”。發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施REITs，似乎成為大家探索盤活水庫資產(chǎn)的“新寵”。TOT、REITs，到底哪種方式是正解？

　　“水庫+水廠”TOT是救命稻草嗎？

　　先來看看近期市場的實際表現(xiàn)。筆者根據(jù)“E標通”匯總梳理了近三個月中標的水庫相關(guān)項目，試圖尋找一些規(guī)律。

來源：E20研究院數(shù)據(jù)研究中心E標通

　　E20研究院供水研究中心

　　經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)，它們具有一定的共性：1）項目體量比較相似，中標金額大多集中在幾億至二十多億的范圍，運作方式多為TOT；2）水庫由于其天然的經(jīng)營性不足，喜歡和經(jīng)營性更強的供水廠打包搭配，以更好的吸引社會資本進入；3）對應(yīng)的回報機制，以“可行性缺口補助”為主；4）spv項目公司的出資比例多為：社會資本方占65%，政府方占35%。

　　正如《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標盈利性如何？》一文中提到的，這類項目也反映出不少問題：1）用TOT盤活存量資產(chǎn)、引入社會資本緩解政府財政壓力、更高效地運營水利基礎(chǔ)設(shè)施是初衷，但由于水庫的公益性很強和項目內(nèi)容中水廠和水庫的比重偏低，導致“使用者付費”的收入撐不起整個項目，使得財政補貼的占比和壓力依然很大；2）中標方多為地方國企平臺，但部分企業(yè)缺乏在水利水務(wù)領(lǐng)域的運營能力和經(jīng)驗。

　　對此，也有網(wǎng)友留下了犀利的評論，剖析了問題背后的原因：在地方財政捉襟見肘的局面下，不乏存在借TOT圈錢套現(xiàn)、先解決最棘手問題的動機。即使僥幸能解一時之困，但終究不是健康長久可持續(xù)的做法。評論原文可點擊《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標盈利性如何？》瀏覽，在此不過多贅述。

　　由此可見，水庫+水廠TOT的形式，一方面，作為一種創(chuàng)新的融資模式，無疑給水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運維帶來了資金，盤活了存量資產(chǎn)；另一方面，項目的回報機制設(shè)計是否合理，中標方的專業(yè)運維能力是否過關(guān)，能否達成提升公共服務(wù)效率的初衷都值得深思，有待進一步觀察。

　　那么，當前我國的水庫到底是什么樣的現(xiàn)狀？都有哪些管養(yǎng)模式？怎樣可以更好地盤活水庫資產(chǎn)？

　　水庫管護機制創(chuàng)新和“除險加固”機遇

　　1.水庫管護模式樣板有哪些？

　　據(jù)水利部數(shù)據(jù)表明，我國現(xiàn)有水庫9.8萬多座，其中大中型水庫4700多座、小型水庫9.4萬座。小型水庫占95%以上，量大面廣，產(chǎn)權(quán)多為縣級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組所有，由于基層力量薄弱，缺乏專業(yè)的管養(yǎng)機構(gòu)和人員，容易出現(xiàn)管護不規(guī)范、不到位的情況。

　　為了積極推動水庫管護機制創(chuàng)新，水利部曾在2019年開展了全國范圍內(nèi)的調(diào)研，尋找小型水庫的管理體制改革樣板，結(jié)果顯示，樣板縣的管護模式主要有三種：區(qū)域集中管護、政府購買服務(wù)、“以大帶小”，分別占比36%、54%、10%。

來源：水利部，制圖：E20供水研究中心

　　①區(qū)域集中管護是以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，整合已有的事業(yè)單位或國有企業(yè)組建小型水庫的管理機構(gòu)，對片區(qū)內(nèi)的小型水庫實行統(tǒng)一的管護。

　�、�政府購買服務(wù)是由政府直接提供小型水庫管護轉(zhuǎn)而向社會力量購買管護服務(wù)。

　�、�“以大帶小”是按照就近原則，將小型水庫委托給大中型水利工程管理單位實施管護，充分利用其專業(yè)優(yōu)勢。

　　上述三種管護模式為各地提供了許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，有助于剩余的“散養(yǎng)”水庫實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化的管護。值得注意的是，在樣板縣中，社會力量參與水庫管護占有一定的比例。而放眼全國，社會資本參與水庫管護的情形還是比較少見的。

　　2. “十四五”期間，病險水庫“除險加固”機遇良多

　　正是因為養(yǎng)護不到位、年久失修等問題，近年來，我國大規(guī)模集中開展了幾輪病險水庫的除險加固，“十四五”期間，要全部完成現(xiàn)有病險水庫的除險加固任務(wù)。總量預(yù)計1.94萬座，其中大型病險水庫約80座，中型病險水庫約470座，小型病險水庫約1.88萬座。具體任務(wù)包括：

　　一是消除存量病險。2020年前已經(jīng)完成安全鑒定的水庫，到2025年底前全部完成除險加固任務(wù)。這一部分涉及大型病險水庫50座，中型206座，小型1.3萬座。對于這些水庫，計劃區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排病險程度高、防洪任務(wù)重的水庫，抓緊實施除險加固。

　　二是完成新增任務(wù)。到2025年底前，對于到安全鑒定期鑒定出來的新增病險水庫，也要全部完成除險加固任務(wù)。這一部分，預(yù)計大型水庫約30座，中型水庫約270座，小型水庫約6100座，總量約6400座。這是按照以前鑒定出病險水庫的比率計算的大約數(shù)字。

　　因病險水庫中的絕大多數(shù)都是小型水庫，財政部、水利部都十分重視小型水庫安全運行的資金保障工作。“十四五”期間，計劃安排中央水利發(fā)展資金245.2億元，其中用于小型水庫除險加固資金125.2億元，用于小型水庫維修養(yǎng)護資金120億元，并支持地方統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和一般債券額度，用于小型水庫除險加固、水雨情測報、安全監(jiān)測設(shè)施完善等工作。2021年，已按計劃足額落實小型水庫安全運行資金，資金規(guī)模較2020年增長了25.4%。

 

　　對于大中型病險水庫除險加固項目的投資需求，水利部會同國家發(fā)改委，進一步優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)，通過測算，預(yù)留了中央投資支持的空間。今年已經(jīng)累計下達中央預(yù)算內(nèi)投資46.7億元，支持地方對129座大中型水庫進行除險加固。

　　政策方面，《關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》、《“十四五”水庫除險加固實施方案》、《關(guān)于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》等文件的印發(fā)，充分表明“十四五”期間，水庫除險加固任務(wù)繁重，市場化機制也在不斷健全中，社會資本將逐步參與到水庫經(jīng)營管理中，用經(jīng)營收益承擔部分管護費用。

　　這就牽扯到一個核心問題，水庫天然的公益性很強，高度依賴于政府財政投資；經(jīng)營屬性和盈利能力不足，且水庫建設(shè)具有投資大、周期長、風險高等特點，制約了水庫的融資屬性，使得水庫對于社會資本的吸引力較弱。那么，如何提升水庫的經(jīng)營屬性？

　　發(fā)改委典型ppp案例對提升水庫經(jīng)營性的啟示

　　近半年火熱度很高的958號文對于REITs試點項目提出了明確的基本條件，關(guān)鍵點如：項目現(xiàn)金流投資回報良好，近3年內(nèi)總體保持盈利或經(jīng)營性凈現(xiàn)金流為正；項目收益持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散，直接或穿透后來源于多個現(xiàn)金流提供方；預(yù)計未來3年凈現(xiàn)金流分派率（預(yù)計年度可分配現(xiàn)金流/目標不動產(chǎn)評估凈值）原則上不低于4%。（為了聚焦討論，本文暫不探討資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)范圍、土地占用、可轉(zhuǎn)讓性等問題，僅重點關(guān)注項目的運營能力和經(jīng)營屬性。）就目前的情況而言，大部分水庫項目很難達到4%的凈現(xiàn)金流分派率。

　　由于我國的首批和第二批基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs中沒有水利相關(guān)的實例，不妨從發(fā)改委PPP典型項目案例看如何提升水庫經(jīng)營性。

　　當水庫直接收益（如供水收入、發(fā)電收入、農(nóng)田灌溉收入）不足以支撐項目正常的建設(shè)運維時，沒有辦法達到REITs試點要求的時候，嘗試挖掘其他收入來源很有必要，例如水庫周邊光伏發(fā)電、水上樂園、庫面經(jīng)營開發(fā)、庫區(qū)周邊旅游、水土一體化開發(fā)等。

　　當然，在尋找其他收益方式的同時也需要注意合法合規(guī)性，例如作為飲用水水源保護區(qū)的水庫，旅游開發(fā)受到嚴格監(jiān)管限制；涉及周邊土地開發(fā)的項目仍需進行充分磋商，并保證相關(guān)手續(xù)協(xié)議的完備。

　　參考案例之一：新疆鞏留縣阿克加孜克水庫

　　新疆伊犁州鞏留縣水資源豐富，但受地形地質(zhì)條件限制開發(fā)難度大，為了有效減緩當?shù)毓┬杷�矛盾，保障鞏留縣社會經(jīng)濟健康發(fā)展，鞏留縣政府籌建阿克加孜克水庫，但鞏留縣財力有限，難以承擔阿克加孜克水庫建設(shè)及配套資金。因此鞏留縣政府決定采取水土一體開發(fā)特色林果業(yè)特許經(jīng)營的PPP模式，配置水庫下游灌區(qū)1.5萬畝土地資源開發(fā)特色林果業(yè)，取得林果產(chǎn)品收益，彌補水庫直接供水收益的不足，增強了具有顯著公益性的水庫項目對社會資本投資的吸引力。

　　本項目的回報機制為“可行性缺口補助”，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)的收入來源主要為特色林果業(yè)收入以及政府向項目公司支付的可行性缺口財政補助收入。通過競爭性磋商確定社會資本回報率為6%，當社會資本方收益率小于6%，政府不分紅；收益率大于6%，超出部分收益按雙方最終股權(quán)比例分紅。

　　同時，阿克加孜克水庫下游灌區(qū)所在的阿克加孜克村屬于自治區(qū)級貧困村，多年來生產(chǎn)方式落后，居民生活水平一直比較低，2012年被納入扶貧開發(fā)整村推進，灌區(qū)迫切需要改變生產(chǎn)方式。該項目水土一體化開發(fā)特色林果業(yè)租賃阿克加孜克村農(nóng)牧民草場坡地，農(nóng)牧民獲得土地租賃費；特色林果業(yè)開發(fā)需大量勞力，農(nóng)牧民可以到項目公司務(wù)工取得薪酬，加快農(nóng)牧民脫貧致富，項目建成后灌區(qū)574戶、農(nóng)牧民2037人受益。

　　參考借鑒意義：

　　從PPP的角度來看，本項目亮點很多，如績效考核獎懲機制與特許經(jīng)營期限延長或縮短掛鉤，建設(shè)期也可獲得財政補貼，均衡收益機制等等，在此不過多贅述。最重要的是，水庫項目本身和組合的經(jīng)營性部分設(shè)計得很好，關(guān)聯(lián)性較強，既彌補了水庫經(jīng)營性不足的問題，又降低了項目公司對財政補貼的依賴、能獲得較好的回報，政府方和社會資本方合作共贏，還使農(nóng)牧民有機會取得報酬，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有效統(tǒng)一，有著很好的推廣示范意義。

　　這一水土聯(lián)合開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)、捆綁其他資源的策略也可應(yīng)用在非PPP項目中，特別是水庫與周圍的農(nóng)林業(yè)、礦產(chǎn)、旅游、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域聯(lián)合開發(fā)等，以提升項目整體的盈利性，更好地吸引資本進入。

　　參考案例之二：四川省達州市通川區(qū)雙河口水庫

　　雙河口水庫項目于2012年啟動前期工作，“十三五”期間，中央資金投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加之地方財力有限，致使水庫建設(shè)因資金短缺遲遲未能落地。

　　雙河口水庫項目包含水庫樞紐工程、灌區(qū)渠系工程和供水管道工程三個部分，雖然供水部分承擔了一定的供水功能、應(yīng)急備用水源功能和少量的灌溉功能，但該項目仍被定義為基礎(chǔ)水利工程，為非經(jīng)營性項目，采用的是“政府付費”模式，政府根據(jù)項目可用性在運營期每年年初向項目公司支付年度運營補貼。

　　基于這樣的背景，通川區(qū)深度挖掘，充分利用雙河口水庫周邊生態(tài)資源和鄰近的鳳凰山景區(qū)旅游資源，將水庫建設(shè)融入“生態(tài)、觀光、養(yǎng)老、休閑、度假”于一體的大型綜合旅游開發(fā)項目，按國家5A級景區(qū)建設(shè)，進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體包裝。并舉辦了“首屆巴文化研討會”，將“巴風遺韻”融入項目開發(fā)。力求實現(xiàn)“水庫基礎(chǔ)建設(shè)”和“庫區(qū)綜合開發(fā)”的有機統(tǒng)一，顯著提升了本項目的綜合效益。

　　參考借鑒意義：

　　為提升水庫的投資吸引力，可因地制宜，考慮將水庫建設(shè)與旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)、文化教育聯(lián)系起來，打造成綜合項目，使之具有良好的社會效應(yīng)和經(jīng)濟效益。

　　盤活水庫“沉睡資產(chǎn)”，不拘泥于形式

　　資產(chǎn)盤活，就是對資產(chǎn)進行價值變現(xiàn)和價值提升的過程。盤活水庫資產(chǎn)，除了“動靜比較大”的TOT和REITs之外，也有一些其他的方式存在，如融資租賃、水權(quán)交易等。

　　國銀租賃在2021年1月作為出租人與承租人淄博市城市資產(chǎn)運營有限公司訂立融資租賃合同，出租人以代價人民幣10億元向承租人購買租賃物，租賃期為60個月。租賃物為位于中國山東省的某水庫、凈水設(shè)施、供水管網(wǎng)等資產(chǎn)。租賃物的賬面值共計約人民幣13.07億元。