大風不斷！今年來14部生態(tài)環(huán)保頂層文件已亮相
時間：2021-12-09
來源：全聯(lián)環(huán)境商會
作者：環(huán)境界
2021年是“十四五”開局年，也是碳中和元年，注定大風不斷。一年來，中央有關(guān)生態(tài)環(huán)保相關(guān)的重要文件已經(jīng)陸續(xù)亮相，國家對今后一段時間減污降碳、綠色發(fā)展等重點工作進行了系列部署。環(huán)境商會整理匯編了今年來中央出臺的生態(tài)環(huán)境相關(guān)文件，并摘取官方重點解讀內(nèi)容，以饗讀者，后續(xù)還將推出部委及地方生態(tài)環(huán)境文件匯編，敬請期待。
根據(jù)商會不完全統(tǒng)計，中央今年已經(jīng)出臺的生態(tài)環(huán)境相關(guān)文件共計14部，包括《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》、《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》等，其中也包括深刻影響社會經(jīng)濟發(fā)展的碳中和頂層文件《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》等，關(guān)鍵詞為“綠色”“生態(tài)”“低碳”。
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》
10月底，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》印發(fā)，中央層面有關(guān)碳中和頂層設(shè)計文件出臺，對碳中和作出系統(tǒng)謀劃、總體部署�！兑庖姟诽岢鰳�(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五個方面主要目標。《意見》堅持系統(tǒng)觀念，提出10方面31項重點任務(wù)，明確碳達峰碳中和工作的路線圖、施工圖。
黨中央、國務(wù)院印發(fā)的意見，作為“1”，是管總管長遠的，在碳達峰碳中和“1+N”政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；意見將與2030年前碳達峰行動方案共同構(gòu)成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設(shè)計。“N”則包括能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。一系列文件將構(gòu)建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。
《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》
國發(fā)〔2021〕23號《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》之后，國務(wù)院隨即印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》。《方案》聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關(guān)鍵期，提出提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目標。比如，到2025年，非化石能源消費比重達到20%左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2020年下降13.5%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%，為實現(xiàn)碳達峰奠定堅實基礎(chǔ)。到2030年，非化石能源消費比重達到25%左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，順利實現(xiàn)2030年前碳達峰目標。
《方案》提出，將碳達峰貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面，重點實施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動、城鄉(xiāng)建設(shè)碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。
《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》
11月初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》�！兑庖姟芬詫崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心。針對加快推動綠色低碳發(fā)展，《意見》要求深入推進碳達峰行動，聚焦國家重大戰(zhàn)略打造綠色發(fā)展高地，推動能源清潔低碳轉(zhuǎn)型，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展，推進清潔生產(chǎn)和能源資源節(jié)約高效利用，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加快形成綠色低碳生活方式。
針對深入打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，《意見》要求著力打好重污染天氣消除攻堅戰(zhàn)，著力打好臭氧污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)打好柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)，加強大氣面源和噪聲污染治理。針對深入打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，《意見》要求持續(xù)打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，持續(xù)打好長江保護修復攻堅戰(zhàn)，著力打好黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)，鞏固提升飲用水安全保障水平，著力打好重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)，強化陸域海域污染協(xié)同治理。針對深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，《意見》要求持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，深入推進農(nóng)用地土壤污染防治和安全利用，有效管控建設(shè)用地土壤污染風險，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設(shè)，加強新污染物治理，強化地下水污染協(xié)同防治。
《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》
國發(fā)〔2021〕4號2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》�！吨笇б庖姟访鞔_，到2025年，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，綠色產(chǎn)業(yè)比重顯著提升，基礎(chǔ)設(shè)施綠色化水平不斷提高，清潔生產(chǎn)水平持續(xù)提高，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，碳排放強度明顯降低，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系更加完善，法律法規(guī)政策體系更加有效，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系、流通體系、消費體系初步形成。到2035年，綠色發(fā)展內(nèi)生動力顯著增強，綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模邁上新臺階，重點行業(yè)、重點產(chǎn)品能源資源利用效率達到國際先進水平，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)。
《指導意見》從六個方面部署了重點工作任務(wù)。一是健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系。二是健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的流通體系。三是健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費體系。四是加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級。五是構(gòu)建市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。六是完善法律法規(guī)政策體系。
《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》
10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》�！兑�(guī)劃綱要》是指導當前和今后一個時期黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是制定實施相關(guān)規(guī)劃方案、政策措施和建設(shè)相關(guān)工程項目的重要依據(jù)。規(guī)劃期至2030年，中期展望至2035年，遠期展望至本世紀中葉。
《規(guī)劃綱要》明確，規(guī)劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億。為保持重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性、資源配置的合理性、文化保護傳承弘揚的關(guān)聯(lián)性，在謀劃實施生態(tài)、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域舉措時，根據(jù)實際情況可延伸兼顧聯(lián)系緊密的區(qū)域。
《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》
10月21日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》。意見提出，到2035年，城鄉(xiāng)建設(shè)全面實現(xiàn)綠色發(fā)展，碳減排水平快速提升，城市和鄉(xiāng)村品質(zhì)全面提升，人居環(huán)境更加美好，城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)。
《意見》是黨中央、國務(wù)院站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是今后一個階段推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件�！兑庖姟饭舶�5個部分。第1部分總體要求明確指導思想、工作原則和總體目標。第2部分推進城鄉(xiāng)建設(shè)一體化發(fā)展，提出促進區(qū)域和城市群綠色發(fā)展、建設(shè)人與自然和諧共生的美麗城市、打造綠色生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村等3項主要任務(wù)。第3部分轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展方式，從建設(shè)高品質(zhì)綠色建筑、提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施體系化水平、加強城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承、實現(xiàn)工程建設(shè)全過程綠色建造、推動形成綠色生活方式等5個方面提出了轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。在第4部分創(chuàng)新工作方法中，《意見》提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、建立城市體檢評估制度、加大科技創(chuàng)新力度、推動城市智慧化建設(shè)、推動美好環(huán)境共建共治共享等5項方法，將為城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展提供堅實保障。在最后一部分加強組織實施中，《意見》提出加強黨的全面領(lǐng)導、完善工作機制、健全支撐體系、加強培訓宣傳等重要措施。
農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》
12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》。行動目標為到2025年，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進步。農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率穩(wěn)步提高，廁所糞污基本得到有效處理；農(nóng)村生活污水治理率不斷提升，亂倒亂排得到管控；農(nóng)村生活垃圾無害化處理水平明顯提升，有條件的村莊實現(xiàn)生活垃圾分類、源頭減量；農(nóng)村人居環(huán)境治理水平顯著提升，長效管護機制基本建立。
《行動方案》的實施，標志著農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)從“擺脫臟亂差”到“追求鄉(xiāng)村美” 農(nóng)村人居環(huán)境整治提升邁入新征程，已經(jīng)進入系統(tǒng)提升、全面升級的新階段。建設(shè)重點包括：一是扎實推進農(nóng)村廁所革命。二是加快推進農(nóng)村生活污水治理。三是全面提升農(nóng)村生活垃圾治理水平。四是整體提升村容村貌。五是建立健全長效管護機制。
《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》
9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，《意見》提出的改革目標是，到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護的積極性顯著增強，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。
《意見》指出，要聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補償制度。包括建立健全分類補償制度，逐步探索統(tǒng)籌保護模式。要圍繞國家生態(tài)安全重點，健全綜合補償制度。包括加大縱向補償力度，突出縱向補償重點，改進縱向補償辦法，健全橫向補償機制。要發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償。包括完善市場交易機制，拓展市場化融資渠道，探索多樣化補償方式。要完善相關(guān)領(lǐng)域配套措施，增強改革協(xié)同。包括加快推進法治建設(shè)，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，發(fā)揮財稅政策調(diào)節(jié)功能，完善相關(guān)配套政策措施。要樹牢生態(tài)保護責任意識，強化激勵約束。包括落實主體責任，健全考評機制，強化監(jiān)督問責。
《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》
4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，核心要義是從制度層面破解綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的瓶頸制約，建立生態(tài)環(huán)境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償?shù)睦鎸驒C制，引導和倒逼形成綠色發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和生活方式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進。
《意見》提出四方面戰(zhàn)略取向：一是培育經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新動力。在嚴格保護生態(tài)環(huán)境前提下，將良好生態(tài)環(huán)境蘊含的需求轉(zhuǎn)化為供給并激發(fā)出來，形成經(jīng)濟發(fā)展新增長點，讓生態(tài)成為支撐經(jīng)濟發(fā)展的不竭動力。二是塑造城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。推動生態(tài)產(chǎn)品供需有效對接，帶動農(nóng)村人口就近就地致富。三是引領(lǐng)保護修復生態(tài)環(huán)境新風尚。四是打造人與自然和諧共生新方案。發(fā)揮我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，率先走出一條生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相互促進、相得益彰的中國道路，為構(gòu)建人類命運共同體、解決全球性環(huán)境問題提供中國智慧和中國方案。
《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》國辦發(fā)〔2021〕40號
11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（以下簡稱《意見》），提出鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設(shè)計、修復、管護等全過程，圍繞生態(tài)保護修復開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，對區(qū)域生態(tài)保護修復進行全生命周期運營管護�！兑庖姟飞婕爸攸c領(lǐng)域包括自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護修復、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復等六個方面。
對于社會資本參與生態(tài)保護修復的方式，《意見》提出三種方式，一是自主投資模式，即社會資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展生態(tài)保護修復。二是與政府合作模式。社會資本可按照市場化原則設(shè)立基金，投資生態(tài)保護修復項目。對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。三是公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作，參與生態(tài)保護修復，共同建設(shè)生態(tài)文明。在收益方面，《意見》表示，社會資本可采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。也可以對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易。或是通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案的通知國辦函〔2021〕47號
5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案的通知》印發(fā)�！秾嵤┓桨浮贩譃槭畟�部分。第一部分是總體要求。第二至第九部分提出主要任務(wù)，包括完善危險廢物監(jiān)管體制機制、強化危險廢物源頭管控、強化危險廢物收集轉(zhuǎn)運等過程監(jiān)管、強化廢棄危險化學品監(jiān)管、提升危險廢物集中處置基礎(chǔ)保障能力、促進危險廢物利用處置產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、建立平戰(zhàn)結(jié)合的醫(yī)療廢物應(yīng)急處置體系、強化危險廢物環(huán)境風險防控能力等。第十部分是保障措施。提出壓實地方和部門責任、加大督察力度、加強教育培訓、營造良好氛圍等要求。
《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》�！兑庖姟芬�，以有效應(yīng)對生物多樣性面臨的挑戰(zhàn)、全面提升生物多樣性保護水平為目標，扎實推進生物多樣性保護重大工程，持續(xù)加大監(jiān)督和執(zhí)法力度，進一步提高保護能力和管理水平，共建萬物和諧的美麗家園。
《意見》提出總體目標。其中包括，到2025年，以國家公園為主體的自然保護地占陸域國土面積的18%左右，森林覆蓋率提高到24.1%，草原綜合植被蓋度達到57%左右，濕地保護率達到55%，自然海岸線保有率不低于35%，國家重點保護野生動植物物種數(shù)保護率達到77%，92%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型得到有效保護。
《關(guān)于科學綠化的指導意見》
國辦發(fā)〔2021〕19號
6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于科學綠化的指導意見》，《指導意見》明確科學綠化的工作原則，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，人工修復與自然恢復相結(jié)合，遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律開展林草植被建設(shè)，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力和穩(wěn)定性；堅持規(guī)劃引領(lǐng)、頂層謀劃，合理布局綠化空間，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和修復；堅持因地制宜、適地適綠，充分考慮水資源承載能力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)；堅持節(jié)約優(yōu)先、量力而行，統(tǒng)籌考慮生態(tài)合理性和經(jīng)濟可行性，數(shù)量和質(zhì)量并重，節(jié)儉務(wù)實開展國土綠化。
《指導意見》提出14條工作和保障措施。工作措施共10條，包括科學編制綠化相關(guān)規(guī)劃、合理安排綠化用地、合理利用水資源、科學選擇綠化樹種草種、規(guī)范開展綠化設(shè)計施工、科學推進重點區(qū)域植被恢復、穩(wěn)步有序開展退耕還林還草、節(jié)儉務(wù)實推進城鄉(xiāng)綠化、鞏固提升綠化質(zhì)量和成效、創(chuàng)新開展監(jiān)測評價。保障措施共4條，包括完善政策機制、健全管理制度、強化科技支撐、加強組織領(lǐng)導。
《關(guān)于加強草原保護修復的若干意見》國辦發(fā)〔2021〕7號3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強草原保護修復的若干意見》�！兑庖姟诽岢�16條工作和保障措施。工作措施共12條，包括建立草原調(diào)查體系、健全草原監(jiān)測評價體系、編制草原保護修復利用規(guī)劃、加大草原保護力度、完善草原自然保護地體系、加快推進草原生態(tài)修復、統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理、大力發(fā)展草種業(yè)、合理利用草原資源、完善草原承包經(jīng)營制度、穩(wěn)妥推進國有草原資源有償使用制度改革、推動草原地區(qū)綠色發(fā)展。保障措施共4條，包括提升科技支撐能力、完善法律法規(guī)體系、加大政策支持力度、加強管理隊伍建設(shè)。
