本文中筆者根據(jù)項目經(jīng)驗，將社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目收益機(jī)制整體分為三種，分別是項目經(jīng)營性資源收益、項目配套土地增值收益、政府補(bǔ)助和政策資金。由于項目經(jīng)營性資源收益中涉及眾多的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品，筆者著重對其中重點的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品的取得方式和收益實現(xiàn)方式逐一進(jìn)行介紹，以期對社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目實務(wù)有所裨益。

如何在社會資本參與的生態(tài)環(huán)保項目中構(gòu)建合理的收益機(jī)制，一直是困擾項目各方和阻礙社會資本參與項目的難題。2021年10月25日，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號，以下簡稱“國辦發(fā)40號文”），規(guī)定“為社會資本營造公平公正公開的投資環(huán)境，構(gòu)建持續(xù)回報和合理退出機(jī)制，實現(xiàn)社會資本進(jìn)得去、退得出、有收益”，并提出了“+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”、“+核證碳匯增量”、“+資源綜合利用”三種生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目的收益獲得方式，該等收益機(jī)制同樣可以適用于社會資本參與的其它生態(tài)環(huán)保項目。 

結(jié)合筆者項目經(jīng)驗，本文將社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目收益機(jī)制整體分為三種，分別是項目經(jīng)營性資源收益、項目配套土地增值收益、政府補(bǔ)助和政策資金。由于項目經(jīng)營性資源收益中涉及眾多的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品，筆者著重對其中重點的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品的取得方式和收益實現(xiàn)方式逐一進(jìn)行介紹，以期對社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目實務(wù)有所裨益。

一、生態(tài)環(huán)保項目收益機(jī)制

（一）項目經(jīng)營性資源收益

為便于理解和分類，本文將社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目中通過自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的開發(fā)利用、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)取得的收益歸類為項目的經(jīng)營性資源收益。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25號）提出構(gòu)建生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，“資源有償使用和補(bǔ)償制度”將“生態(tài)資源”作為可量化價值的資源；《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2020〕6號)從國家層面提出構(gòu)建“現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，要求平等對待各類市場主體，引導(dǎo)各類資本參與環(huán)境治理投資、建設(shè)和運行；以《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》(中辦發(fā)〔2021〕14號)為標(biāo)志，政策聚焦在“產(chǎn)品”層面，將生態(tài)資源視為市場中的特殊產(chǎn)品，探索生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)，并為生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)提供轉(zhuǎn)換路徑，這都為社會資本在生態(tài)環(huán)保項目中通過生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)取得項目收益提供了依據(jù)。

據(jù)國辦發(fā)40號文規(guī)定，社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。據(jù)此，我們可將社會資本在生態(tài)環(huán)保項目中經(jīng)營性資源收益來源主要分為三種類型，具體內(nèi)容如下：

1.1 類型一：采取“+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)

據(jù)國辦發(fā)40號文規(guī)定，“通過競爭方式確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人，并簽訂生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議，明確修復(fù)要求、各方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任”；“對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)；其中以林草地修復(fù)為主的項目，可利用不超過3%的修復(fù)面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。對社會資本投入并完成修復(fù)的國有建設(shè)用地，擬用于經(jīng)營性建設(shè)項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體在公開競爭中具有優(yōu)先權(quán)；涉及海域使用權(quán)的，可以依法依規(guī)比照上述政策辦理。修復(fù)后新增的集體農(nóng)用地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)給生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體。修復(fù)后的集體建設(shè)用地，符合規(guī)劃的，可根據(jù)國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權(quán)。社會資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益”。這為參與生態(tài)環(huán)保項目的社會資本一并或優(yōu)先取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)提供了政策支持。

同時，國辦發(fā)40號文也對生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目涉及的土地的規(guī)劃調(diào)整明確了支持政策，文件規(guī)定“市、縣級政府應(yīng)將生態(tài)保護(hù)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃。鼓勵社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制，在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序。項目范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案一并依法審批；涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整等法定審批事項的，依法辦理審批手續(xù)”。

1.1.1 土地使用權(quán)

1.1.1.1 土地資源權(quán)屬

我國土地所有權(quán)實行社會主義公有制，按照土地所有權(quán)不同，整體分為國家所有和集體所有。

我國實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃），規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，進(jìn)一步編制城鄉(xiāng)規(guī)劃（國土空間規(guī)劃），又將土地具體劃分為各種不同用途和功能的用地。

1.1.1.2 土地使用權(quán)之取得

我國《土地管理法》明確規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，而土地使用權(quán)則可以依法轉(zhuǎn)讓。

關(guān)于土地使用權(quán)之具體獲取路徑，按照土地所有權(quán)不同，國有土地和集體土地使用權(quán)的獲取方式又有不同，土地使用權(quán)各種取得方式如下圖①所示，具體各種獲取路徑可參照本團(tuán)隊《跟著飛律學(xué)土地系列文章》的詳細(xì)解析。

需要注意的是，國有建設(shè)用地土地使用權(quán)進(jìn)行供應(yīng)時需滿足“凈地”的條件，根據(jù)《國土資源部關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發(fā)（2007）36號）及《閑置土地處置辦法》（國土資源部令 第53號）相關(guān)規(guī)定，“凈地”通常應(yīng)滿足以下條件：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補(bǔ)償落實到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。

社會資本在參與具體生態(tài)環(huán)保項目時，如該項目配套用地符合土地供應(yīng)的條件，則可爭取利用相關(guān)支持性政策將該生態(tài)環(huán)保項目與土地使用權(quán)一并通過競爭性方式進(jìn)行確認(rèn)，從而實現(xiàn)社會資本獲取該項目的同時也能一并獲得配套土地的使用權(quán)。

1.1.1.3 土地使用權(quán)的期限和用途

我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限按不同用途規(guī)定如下：

另外，我國農(nóng)用地實行土地承包經(jīng)營制度，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，一般采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，其中耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年。

承包方承包土地后享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，社會資本則可以通過上述方式獲取相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)。社會資本還應(yīng)與承包方簽訂土地經(jīng)營權(quán)書面流轉(zhuǎn)合同，并向發(fā)包方備案。

社會資本依法獲取土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）后，按照不同的用地性質(zhì)、項目特征、自身的產(chǎn)業(yè)運營優(yōu)勢等，則可發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)。在生態(tài)環(huán)保項目中，常見的產(chǎn)業(yè)包括旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)、田園綜合體等。

如四川邛崍市白沫江水美鄉(xiāng)村生態(tài)綜合體開發(fā)項目，本項目作為國家第一批EOD試點項目，以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境治理為手段，區(qū)域綜合開發(fā)為載體，與沿線茶、農(nóng)、旅等產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，實現(xiàn)水生態(tài)治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，努力建成天府藍(lán)網(wǎng)“蓉水”“融岸”“榮城”的示范工程，做好鄉(xiāng)村振興的水生態(tài)價值表達(dá)。

吉林市中新食品區(qū)黑土地保護(hù)治理與藍(lán)靛果產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，本項目包括“吉林市中新食品區(qū)流域可持續(xù)發(fā)展工程”“吉林市中新食品區(qū)岔路河水環(huán)境綜合治理工程”和“藍(lán)靛果種植加工”三個子項目。這三個子項目同步推進(jìn)，最終依托藍(lán)靛果種植加工產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，反哺環(huán)保工程項目。

另外，生態(tài)環(huán)保項目也可以依托特定的生態(tài)資源發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如重慶江津團(tuán)結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園開發(fā)項目，以大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用為基礎(chǔ)，建成60萬平米的產(chǎn)業(yè)載體，構(gòu)建“東數(shù)西算”川渝重要節(jié)點。

1.1.2 草原資源

1.1.2.1 草原資源權(quán)屬

我國草原指天然草原和人工草地。我國草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。

1.1.2.2 草原使用權(quán)之取得

任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原，但草原使用權(quán)則可以依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

對于國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用，依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發(fā)使用權(quán)證，確認(rèn)草原使用權(quán)。

另外，社會資本可也可通過有償方式獲取國家所有的草原的使用權(quán)，根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，國有草原承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位和個人流轉(zhuǎn)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定實行有償使用，但目前國家層面尚未出臺明確的國有草原有償使用相關(guān)制度文件。

對于集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原，一般采用集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營方式，如由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

另外，草原承包經(jīng)營權(quán)還可通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、合作等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此社會資本也可按照自愿、有償?shù)脑瓌t通過承包方轉(zhuǎn)讓、租賃、合作等方式獲取草原承包經(jīng)營權(quán)，并依法進(jìn)行登記獲得草原承包經(jīng)營權(quán)利證明。

1.1.2.3 草原使用權(quán)之收益

社會資本依法獲取草原使用權(quán)后，可合理利用草原資源發(fā)展草牧業(yè)，打造“飼草種植—草產(chǎn)品加工—畜牧高效養(yǎng)殖—乳肉產(chǎn)品深加工—糞污資源化利用”草畜產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。

另外，在符合有關(guān)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的前提下，也可在開展經(jīng)營性旅游活動，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第九師161團(tuán)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項目，本項目以綠色資源為基礎(chǔ)，以邊境風(fēng)光和民族風(fēng)情為特色，打造“云上草原·紅色故鄉(xiāng)”的旅游品牌。依托景區(qū)帶動，推動團(tuán)場連隊各業(yè)態(tài)與旅游業(yè)態(tài)融合，鼓勵開辦高質(zhì)量農(nóng)家樂，做到“旅游一業(yè)突破，引領(lǐng)多業(yè)融合”的旅游發(fā)展新模式和新格局。

1.1.3 森林資源

1.1.3.1 森林資源權(quán)屬

我國森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。其中：

（1）森林，包括喬木林、竹林和國家特別規(guī)定的灌木林，按照用途可以分為防護(hù)林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟(jì)林和能源林；

（2）林木，包括樹木和竹子；

（3）林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。

按照《森林法》相關(guān)規(guī)定，我國森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外，林木可以由單位和個人所有。

1.1.3.2 森林資源權(quán)利之取得

社會資本可以依法獲取國有森林資源的使用權(quán)，以及集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)，并需要按照法定程序辦理相關(guān)確權(quán)登記。

對于國有森林資源的使用權(quán)，我國實行森林資源有償使用制度，社會資本可通過租賃、特許經(jīng)營等方式有償使用國有森林資源的使用權(quán)，但由于我國目前國有森林資源資產(chǎn)有償使用相關(guān)制度尚處于初建階段，根據(jù)國家林業(yè)和草原局《“關(guān)于加快推進(jìn)國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)有償使用的建議”復(fù)文》（2020年第7669號），我國國有森林資源有償使用僅限于利用森林資源和森林景觀資源開展森林旅游、森林康養(yǎng)、森林體驗和森林科普教育。關(guān)于使用期限，租賃期限按照《民法典》的規(guī)定，一般最長不超過20年；特許經(jīng)營期限一般最長不超過10年。

對于集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的林地實行承包經(jīng)營的，承包方享有林地承包經(jīng)營權(quán)和承包林地上的林木所有權(quán)。承包方可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)，社會資本可以通過上述方式獲取相應(yīng)的森林資源權(quán)利，并依法進(jìn)行登記獲得森林資源權(quán)利證明。

1.1.3.3 森林資源權(quán)利之收益

按照用途劃分，我國森林資源分為防護(hù)林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟(jì)林和能源林。

（1）用材林、經(jīng)濟(jì)林和能源林通常屬于商品林，社會資本可依法獲取經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益，依法自主經(jīng)營。在不破壞生態(tài)的前提下，社會資本可以采取集約化經(jīng)營措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林經(jīng)濟(jì)效益，可通過出售林木、發(fā)展林產(chǎn)品加工業(yè)、發(fā)展林副產(chǎn)品等多種方式實現(xiàn)經(jīng)營收益。

需要注意的是，我國嚴(yán)格控制森林年采伐量，對森林和林木的砍伐實行限額管理：國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡，經(jīng)本級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)；其中，重點林區(qū)的年森林采伐限額，由國務(wù)院林業(yè)主管部門報國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年核定一次。采伐森林、林木作為商品銷售的，必須納入國家年度木材生產(chǎn)計劃。

國辦發(fā)40號文提出要創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制，也給社會資本賦予了更大的經(jīng)營自主性，文件明確“創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制，開展人工商品林自主采伐試點，引導(dǎo)社會資本科學(xué)編制簡易森林經(jīng)營方案，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)可單獨編制森林采伐限額，經(jīng)審批可依法依規(guī)自主采伐；采伐經(jīng)濟(jì)林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據(jù)森林經(jīng)營方案或規(guī)劃自行設(shè)計，依法依規(guī)自主決定采伐林齡和方式”。

（2）防護(hù)林和特種用途林通常屬于公益林，公益林只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐，但社會資本享有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。對于非國有林地劃定為公益林的，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償。在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，社會資本還可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。

國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大公益林保護(hù)支持力度，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。中央和地方財政也分別安排相關(guān)資金，用于公益林的營造、撫育、保護(hù)、管理和非國有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

1.1.4 海域使用權(quán)

1.1.4.1 海域資源權(quán)屬

我國海域?qū)儆趪�家所有。單位和個人使用海域，須依法取得海域使用權(quán)。

1.1.4.2 海域使用權(quán)之取得

根據(jù)國家規(guī)定，海域使用權(quán)可以通過申請批準(zhǔn)或者招標(biāo)、拍賣方式取得。

（1）海域使用權(quán)的申請批準(zhǔn)

單位和個人可以向縣級以上人民政府自然資源主管部門申請使用海域，經(jīng)國務(wù)院或地方人民政府批準(zhǔn)用海的，分別由自然資源部或地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。

（2）海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣

同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣方式出讓海域使用權(quán)。以招標(biāo)、拍賣方式確定海域使用權(quán)人的，按規(guī)定簽訂海域使用權(quán)出讓合同，并支付海域使用金后辦理海域使用權(quán)登記，領(lǐng)取海域使用權(quán)證書。

各省對海域使用權(quán)的取得也做出了各自的規(guī)定，如浙江省規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和其他經(jīng)營性項目用海以及同一海域有兩個以上相同海域使用方式的意向用海者的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)。

1.1.4.3 海域使用權(quán)的用途及期限

海域使用權(quán)的具體用途由縣級以上自然資源主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃予以審核批準(zhǔn)。

1.1.4.4 海域使用金

單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)繳納海域使用金。根據(jù)不同的用海性質(zhì)或者情形，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。

制定海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方案時應(yīng)當(dāng)對擬出讓的海域使用權(quán)進(jìn)行價值評估，并確定出讓底價。出讓底價不得低于省規(guī)定的海域使用權(quán)出讓基準(zhǔn)價格。自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)海域的區(qū)位、使用類型、使用功能等確定本省海域使用權(quán)出讓基準(zhǔn)價格。海域使用權(quán)出讓基準(zhǔn)價格不得低于國家和省規(guī)定的同類海域同一使用類型的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.4.5 填海項目完成后的土地使用權(quán)

填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人可在填海項目竣工驗收后憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。

1.1.5 礦業(yè)權(quán)

1.1.5.1 礦產(chǎn)資源權(quán)屬

我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，地表或地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，并且不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。

在我國進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。

1.1.5.2 礦業(yè)權(quán)之取得

我國實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度②；根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，我國礦業(yè)權(quán)主要包括出讓和轉(zhuǎn)讓兩種方式。國辦發(fā)40號文中明確，對生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目直接配置的礦產(chǎn)資源應(yīng)僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，因此相關(guān)礦業(yè)權(quán)還需按照相關(guān)規(guī)定取得。

（1）礦業(yè)權(quán)出讓

礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為，具體由縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》及省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會制定的管理辦法規(guī)定的權(quán)限，采取批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行。

在探礦權(quán)有效期和保留期內(nèi)，探礦權(quán)人有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利，未經(jīng)探礦權(quán)人的同意，登記管理機(jī)關(guān)不得在該勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)受理他人的礦業(yè)權(quán)申請。

根據(jù)《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）相關(guān)規(guī)定，（1）要全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除協(xié)議出讓外，對其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓，出讓前應(yīng)當(dāng)在自然資源部門戶網(wǎng)站、同級自然資源主管部門門戶網(wǎng)站（或政府門戶網(wǎng)站）和政府公共資源交易平臺（礦業(yè)權(quán)交易平臺）公告不少于20個工作日。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。以拍賣方式出讓的，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。（2）協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實行價格評估、結(jié)果公示；（3）還要加強(qiáng)“凈礦”出讓，開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的“凈礦”出讓，積極推進(jìn)其他礦種的“凈礦”出讓，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，以便礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人正常開展勘查開采工作。

（2）礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。

需要注意的是，我國嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第六條，除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：

1）探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人；2）已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。

另外，轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，還應(yīng)當(dāng)具備下列特定條件：

① 礦山企業(yè)投入采礦生產(chǎn)滿1年；② 采礦權(quán)屬無爭議；③ 按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費和資源稅；④ 國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件。

同時，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓還需要履行必要的審批手續(xù)，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)由其審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批；省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)其他礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批。對于礦業(yè)權(quán)出租，應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件。

以出讓方式設(shè)立的探礦權(quán)首次登記期限為5年，每次延續(xù)時間為5年；采礦權(quán)人需申請采礦許可，采礦許可的年限：小型的最長10年，中型的20年，大型的30年，采礦權(quán)到期前仍有可采資源的可以申請延續(xù)。

1.1.5.3 礦業(yè)權(quán)之收益

礦業(yè)權(quán)直接相關(guān)的收益主要是探礦權(quán)和采礦權(quán)的收益。

社會資本作為探礦權(quán)人，可依法按照勘查許可證規(guī)定的區(qū)域、期限、工作對象進(jìn)行勘查；優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán)；優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)等。探礦權(quán)人可依法申請其勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的采礦權(quán)，主管部門不得以招標(biāo)拍賣掛牌的方式授予。

社會資本作為采礦權(quán)人，則可以依法按照采礦許可證規(guī)定的開采范圍和期限從事開采活動，并自行銷售礦產(chǎn)品實現(xiàn)收益。

另外，對于礦山類生態(tài)環(huán)保項目，社會資本也可利用項目具體特征發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如遼寧阜新市百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理項目，該項目在修復(fù)治理廢棄礦山的同時，利用原有地形地貌和生產(chǎn)作業(yè)路建設(shè)種類齊全的賽道集群，實現(xiàn)了以賽事經(jīng)濟(jì)、演出經(jīng)濟(jì)等文化、體育、旅游產(chǎn)業(yè)為核心，生態(tài)環(huán)保、汽車后市場、教育培訓(xùn)、電子競技、餐飲住宿等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

1.1.6 發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)獲得收益

國辦發(fā)40號文提出，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目投資、設(shè)計、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動。結(jié)合筆者實踐經(jīng)驗，社會資本可通過在實施生態(tài)環(huán)保項目的同時，實施合同能源管理、危廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、再生資源回收等項目，建設(shè)環(huán)保、危廢、資源回收設(shè)施項目，提供節(jié)能、危廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移及處置、資源回收及利用等服務(wù)并獲得相應(yīng)收益。

1.1.6.1 合同能源管理

合同能源管理是指節(jié)能服務(wù)公司（社會資本）與用能單位以契約形式約定節(jié)能項目的節(jié)能目標(biāo)，節(jié)能服務(wù)公司（社會資本）為實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)向用能單位提供必要的服務(wù)，用能單位以節(jié)能效益、節(jié)能服務(wù)費或能源托管費支付節(jié)能服務(wù)公司（社會資本）的投入及其合理利潤的節(jié)能服務(wù)機(jī)制。

合同能源管理項目中，社會資本的收益模式主要分為節(jié)能效益分享模式③、能源費用托管模式④、節(jié)能量保證支付模式⑤。其中：

（1）節(jié)能效益分享模式中，投資收益為用能單位按照合同約定的比例支付的節(jié)能效益；

（2）能源費用托管模式中，投資收益為用能單位支付的能源系統(tǒng)運行、管理、維護(hù)和能源使用的費用；

（3）節(jié)能量保證支付模式中，投資收益為用能單位支付超出承諾的節(jié)能量部分產(chǎn)生的節(jié)能效益。據(jù)統(tǒng)計，目前節(jié)能效益分享模式仍然是主流模式，占合同能源管理項目的90%以上。

按照合同能源管理項目的運作模式，服務(wù)期內(nèi)，節(jié)能公司內(nèi)部存在大量應(yīng)收賬款和未來收益。為保障節(jié)能公司未來收益權(quán)，完善促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家在資金支持、稅收扶持、金融服務(wù)等方面出臺具體政策：（1）明確資金支持政策。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)[2010]25號）（以下簡稱“25號文”）規(guī)定：將合同能源管理項目納入中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財政節(jié)能減排專項資金支持范圍，對節(jié)能服務(wù)公司采用合同能源管理方式實施的節(jié)能改造項目，符合相關(guān)規(guī)定的，給予資金補(bǔ)助或獎勵。（2）實行稅收扶持政策。根據(jù)25號文規(guī)定，一是對節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目，取得的營業(yè)稅應(yīng)稅收入，暫免征收營業(yè)稅，對其無償轉(zhuǎn)讓給用能單位的因?qū)嵤┖贤�能源管理項目形成的資產(chǎn)，免征增值稅。二是節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目，符合稅法有關(guān)規(guī)定的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。三是用能企業(yè)按照能源管理合同實際支付給節(jié)能服務(wù)公司的合理支出，均可以在計算當(dāng)期應(yīng)納稅所得額時扣除，不再區(qū)分服務(wù)費用和資產(chǎn)價款進(jìn)行稅務(wù)處理。四是能源管理合同期滿后，節(jié)能服務(wù)公司轉(zhuǎn)讓給用能企業(yè)的因?qū)嵤┖贤�能源管理項目形成的資產(chǎn)，按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進(jìn)行稅務(wù)處理。節(jié)能服務(wù)公司與用能企業(yè)辦理上述資產(chǎn)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移時，也不再另行計入節(jié)能服務(wù)公司的收入。（3）改善金融服務(wù)。根據(jù)25號文規(guī)定，鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求特點，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬擔(dān)保品范圍，簡化申請和審批手續(xù)，為節(jié)能服務(wù)公司提供項目融資、保理等金融服務(wù)。節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目投入的固定資產(chǎn)可按有關(guān)規(guī)定向銀行申請抵押貸款。

1.1.6.2 危廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移

《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（中辦發(fā)〔2021〕50號）明確提出探索危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置補(bǔ)償機(jī)制。固（危）廢跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度指的是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，按照“誰輸出、誰補(bǔ)償，誰接受、誰受償”的原則，由移出地對跨區(qū)域處置的固（危）廢以資金的形式向接收地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償費用用于處置設(shè)施終端周邊的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)等方面工作。目前全國除北京市、上海市、西藏自治區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省外，其余28個省區(qū)市均接收處置外省份的危險廢物。

但目前我國對于危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移法律規(guī)范主要為2020年9月1日施行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2021年5月25日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)強(qiáng)化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案的通知》（國辦函〔2021〕47號）以及2022年1月1日施行的《危險廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》。未有針對危險廢物跨區(qū)域補(bǔ)償明確的補(bǔ)償機(jī)制，建議如下：

一是出臺固（危）廢跨區(qū)處置生態(tài)補(bǔ)償名錄。各地可通過對不同類別的固（危）廢環(huán)境污染性質(zhì)的論證，明確可實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓蹋ㄎ＃�廢種類。

二是合理制定危險廢物跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬資金來源渠道。除產(chǎn)廢單位直接向接收地政府補(bǔ)償外，還可采用由轉(zhuǎn)出方政府代為補(bǔ)償?shù)姆绞�，由產(chǎn)廢單位向?qū)俚卣�府支付補(bǔ)償費用、后者再采用經(jīng)濟(jì)或政策的手段向轉(zhuǎn)入方政府代為補(bǔ)償。⑥同時，利用政府對口支援、專項資金、財政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等方式進(jìn)行補(bǔ)償,探索利用生態(tài)補(bǔ)償基金和債券等方式吸引社會資本參與補(bǔ)償。

三是制定固（危）廢跨區(qū)處置生態(tài)補(bǔ)償具體細(xì)則。建議國家層面、省級層面出臺跨省、跨市處置生態(tài)補(bǔ)償具體政策，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償實施流程等具體規(guī)范。

四是制定績效評估考核辦法。各地可根據(jù)實際，出臺相關(guān)政策對生態(tài)補(bǔ)償金的規(guī)范使用進(jìn)行監(jiān)督考核⑦。

1.1.6.3 再生資源回收

《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》 (國發(fā)〔2021〕4號)提出要加強(qiáng)再生資源回收利用。推進(jìn)垃圾分類回收與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”，鼓勵地方建立再生資源區(qū)域交易中心。

再生資源是指在被回收的廢舊物資中，利用現(xiàn)有的技術(shù)手段，通過回收和加工處理還具有一定使用價值的那部分廢舊物資，它是可以被交易，還具有經(jīng)濟(jì)價值的特殊商品。社會資本通過建設(shè)再生資源回收利用設(shè)施、開展環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后延伸打造垃圾全產(chǎn)業(yè)鏈模式、回收企業(yè)對接干垃圾分類回收模式等運營模式，開發(fā)再生資源產(chǎn)品，獲得相關(guān)收益。

目前，針對再生資源回收，支持政策包括：（1）培育行業(yè)龍頭企業(yè)。通過國有資本參股等方式，支持國有資本、集體資本、民營資本以合資合作等形式共同培育再生資源回收行業(yè)龍頭骨干企業(yè)。⑧（2）資金支持政策。市、縣（市）區(qū)人民政府通過專項補(bǔ)貼、財政投資、財政獎勵等方式，鼓勵和支持再生資源利用行業(yè)的發(fā)展。對企業(yè)建成的分揀中心，按不高于其投入的設(shè)施設(shè)備總投資額（不含土地款）的30%給予一次性補(bǔ)貼。⑨（3）用地支持政策。市、縣（市）規(guī)劃和自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)落實和完善再生資源回收利用體系建設(shè)的用地政策。對列入各地再生資源回收體系建設(shè)規(guī)劃的重點項目，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下布局和選址，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。（4）稅收支持政策。財政、稅務(wù)部門對在再生資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)符合稅收減免和抵免等條件的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)稅收扶持政策給予稅收優(yōu)惠支持。（5）同等條件優(yōu)先采購政策。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政資金進(jìn)行政府采購時，在性能、技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購再生資源利用產(chǎn)品。⑩

根據(jù)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，宿州30萬畝農(nóng)田殘膜污染治理和生態(tài)塑料產(chǎn)業(yè)化項目作為再生資源回收的案例，納入EOD模式試點。宿馬投資集團(tuán)通過招商引資，引進(jìn)年產(chǎn)30萬噸生態(tài)塑料產(chǎn)品的山東天壯環(huán)�？萍加邢薰�司，開展全降解生態(tài)塑料制品生產(chǎn)項目，并成立宿州妙順環(huán)�？萍加邢薰�司，是宿州市唯一的綠色環(huán)保生態(tài)高科技重點生產(chǎn)項目，項目總投資10億元，可實現(xiàn)年產(chǎn)1萬噸環(huán)境降解生態(tài)地膜及其他環(huán)境降解塑料制品。

1.1.7 特許經(jīng)營權(quán)

除上述利用自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)項目外，社會資本還可獲取特定行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保項目收益。

結(jié)合筆者實踐經(jīng)驗，本文主要將特許經(jīng)營權(quán)分為三類：（1）由政府發(fā)起的傳統(tǒng)的特許經(jīng)營權(quán)；（2）由政府發(fā)起的新型特許經(jīng)營權(quán)；（3）企業(yè)間創(chuàng)設(shè)的新型特許經(jīng)營權(quán)。

對于第一種由政府發(fā)起的傳統(tǒng)的特許經(jīng)營權(quán)，主要是指按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令第25號，簡稱“25號令”）的規(guī)定，由政府發(fā)起，通過市場競爭機(jī)制選擇社會資本在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，社會資本取得該項目的特許經(jīng)營權(quán)并從獲得項目經(jīng)營性收益，因此該等特許經(jīng)營權(quán)之取得需要嚴(yán)格按照25號令的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

對于第二種由政府發(fā)起的新型特許經(jīng)營權(quán)，屬于政府在傳統(tǒng)的特許經(jīng)營領(lǐng)域之外授予社會資本的特許經(jīng)營權(quán)，該特許經(jīng)營權(quán)突破了上述傳統(tǒng)特許經(jīng)營的項目范圍，實踐中具體包括路燈廣告經(jīng)營權(quán)、河砂開采特許經(jīng)營權(quán)、特定文化IP特許經(jīng)營權(quán)等。關(guān)于該等特許經(jīng)營權(quán)之取得，由于其不屬于前述25號令規(guī)定的范疇，在實踐中操作往往更加靈活，目前對于前述特許經(jīng)營權(quán)的取得方式尚沒有明確的規(guī)定，因此對于具體生態(tài)環(huán)保項目來說，社會資本可爭取將該特許經(jīng)營權(quán)與具體項目相結(jié)合通過競爭性方式一并獲取。

對于第三種企業(yè)間創(chuàng)設(shè)的新型特許經(jīng)營權(quán)，不同于前兩種政府和企業(yè)間的合作，屬于企業(yè)和企業(yè)之間的合作，由企業(yè)和企業(yè)通過協(xié)商等方式，創(chuàng)設(shè)出某種特許經(jīng)營權(quán)，如在特定工業(yè)園區(qū)，由某企業(yè)統(tǒng)一負(fù)責(zé)該園區(qū)內(nèi)的污水處理服務(wù)等。該特許經(jīng)營權(quán)在企業(yè)間建立起長效的運營付費機(jī)制，從而社會資本作為投資方可獲取項目投資收益。該等特許經(jīng)營權(quán)的具體獲取方式通常由發(fā)起企業(yè)根據(jù)自身的管理制度等相關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)、競爭性談判等方式授予。

1.2 類型二：對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易

國辦發(fā)40號文明確，社會資本可通過對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易，從而在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益。申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易即為國家核證自愿減排量（CCER）交易。

CCER作為碳匯項目的交易機(jī)制，是指對我國境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。

通過開發(fā)生態(tài)修復(fù)碳匯項目，企業(yè)可用于抵消自身的部分碳排放量，亦可將多余的碳配額出售給重點排放單位獲取利潤。在這種碳匯交易體系下，以樹木、可再生能源等產(chǎn)品換取碳匯增量，通過市場手段進(jìn)行生態(tài)價值補(bǔ)償。

1.2.1 CCER的產(chǎn)生

根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家發(fā)改委對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理。備案指項目備案和減排量備案。

1. 項目備案流程主要包括項目文件設(shè)計、項目審定、提交項目備案申請、技術(shù)評估和審查、完成項目備案。

2. 減排量備案流程主要包括項目業(yè)主或項目業(yè)主委托咨詢機(jī)構(gòu)編制監(jiān)測報告、國家主管部門備案的核證機(jī)構(gòu)出具減排量核證報告、國家主管部門技術(shù)評估與審查、完成減排量備案。

經(jīng)備案后的減排量稱為“核證自愿減排量（CCER）”，單位是“噸二氧化碳當(dāng)量（tCO2e）”。自愿減排項目減排量經(jīng)備案后，可以在國家登記簿登記并在經(jīng)備案的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)交易。

1.2.2 CCER的交易

（1）交易機(jī)構(gòu)

企業(yè)法人在相關(guān)自愿減排項目完成備案和登記后，可在國家備案的交易平臺交易CCER。經(jīng)國家發(fā)改委備案的交易機(jī)構(gòu)主要有北京綠色交易所、天津排放權(quán)交易所、上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權(quán)交易中心、深圳排放權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、海峽股權(quán)交易中心。

（2）交易流程

在各個試點，CCER交易流程大致相似，需要地方環(huán)交所、碳排放交易系統(tǒng)和國家自愿減排和排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)有效銜接，以上海為例⑪：

1、賣方登錄國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)（registry.ccersc.org.cn），將需要交易符合條件的CCER從自己的交易賬戶轉(zhuǎn)入到上海環(huán)交易所交付賬戶。

2、交易參與方登錄到上海市碳排放交易系統(tǒng)進(jìn)行CCER交易。

3、若買方為上海碳交易試點企業(yè)因履約抵消等需要，也可以在上海碳排放交易系統(tǒng)上發(fā)送轉(zhuǎn)出CCER的指令，將CCER從上海環(huán)交所交付賬戶轉(zhuǎn)入國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中交易賬戶，直至履約抵消完畢。當(dāng)日買入的CCER于第二個交易日劃撥至國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)。

上海試點CCER交易流程如下：

（3）交易價格

根據(jù)復(fù)旦大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心公布的2022年4月復(fù)旦碳價指數(shù)⑫，2022年4月的全國核證自愿減排量（CCER）買入價格預(yù)期為53.24元/噸，賣出價格預(yù)期為58.40元/噸，買入價格指數(shù)為133.84，賣出價格指數(shù)為140.49，中間價為55.82元/噸。

2022年4月北京和上海履約使用的CCER買入價格預(yù)期為53.39元/噸，賣出價格預(yù)期為61.40元/噸，買入價格指數(shù)為166.64，賣出價格指數(shù)為163.73，中間價為57.67元/噸。

2022年4月廣州履約使用的CCER買入價格預(yù)期為52.87元/噸，賣出價格預(yù)期為60.60元/噸，買入價格指數(shù)為174.48，賣出價格指數(shù)為167.17，中間價為56.73元/噸。

2022年4月其他試點履約使用的CCER買入價格預(yù)期為48.50元/噸，賣出價格預(yù)期為55.00元/噸，買入價格指數(shù)為214.60，賣出價格指數(shù)為203.70，中間價為51.75元/噸。

1.3 類型三：通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益

1.3.1 土地指標(biāo)交易

國辦發(fā)40號文明確了社會資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標(biāo)可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。同時根據(jù)現(xiàn)有國家、省級關(guān)于補(bǔ)充耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)政府批準(zhǔn)的土地指標(biāo)可以通過交易（調(diào)劑）獲得收益。

1.3.1.1 土地指標(biāo)相關(guān)概念

土地指標(biāo)主要指補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。

補(bǔ)充耕地指標(biāo)是指通過實施耕地后備資源開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造、旱地改水田等土地整治項目所形成的，經(jīng)驗收認(rèn)定并完成項目信息報備后，可用于耕地占補(bǔ)平衡的有效補(bǔ)充耕地指標(biāo)。耕地占補(bǔ)平衡以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是指在實施增減掛鉤項目中通過舊房拆除和土地整理復(fù)墾等措施，將現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆除和土地復(fù)墾，并將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)保障搬遷安置用地后，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)（按復(fù)墾為耕地面積計算）。

1.3.1.2 土地指標(biāo)交易（調(diào)劑）方式

由于土地指標(biāo)交易（調(diào)劑）主要集中在省域內(nèi)，以浙江省為例，浙江省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)和補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)的調(diào)劑方式如下：需要調(diào)出指標(biāo)的縣（市、區(qū)），經(jīng)設(shè)區(qū)市政府或國土資源局同意后，由縣（市、區(qū)）人民政府向省自然資源廳提出指標(biāo)調(diào)出申請。省自然資源廳收到調(diào)出指標(biāo)申請后，對調(diào)出方資格和調(diào)劑指標(biāo)進(jìn)行審查，逐月匯總申請調(diào)出指標(biāo)情況，次月初發(fā)布指標(biāo)調(diào)劑供應(yīng)信息，同時凍結(jié)調(diào)出項目補(bǔ)充耕地指標(biāo)使用。需要調(diào)入指標(biāo)的市、縣（市、區(qū)），由市、縣（市、區(qū)）人民政府向省自然資源廳提出指標(biāo)調(diào)入申請，提出調(diào)入指標(biāo)的數(shù)量、類別和等別，明確使用調(diào)劑指標(biāo)的建設(shè)項目。省自然資源廳對調(diào)入方資格和建設(shè)項目進(jìn)行審查。省自然資源廳根據(jù)申請調(diào)入方指標(biāo)庫存情況、建設(shè)項目類型、建設(shè)項目前期工作進(jìn)展情況和申請調(diào)劑指標(biāo)時間先后，確定調(diào)劑對象、時序。省自然資源廳確定指標(biāo)調(diào)劑對象后，在省自然資源廳門戶網(wǎng)站調(diào)劑平臺公示5個工作日。公示無異議后，下達(dá)指標(biāo)調(diào)劑批復(fù)，在調(diào)劑平臺上公布。調(diào)劑雙方在指標(biāo)調(diào)劑批復(fù)下達(dá)后1個月內(nèi)簽訂調(diào)劑協(xié)議，結(jié)算調(diào)劑資金。省自然資源廳根據(jù)資金結(jié)算憑證，劃轉(zhuǎn)指標(biāo)。

經(jīng)檢索多個省份土地指標(biāo)交易的相關(guān)規(guī)定，土地指標(biāo)交易的出讓方和受讓方大多為縣（市、區(qū)）人民政府，但根據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，社會資本通過土地整治等投資、建設(shè)行為形成的土地指標(biāo)經(jīng)驗收合格后，有權(quán)獲取相應(yīng)的收益。

1.3.1.3 土地指標(biāo)交易（調(diào)劑）價格

浙江省補(bǔ)充耕地指標(biāo)、補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)調(diào)劑價格由省自然資源廳、省財政廳、省物價局根據(jù)耕地后備資源狀況和指標(biāo)庫存情況統(tǒng)一定價，指標(biāo)調(diào)劑價格原則上兩年調(diào)整公布一次。目前現(xiàn)行的指標(biāo)調(diào)劑價格如下：

補(bǔ)充耕地指標(biāo)價格：補(bǔ)充耕地數(shù)量指標(biāo)15萬元/畝，補(bǔ)充水田指標(biāo)15萬元/畝，糧食產(chǎn)能指標(biāo)每畝每百公斤1萬元。

補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)價格：一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田7萬元/畝，二等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4萬元/畝。一等、二等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量等級由設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定。

浙江省建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)實行市場調(diào)劑，建立最低保護(hù)價，最低保護(hù)價可根據(jù)市場行情不定期進(jìn)行調(diào)整更新。目前浙江省自然資源廳調(diào)劑平臺建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)最低保護(hù)價為每畝50萬元。經(jīng)查浙江省2020年度第三期城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑方案顯示，調(diào)入單價為150萬元/畝。

1.3.2 水權(quán)交易

1.3.2.1 水權(quán)及交易概述

根據(jù)《水利部關(guān)于印發(fā)<水權(quán)交易管理暫行辦法>的通知》（水政法〔2016〕156號，以下簡稱《水權(quán)交易辦法》）規(guī)定，水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。水資源包括地表水和地下水。

根據(jù)我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

水權(quán)交易是指在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制實現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。根據(jù)《水權(quán)交易辦法》規(guī)定，我國水權(quán)交易主要包括三種類型：一是區(qū)域水權(quán)交易。該等水權(quán)交易的主體是縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位；交易標(biāo)的為用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)余水量；交易范圍為位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)域之間；二是取水權(quán)交易。該等水權(quán)交易的主體為獲得取水權(quán)的單位或者個人（包括除城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)外的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)取水權(quán)人），通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)的水權(quán)交易；三是灌溉用水戶水權(quán)交易。該等水權(quán)交易適用于已明確用水權(quán)益的灌溉用水戶或者用水組織之間的水權(quán)交易。

我國水權(quán)交易發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了三個階段：第一階段是探索實踐階段，始于東陽—義烏的區(qū)域水權(quán)交易實踐，及其隨后其他地區(qū)（例如甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏等）的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐，引起了社會的廣泛關(guān)注。第二階段是水權(quán)試點階段，始于2005年水利部在前述水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐的基礎(chǔ)上提出了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，《意見》提出要進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。期間，水利部還印發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，明確在寧夏、江西、內(nèi)蒙古等7個�。ㄗ灾螀^(qū)）開展不同類型的水權(quán)試點工作并取得重要進(jìn)展。第三階段是快速推進(jìn)階段。在全國水權(quán)試點的帶動下，我國水權(quán)交易實踐加快推進(jìn)，具體表現(xiàn)為：出臺了水權(quán)交易制度，以水利部2016年4月印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》為標(biāo)志；搭建了國家級的水權(quán)交易平臺，以經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)于2016年6月28日正式開業(yè)運營的中國水權(quán)交易所為標(biāo)志；推進(jìn)了地方水權(quán)確權(quán)和水權(quán)交易建設(shè)。截止目前，包括江蘇、內(nèi)蒙古、安徽、河北等在內(nèi)的多個省份都出臺了本省的水權(quán)交易管理辦法。

1.3.2.2 水權(quán)交易機(jī)制

開展區(qū)域水權(quán)交易：應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺公告其轉(zhuǎn)讓、受讓意向，尋求確定交易對象，明確可交易水量、交易期限、交易價格等事項。交易各方一般應(yīng)當(dāng)以水權(quán)交易平臺或者其他具備相應(yīng)能力的機(jī)構(gòu)評估價為基準(zhǔn)價格，進(jìn)行協(xié)商定價或者競價；也可以直接協(xié)商定價。轉(zhuǎn)讓方與受讓方達(dá)成協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)將協(xié)議報共同的上一級地方人民政府水行政主管部門備案；跨省交易但屬同一流域管理機(jī)構(gòu)管轄范圍的，報該流域管理機(jī)構(gòu)備案；不屬同一流域管理機(jī)構(gòu)管轄范圍的，報國務(wù)院水行政主管部門備案。在交易期限內(nèi)，區(qū)域水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓水量占用本行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)，受讓方實收水量不占用本行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)。

取水權(quán)交易：轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向其原取水審批機(jī)關(guān)提出申請。申請材料應(yīng)當(dāng)包括取水許可證副本、交易水量、交易期限、轉(zhuǎn)讓方采取措施節(jié)約水資源情況、已有和擬建計量監(jiān)測設(shè)施、對公共利益和利害關(guān)系人合法權(quán)益的影響及其補(bǔ)償措施。原取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對轉(zhuǎn)讓方提出的轉(zhuǎn)讓申請進(jìn)行審查，對轉(zhuǎn)讓方節(jié)水措施的真實性和有效性進(jìn)行現(xiàn)場檢查，在20個工作日內(nèi)決定是否批準(zhǔn)，并書面告知申請人。轉(zhuǎn)讓申請經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)讓方可以與受讓方通過水權(quán)交易平臺或者直接簽訂取水權(quán)交易協(xié)議，交易量較大的應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺簽訂協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括交易量、交易期限、受讓方取水地點和取水用途、交易價格、違約責(zé)任、爭議解決辦法等。交易價格根據(jù)補(bǔ)償節(jié)約水資源成本、合理收益的原則，綜合考慮節(jié)水投資、計量監(jiān)測設(shè)施費用等因素確定。交易完成后，轉(zhuǎn)讓方和受讓方依法辦理取水許可證或者取水許可變更手續(xù)�？h級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以通過政府投資節(jié)水形式回購取水權(quán)，也可以回購取水單位和個人投資節(jié)約的取水權(quán)�；刭彽娜∷畽�(quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水；尚有余量的，可以通過市場競爭方式進(jìn)行配置。

灌溉用水戶水權(quán)交易：在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或者用水組織之間進(jìn)行�？h級以上地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門通過水權(quán)證等形式將用水權(quán)益明確到灌溉用水戶或者用水組織之后，可以開展交易。灌溉用水戶水權(quán)交易期限不超過一年的，不需審批，由轉(zhuǎn)讓方與受讓方平等協(xié)商，自主開展；交易期限超過一年的，事前報灌區(qū)管理單位或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。灌區(qū)管理單位應(yīng)當(dāng)為開展灌溉用水戶水權(quán)交易創(chuàng)造條件，并將依法確定的用水權(quán)益及其變動情況予以公布�？h級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以回購灌溉用水戶或者用水組織水權(quán)，回購的水權(quán)可以用于灌區(qū)水權(quán)的重新配置，也可以用于水權(quán)交易。

1.3.2.3 水權(quán)交易之收益路徑

根據(jù)水權(quán)交易形式和機(jī)制，社會資本可在生態(tài)環(huán)保項目中，通過以下路徑實現(xiàn)水權(quán)交易收益：

一是社會資本通過實施生態(tài)環(huán)保項目，特別是對江河湖泊等水源地或水污染的治理，產(chǎn)出可供市場交易的水資源，并通過將該等水資源轉(zhuǎn)化成為可供區(qū)域水權(quán)交易的用水總量控制指標(biāo)的方式，實現(xiàn)增量水權(quán)控制指標(biāo)交易收益。

二是社會資本或其為實施生態(tài)環(huán)保項目成立的項目公司作為獲得取水權(quán)的單位，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)獲取水權(quán)交易收益。

三是社會資本通過實施生態(tài)環(huán)保項目中的灌區(qū)節(jié)水綜合改造工程，將結(jié)余的農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)通過政府回購的方式實現(xiàn)水權(quán)交易收益。例如，作為首批36個EOD試點項目⑬之一的懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項目，其建設(shè)內(nèi)容中包含了懷來洋河二灌區(qū)節(jié)水綜合改造，通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植模式，能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)水灌溉面積8.2萬畝，節(jié)水2091.62萬立方米的項目產(chǎn)出。該等結(jié)余水資源即可通過灌溉用水戶水權(quán)交易的方式實現(xiàn)相關(guān)收益。

1.3.2.4 水權(quán)交易存在的問題及建議

盡管我國已經(jīng)建立了水權(quán)交易制度、出臺了水權(quán)交易政策，建設(shè)了全國統(tǒng)一的水權(quán)確權(quán)系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，但是我國水權(quán)交易仍存在以下問題：

一是水資源的權(quán)利主體和權(quán)利邊界不明晰。根據(jù)我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。但在水資源的實際開發(fā)利用中，地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)卻是事實上的水權(quán)所有者，造成了水資源法定的所有權(quán)人與事實上的所有權(quán)人不一致。

二是水權(quán)交易的法律法規(guī)不完善。截止目前，我國水權(quán)交易制度主要由水利部2016年制訂《水權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)制，該《辦法》出臺多年來尚未做過修改，也未針對水權(quán)交易出臺更高級別的法律法規(guī)促進(jìn)水權(quán)交易的市場培育和發(fā)展。

三是因為用水總量控制不嚴(yán)格、取用水主體的權(quán)利意識淡薄、水權(quán)交易市場邊界不清晰、基礎(chǔ)水利管理缺位等原因，導(dǎo)致的水權(quán)交易市場整體交易不夠活躍等。

就我國上述水權(quán)交易問題，建議從明確水權(quán)權(quán)利關(guān)系、完善水權(quán)交易制度、培育水權(quán)交易主體、發(fā)揮水價導(dǎo)向機(jī)制、加強(qiáng)基層水利管控設(shè)施以及增強(qiáng)水權(quán)權(quán)利意識等方面予以完善。

1.3.3 排污權(quán)交易

1.3.3.1 排污權(quán)及交易概述

根據(jù)關(guān)于印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》的通知（財稅〔2015〕61號）的規(guī)定，排污權(quán)是指排污單位按照國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及污染物排放總量控制要求，經(jīng)核定允許其在一定期限內(nèi)排放污染物的種類和數(shù)量。排污權(quán)由縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門按照污染源管理權(quán)限核定，并以排污許可證形式予以確認(rèn)。

作為一種運用市場機(jī)制限制環(huán)境污染的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污權(quán)及其交易起源于美國上世紀(jì)70年代。我國自上世紀(jì)90年代引入排污權(quán)交易理論后，經(jīng)過幾十年不斷實踐和發(fā)展，逐漸建立起了自己的排污權(quán)交易制度。

1.3.3.2 排污權(quán)交易機(jī)制

排污權(quán)交易市場一般分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污單位之間的交易市場，一般不需要固定的交易地點，交易時間也是由政府主管部門臨時確定。二級市場是排污單位之間進(jìn)行的排污權(quán)交易，一般需要有固定場所、固定時間和固定交易方式等。

一級市場排污權(quán)交易一般由地方人民政府采取定額出讓或通過市場公開出讓（包括拍賣、掛牌、協(xié)議等）方式出讓排污權(quán)。對現(xiàn)有排污單位取得排污權(quán)，采取定額出讓方式。采取定額出讓方式出讓排污權(quán)的，排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證確認(rèn)的污染物排放種類、數(shù)量和規(guī)定征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污權(quán)使用費。對新建項目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項目新增排污權(quán)，以及現(xiàn)有排污單位在排污許可證核定的排污權(quán)基礎(chǔ)上新增排污權(quán)，通過市場公開出讓方式。排污權(quán)有效期原則上為五年，期滿后可續(xù)期。

二級市場排污權(quán)交易通過市場公開出讓方式出讓排污權(quán)的，由于我國尚未建立統(tǒng)一的國家級排污權(quán)交易平臺，因此二級市場的出讓底價、公開出讓排污權(quán)的具體方式、流程和管理辦法等，均由試點地區(qū)依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)予以規(guī)定。

需要注意的是，一級交易市場的排污權(quán)出讓收入屬于政府非稅收入，應(yīng)全額上繳地方國庫并納入地方財政預(yù)算管理。另外，有償取得排污權(quán)的單位，不免除其法定污染治理責(zé)任和依法繳納排污費等其他稅費的義務(wù)。

1.3.3.3 排污權(quán)交易之收益路徑

一是通過實施生態(tài)環(huán)保項目，將產(chǎn)出的生態(tài)環(huán)價值（例如降低的污染物）轉(zhuǎn)換成政府方的新增污染物總量控制指標(biāo)，通過政府方購買該等新增污染物總量控制指標(biāo)取得收益。

二是通過實施生態(tài)保護(hù)和生態(tài)治理項目，將產(chǎn)出的生態(tài)環(huán)價值（例如降低的污染物）通過政府認(rèn)證為新增排污權(quán)，直接在二級市場公開出讓方式交易新增排污權(quán)并獲取相關(guān)收益。

1.3.3.4 排污權(quán)交易存在的問題及建議

當(dāng)前我國正在全面推廣和實施排污權(quán)交易，尚需解決以下問題：

一是“總量控制”的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)尚未成為環(huán)境保護(hù)的核心思想，且執(zhí)行不嚴(yán)格，導(dǎo)致排污權(quán)交易市場低迷。二是排污權(quán)一級、二級交易市場十分脆弱，不勝排污單位和掌握著排污許可證發(fā)放權(quán)部門之間可能的“權(quán)利尋租”以及大企業(yè)囤積居奇操縱市場之?dāng)_。三是有關(guān)排污權(quán)交易的政策和法律滯后，在國家層面上還沒有針對性地立法，排污權(quán)交易從審批到交易，尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。四是環(huán)保的“總量控制”和追求經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾難以平衡。五是地方保護(hù)主義仍然存在，使得排污權(quán)交易受到限制，排污權(quán)交易市場難以有效運作。

針對上述問題，建議從嚴(yán)控污染物總量、完善排污權(quán)政策立法、構(gòu)建統(tǒng)一交易制度和平臺降低信息和交易成本，打擊地方保護(hù)主義和“權(quán)力尋租”行為，以及提高排污費收費標(biāo)準(zhǔn)和違法成本等方面予以完善。

1.3.4 用能權(quán)交易

1.3.4.1 用能權(quán)及交易概述

用能權(quán)是指在能源消費總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費量的權(quán)利。

建立用能權(quán)有償使用和交易制度，是黨中央、國務(wù)院的決策部署，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重大舉措，對促進(jìn)“十三五”能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)完成，推進(jìn)綠色發(fā)展，具有十分重要的意義。早在2016年，國家發(fā)改委就通過《關(guān)于開展用能權(quán)有償使用和交易試點工作的函》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1659號）就確定河南、浙江、福建、四川4省開展用能權(quán)有償使用和交易制度試點。2021年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《完善能源消費強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號），全國用能權(quán)交易市場建設(shè)提速。

1.3.4.2 用能權(quán)交易機(jī)制

我國目前實行的是初始免費用能和超限額有償用能制度。即配額內(nèi)的用能權(quán)以免費為主，超限額用能有償使用。因此在能源消費總量控制目標(biāo)的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權(quán)至關(guān)重要。另外國家鼓勵可再生能源生產(chǎn)和使用，用能單位自產(chǎn)自用可再生能源不計入其綜合能源消費量。

目前，我國用能權(quán)的交易主體一般為試點地區(qū)用能單位，也可以選擇其他能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)責(zé)任主體作為交易主體。交易主體可以將所持有的用能權(quán)指標(biāo)在交易市場中進(jìn)行交易。交易標(biāo)的為用能權(quán)指標(biāo)，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤為單位。用能權(quán)指標(biāo)每年清算一次，賣出的用能權(quán)從當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)中扣除，但不影響下一年度的用能權(quán)指標(biāo)；買入的用能權(quán)計入當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)，但不計入下一年度；剩余的用能權(quán)指標(biāo)不計入下一年度。

目前的用能權(quán)交易實施登記注冊制，交易主體需在交易所開設(shè)交易賬戶。

1.3.4.3 用能權(quán)交易之收益路徑

一是通過實施生態(tài)環(huán)保項目，將產(chǎn)出的與項目有關(guān)的清潔轉(zhuǎn)換成可供政府方分配的能源消費總量指標(biāo)，通過政府方購買該等能源消費總量指標(biāo)取得收益。

二是通過實施生態(tài)環(huán)保項目，在初始分配的免費用能范圍內(nèi)，通過淘汰落后產(chǎn)能、壓減過剩產(chǎn)能、節(jié)能改造、技術(shù)革新等方式提高能源利用率將結(jié)余的年度用能指標(biāo)交易并獲取相關(guān)收益。

1.3.4.4 用能權(quán)交易存在的問題及建議

當(dāng)前，我國用能權(quán)交易存在以下問題：

一是缺乏全國統(tǒng)一的交易市場，交易活躍度不足，市場化水平有待提高。

二是跨區(qū)域用能權(quán)交易面臨掣肘。在能耗“雙控”的背景下，各地區(qū)都背負(fù)著各自的節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)，導(dǎo)致跨區(qū)域用能權(quán)交易難以實現(xiàn)。

三是企業(yè)能源統(tǒng)計和核算方法不統(tǒng)一。特別是在分配企業(yè)用能權(quán)配額時，難以做到精準(zhǔn)、公平，不利于調(diào)動企業(yè)積極性。

四是用能權(quán)存量交易實施難度大。存量企業(yè)涉及領(lǐng)域廣泛、數(shù)量較多，用能權(quán)交易制度體系設(shè)計龐大、行業(yè)范圍廣且復(fù)雜度高。同時，存量企業(yè)的用能權(quán)確權(quán)工作量巨大，確權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。

五是相關(guān)配套政策不完善。國家層面未明確用能權(quán)會計科目，用能權(quán)交易企業(yè)在對購買及收入資金進(jìn)行財務(wù)處理時，缺乏會計科目和政策依據(jù)，影響企業(yè)參與交易的積極性。

針對上述問題，建議從加快建立全國性用能權(quán)交易市場、建立區(qū)域性用能權(quán)交易中心、統(tǒng)一能源統(tǒng)計和核算方法、加強(qiáng)存量用能權(quán)交易以及完善用能相關(guān)配套政策措施等方面予以完善。

1.3.5 橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.3.5.1 橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和分類

橫向生態(tài)補(bǔ)償是相對于縱向生態(tài)補(bǔ)償而言的，縱向生態(tài)補(bǔ)償是指中央政府對不同層級地方政府實施的生態(tài)補(bǔ)償，以及省級政府對轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償。所謂橫向生態(tài)補(bǔ)償，是指為了調(diào)節(jié)和平衡生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域下游與上游生態(tài)利益關(guān)系，通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立的橫向補(bǔ)償關(guān)系。開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是調(diào)動地區(qū)及流域上下游積極性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。

根據(jù)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，橫向生態(tài)補(bǔ)償可分類為跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償和跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償。其中，跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償又可細(xì)分為省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償和跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。但是，跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償和跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆诸惒⒎菦芪挤置�，對于涉及到跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)�，有時既是跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償也是跨地區(qū)橫向補(bǔ)償。此外，針對跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，國家先后出臺了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實施方案》等文件。

1.3.5.2 橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源

橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來一般源于中央和地方政府的財政資金，以及專項獎勵資金和定額補(bǔ)助資金專項資金例如中央財政每年從水污染防治資金中安排一部分資金，用以支持和引導(dǎo)沿長江和黃河流域探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)2018年生態(tài)環(huán)境部會同發(fā)展改革委、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《中央財政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策實施方案》，2018—2020年中央財政將安排獎勵資金180億元，對長江經(jīng)濟(jì)帶云南、四川等11個�。ㄊ校�實行獎勵政策，對長江源頭的青海省和西藏自治區(qū)實行定額補(bǔ)助。

1.3.5.3 橫向生態(tài)補(bǔ)償實現(xiàn)路徑

如前所述，不論是跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償和跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，一般都是由政府主導(dǎo)實施并且發(fā)生在政府與政府之間，應(yīng)當(dāng)說社會資本很難直接與政府方簽署有關(guān)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議并通過實施生態(tài)環(huán)保項目直接獲取橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。社會資本可通過實施生態(tài)橫向補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)的生態(tài)環(huán)保項目間接獲取生態(tài)權(quán)益受益方所支付的用于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻椖抠Y金。

1.3.5.4 橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}及應(yīng)對建議

一是對于跨流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償類型，目前橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多發(fā)生在相鄰兩個或多個省份之間，多形成碎片化的補(bǔ)償體系，缺乏全流域整體的統(tǒng)籌。二是國家層面的政策法規(guī)對于補(bǔ)償機(jī)制并沒有一套明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)在補(bǔ)償范圍、對象以及標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一定技術(shù)障礙。三是對于跨流域橫向補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源較為單一，多為對水資源水量和水質(zhì)兩類指標(biāo)的補(bǔ)償，未涵蓋森林、草地、濕地等。四是現(xiàn)有的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的參與方主要是各級政府，社會資本參生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)目臻g小參與難度大，參與積極性不高。

針對上述問題，建議出臺全流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件；探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系；擴(kuò)大跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償范圍，建立并完善包括水資源、森林、草地等在內(nèi)橫向生態(tài)綜合補(bǔ)償制度；探索社會資本直接參與橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的參與路徑，提高社會資本參與橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的積極性等。

（二）項目配套土地增值收益

對于具體生態(tài)環(huán)保項目而言，雖然可根據(jù)項目具體特征和當(dāng)?shù)卣�府的支持將上述相關(guān)經(jīng)營性資源導(dǎo)入具體項目，但由于生態(tài)環(huán)保項目投資往往較大，項目實施周期較長，僅通過上述經(jīng)營性資源的導(dǎo)入往往無法實現(xiàn)項目整體盈虧平衡，因此目前生態(tài)環(huán)保項目通常還需要通過匹配一定的經(jīng)營性土地收益作為反哺社會資本項目收益的來源。

但需要注意的是，土地出讓收入屬于政府性基金預(yù)算，具體管理嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，國家對土地出讓收入的使用范圍也有嚴(yán)格的規(guī)定，并且目前土地出讓收入也由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，進(jìn)一步加強(qiáng)了土地出讓收入的規(guī)范管理和使用。另外，國家相關(guān)政策和文件也明文規(guī)定不得將預(yù)期土地出讓收益作為企業(yè)償債資金的來源，因此如何在生態(tài)環(huán)保項目中建立合法合規(guī)的土地收益分享機(jī)制是項目實現(xiàn)盈虧平衡的重要環(huán)節(jié)。

在具體項目實踐中，該等分享機(jī)制應(yīng)避免在政府和社會資本之間直接建立土地收入的付費機(jī)制，通常需要借助當(dāng)?shù)貒�有企業(yè)在中間建立付費渠道，后續(xù)由政府通過合法合規(guī)的方式將土地出讓收益撥付至國有企業(yè)，再由國有企業(yè)根據(jù)投資合作協(xié)議向社會資本進(jìn)行項目付費；另外，如果項目匹配的土地符合土地出讓條件，也可由當(dāng)?shù)貒�有企業(yè)或社會資本通過招拍掛等方式先行獲取土地使用權(quán)，后續(xù)通過生態(tài)環(huán)保項目的實施帶動土地升值從而獲得土地增值收益。

（三）政府補(bǔ)助和政策資金

對于生態(tài)環(huán)保項目而言，如項目自身經(jīng)營性收益不足，也可以通過政府補(bǔ)助的方式作為項目收益的補(bǔ)充來源。對于政府補(bǔ)助項目中涉及政府付費義務(wù)的，需要關(guān)注政府付費義務(wù)要按照法定程序納入政府預(yù)算，避免該等支付義務(wù)構(gòu)成政府隱性債務(wù)，目前較為合規(guī)的政府補(bǔ)助方式主要是政府購買服務(wù)和政府和社會資本合作（PPP）模式：

（1）對于政府購買服務(wù)而言，由于屬于政府采購，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，其所需的資金應(yīng)當(dāng)事先在相關(guān)部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排，并與中期財政規(guī)劃相銜接，未列入預(yù)算的項目不得實施。

（2）對于PPP模式而言，則需要按照PPP相關(guān)政策合規(guī)實施，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，且每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。國辦發(fā)40號文也規(guī)定，對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補(bǔ)助、運營補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

另外，對于生態(tài)環(huán)保項目而言，還可以積極爭取相關(guān)政策資金支持，并根據(jù)不同的政策要求做好具體項目的申報工作，主要相關(guān)政策如下：

1）財政部關(guān)于印發(fā)《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》的通知（2021）（財資環(huán)〔2021〕100號）規(guī)定，由中央預(yù)算安排治理資金，用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，治理資金采取項目法和因素法相結(jié)合的方式分配。用于山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)工程的獎補(bǔ)資金采取項目法分配，工程總投資10億-20億元的項目獎補(bǔ)5億元；工程總投資20億-50億元的項目獎補(bǔ)10億元；工程總投資50億元以上的項目獎補(bǔ)20億元；用于歷史遺留廢棄工礦土地整治的獎補(bǔ)資金采取項目法或因素法分配；采取項目法分配的，工程總投資5億元以上的項目獎補(bǔ)3億元。具體由項目所在省負(fù)責(zé)編制項目實施方案，明確工作目標(biāo)、實施任務(wù)、保障機(jī)制以及分年度資金預(yù)算等，對申報信息進(jìn)行全面審核，并按照項目申報要求申報項目。

2）生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），也明確了對于試點項目要發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

3）生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知》規(guī)定，要建立生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，并從大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理等各個領(lǐng)域確定了入庫項目范圍，引導(dǎo)金融資金投向入庫項目。

（四）生態(tài)環(huán)保項目與EOD模式項目的關(guān)系

根據(jù)生態(tài)部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國開行辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）的規(guī)定，EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

根據(jù)上述規(guī)定，EOD模式是一種生態(tài)環(huán)保項目的創(chuàng)新組織實施方式，強(qiáng)調(diào)以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，推進(jìn)公益性強(qiáng)的生態(tài)環(huán)保項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，一體化實施，將生態(tài)環(huán)保項目帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，以期同步實現(xiàn)項目自身環(huán)境價值和經(jīng)濟(jì)價值，實現(xiàn)項目收益自平衡。

生態(tài)環(huán)保項目可以采用EOD模式實施，并在EOD模式中綜合考慮如何合法實現(xiàn)經(jīng)營性資源收益、項目配套土地增值收益以及政府補(bǔ)助和政策資金。

二、生態(tài)環(huán)保項目收益機(jī)制建議

（一）進(jìn)一步建立健全生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)配套政策和交易機(jī)制

（1）構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值評價機(jī)制：由于目前生態(tài)環(huán)保項目產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品價值缺乏統(tǒng)一、明確的評價體系，因此實踐中容易造成社會資本在具體項目中產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品缺乏明確的價值評估，進(jìn)而影響項目收益的實現(xiàn)，因此需要政府方在全國或一定區(qū)域、行業(yè)范圍內(nèi)建立相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品價值評價機(jī)制，從而可以穩(wěn)定社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目的收益預(yù)期，同時后續(xù)社會資本也可以通過自身的經(jīng)營實現(xiàn)該等收益。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》也為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的建立指明了方向并明確了任務(wù)目標(biāo)，明確2025年要初步形成生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架，2035年要全面建立完善的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制。

（2）建立健全經(jīng)營性資源交易機(jī)制：目前上述經(jīng)營性資源在交易環(huán)節(jié)尚未建立統(tǒng)一的交易市場和交易機(jī)制，缺乏具體可操作性的交易實施細(xì)則，整體交易流程也不夠清晰透明，因此需要政府方建立公開透明的市場和交易規(guī)則，從而實現(xiàn)社會資本“進(jìn)得去、退得出”。目前，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》也為建立全國統(tǒng)一的經(jīng)營性資源交易機(jī)制指明了方向，文件規(guī)定，“培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。依托公共資源交易平臺，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場，實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務(wù)等制度。推動綠色產(chǎn)品認(rèn)證與標(biāo)識體系建設(shè)，促進(jìn)綠色生產(chǎn)和綠色消費”。

（二）充分挖掘、合法設(shè)定項目收益機(jī)制

（1）挖掘項目自身經(jīng)營性資源：在項目前期對項目特性和項目實施相關(guān)的配套資源進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研和分析，一方面對項目自身具體特性進(jìn)行分析，充分挖掘可以利用的自然資源資產(chǎn)相關(guān)使用權(quán)；另一方面，也需要對項目周邊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)研，在上述基礎(chǔ)上，還應(yīng)結(jié)合社會資本的經(jīng)營優(yōu)勢和相關(guān)資源優(yōu)勢，制定具體生態(tài)環(huán)保項目的整體實施方案。

（2）利用國家和地方政策支持：對于生態(tài)環(huán)保項目而言，一方面國家宏觀層面已出臺了相關(guān)的激勵政策，對具體項目相關(guān)的經(jīng)營性資源、專項資金、金融支持等均給予積極的引導(dǎo)，社會資本均可利用上述相關(guān)政策獲取相關(guān)資源和資金支持；另一方面，由于具體生態(tài)環(huán)保項目所在地域不同，項目具體特征也不一樣，為了更好地推進(jìn)項目實施或帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會資本也可協(xié)助政府出臺更加具體和有針對性的項目配套政策，從而更好地助力生態(tài)環(huán)保項目整體實施。

（3）關(guān)注項目收益機(jī)制合規(guī)性：本文上述分析的各種自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的獲取方式，均需要滿足特定的法定程序并進(jìn)行必要的確權(quán)登記，但由于我國尚未完全建立權(quán)責(zé)明確清晰的確權(quán)體系，因此也存在部分自然資源相關(guān)權(quán)利取得和確權(quán)方式不夠明晰；另外，對于經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用，在具體實踐中也存在相關(guān)法律法規(guī)體系缺失和市場機(jī)制不健全等問題，但鑒于上述項目匹配的相關(guān)資源是項目能夠順利實施和社會資本獲取收益的重要因素，因此在具體生態(tài)環(huán)保項目匹配相關(guān)資源時需格外注意項目收益機(jī)制合規(guī)性問題，從而為項目順利實施奠定重要基礎(chǔ)。

# 注

①劉飛、朱寧馨、方靜、方帥，跟著飛律學(xué)土地之二——土地使用權(quán)取得之劃撥。

②國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度；但是，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

③指在節(jié)能改造項目合同期內(nèi)，由節(jié)能服務(wù)公司與用能單位共同確認(rèn)節(jié)能效率后，雙方按比例分享節(jié)能效益。項目合同期后，節(jié)能改造設(shè)備將無償轉(zhuǎn)讓給用能單位使用，用能單位享有以后產(chǎn)生的所有節(jié)能效益。

④指在節(jié)能改造項目合同期內(nèi)，由節(jié)能服務(wù)公司按照雙方約定的能源和管理費用承包用能單位的能源消耗和日常維護(hù)工作。項目合同期后，節(jié)能改造設(shè)備也將無償轉(zhuǎn)讓給用能單位使用，用能單位享有以后產(chǎn)生的所有節(jié)能效益。由用能單位委托節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行能源系統(tǒng)的運行、管理、維護(hù)或（和）節(jié)能改造。用能單位根據(jù)能源基準(zhǔn)確定的能源系統(tǒng)運行、管理、維護(hù)和能源使用的費用，支付給節(jié)能服務(wù)公司作為托管費用。

⑤在節(jié)能改造項目合同期內(nèi)，節(jié)能服務(wù)公司向用能單位承諾一定比例的節(jié)能量，達(dá)不到承諾的節(jié)能量的部分，由節(jié)能服務(wù)公司自己承擔(dān)，超出的部分由雙方共享，直至節(jié)能服務(wù)公司收回全部投資成本后合同結(jié)束。項目合同期后，節(jié)能改造設(shè)備無償轉(zhuǎn)讓給用能單位使用，用能單位享有以后產(chǎn)生的所有節(jié)能效益。

⑥趙珅,焦少俊,鞠昌華,蔡印螢.長三角危險廢物跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].環(huán)境污染與防治,2021,43(06):779-783+806.

⑦參見《建立固廢跨區(qū)域處置生態(tài)補(bǔ)償制度的思考》.http://www.chinagygfw.com/。

⑧參見《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧波市再生資源回收處理體系建設(shè)實施方案的通知》）（甬政辦發(fā)〔2021〕33號）。

⑨參見《杭州市市委辦公廳 市政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于推進(jìn)再生資源回收的實施意見>的通知》。

⑩參見《長春市再生資源回收利用管理辦法》。

⑪參見上海環(huán)境能源交易所，https://www.cneeex.com/.

⑫參見https://rcsd.fudan.edu.cn/.

⑬生態(tài)環(huán)境部辦公廳 發(fā)展改革委辦公廳 國家開發(fā)銀行辦公室《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號）。