解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》：統(tǒng)籌城市防洪與排澇 系統(tǒng)提升城市洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力
來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)作者：王家卓
近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出要加強(qiáng)排水防澇工程體系、洪澇統(tǒng)籌體系和城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系建設(shè)。其中，科學(xué)推進(jìn)洪澇統(tǒng)籌體系建設(shè)，對(duì)于整體提升我國(guó)城市內(nèi)澇治理水平十分關(guān)鍵。
加強(qiáng)洪澇統(tǒng)籌體系建設(shè)十分必要
1、洪澇相互聯(lián)系，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化
洪水和內(nèi)澇雖然有區(qū)別，但是二者都是由降雨引發(fā)的（除上游融雪等少數(shù)情況外），在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。比如，發(fā)生在某一個(gè)區(qū)域的降雨，每個(gè)城市如果都“以排為主”，就會(huì)出現(xiàn)因上游排澇而加劇下游洪水災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。如果城市上游來(lái)水持續(xù)高水位，在城市遭遇強(qiáng)降雨時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)因洪水頂托而造成排水困難的現(xiàn)象，加劇城市內(nèi)澇。
2、洪澇不統(tǒng)籌會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題
一是防洪不考慮排水防澇，導(dǎo)致排澇困難，加劇內(nèi)澇。不少城市在城市防洪時(shí)都不斷加高防洪堤，這雖然提高了城市防洪能力，但是也壅高了水位，導(dǎo)致城市內(nèi)部遭遇強(qiáng)降雨時(shí)，只能依靠泵站排水，排澇難度加大，加劇城市內(nèi)澇。
二是排澇時(shí)不考慮較高洪水位的制約，導(dǎo)致外洪通過(guò)排澇通道或者排水管網(wǎng)倒灌入城。一些城市在建設(shè)內(nèi)部的排澇通道和排水管渠時(shí)，沒(méi)有與所排入的防洪河道在水位方面做好銜接，在這些防洪河道處于高水位時(shí)，城市排澇會(huì)產(chǎn)生困難，甚至出現(xiàn)洪水倒灌入城的現(xiàn)象。
三是一些水庫(kù)泄洪時(shí)機(jī)把握不好，暴雨時(shí)泄洪，導(dǎo)致下游地區(qū)雪上加霜，加劇內(nèi)澇。近年來(lái)，暴雨來(lái)臨時(shí)，一些城市在下游河道幾乎快要滿槽、城市內(nèi)部排水已經(jīng)出現(xiàn)困難的情況下，為了保障水庫(kù)安全不得不在暴雨期間泄洪。這種調(diào)度方面的洪澇不統(tǒng)籌，可能成為“壓死駱駝的最后一根稻草”，造成下游地區(qū)雪上加霜，洪澇加劇。
加強(qiáng)洪澇統(tǒng)籌體系建設(shè)的路徑與內(nèi)容
1、加快實(shí)施防洪提升工程
一是加強(qiáng)堤防建設(shè)，并考慮與城市建設(shè)相統(tǒng)籌。根據(jù)城市防洪規(guī)劃確定的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)推進(jìn)城市主要河湖的堤防建設(shè)，確保設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的洪水不入城。在確定防洪堤的位置、標(biāo)高和斷面形式時(shí)，要考慮城市建設(shè)的需要，與城市整體景觀風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。
二是給水以空間，建設(shè)洪澇韌性城市。在考慮城市河道防洪能力提升時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮拓展河道濱水空間，結(jié)合生態(tài)修復(fù)，建設(shè)“旱天有景觀，大雨保安全，旱澇兩相宜”的韌性河道。
2、排水防澇與防洪要相互銜接
一是城市排水防澇要綜合施策，不能以排為主。要按照海綿城市的理念，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種措施，盡可能減少峰值外排流量，降低對(duì)下游城市的影響。要提高城市內(nèi)部調(diào)蓄能力，先蓄后排，多蓄緩排，蓄排結(jié)合，最大限度減小下游城市的防洪壓力。
二是城市排水防澇要考慮防洪時(shí)高水位的影響，確保排得出、不倒灌。城市在編制排水防澇規(guī)劃和相關(guān)工程設(shè)計(jì)時(shí)，要主動(dòng)考慮防洪時(shí)高水位的影響，不能視而不見(jiàn)，必要時(shí)要增設(shè)泵站強(qiáng)排，并根據(jù)需要采取防倒灌措施。
三是城市防洪要考慮對(duì)排水防澇的影響，盡可能減少頂托。通過(guò)建設(shè)蓄滯洪區(qū)，充分利用水庫(kù)調(diào)度削峰等方式降低洪水的峰值流量，給河道以足夠的空間，降低洪水水位。
3、建立洪澇耦合模型，系統(tǒng)識(shí)別城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)
洪澇統(tǒng)籌治理的重要措施之一就是要建立洪澇耦合的模型，在給定的設(shè)計(jì)暴雨下，在考慮洪澇相互影響相互作用的情況下，分析出暴雨導(dǎo)致內(nèi)澇情況。
一是加強(qiáng)暴雨規(guī)律研究，及時(shí)修訂暴雨強(qiáng)度公式。暴雨強(qiáng)度公式是城市排水防澇中一些工程設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。隨著氣候變化，一些地區(qū)的降雨規(guī)律也發(fā)生了明顯變化，要及時(shí)修訂暴雨強(qiáng)度公式，反映出這些變化和特征。
二是研究確定長(zhǎng)短歷時(shí)設(shè)計(jì)暴雨。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與中國(guó)氣象局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好暴雨強(qiáng)度公式修訂有關(guān)工作的通知》與《城市暴雨強(qiáng)度公式編制和設(shè)計(jì)暴雨雨型確定技術(shù)導(dǎo)則》，研究確定長(zhǎng)短歷時(shí)的設(shè)計(jì)暴雨。
三是積極開(kāi)展可能最大降雨（PMP）研究。學(xué)習(xí)東京等城市的經(jīng)驗(yàn)，確定一個(gè)城市可能出現(xiàn)的最極端的降雨，通過(guò)模型分析這種降雨條件下的淹沒(méi)情況。
四是搭建內(nèi)澇模型，明確邊界條件，識(shí)別城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)。建立河道、管網(wǎng)和地表耦合模型，明確洪水位、潮水位，加強(qiáng)模型參數(shù)的率定和驗(yàn)證，對(duì)關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行調(diào)試，科學(xué)識(shí)別城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。
4、加強(qiáng)調(diào)蓄，削減洪澇峰值流量
對(duì)洪澇的調(diào)蓄有利于降低其峰值流量，這對(duì)于應(yīng)對(duì)高重現(xiàn)期下的洪澇災(zāi)害十分重要。
一是要明確不同調(diào)蓄類型選取和建設(shè)的優(yōu)先級(jí)順序。綜合考慮空間需求、建設(shè)成本等因素，要堅(jiān)持“先自然后人工，先地上后地下，先淺層后深層，先兼用后專用”的原則，集中與分散相結(jié)合，因地制宜建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施，提高防洪排澇能力。
二是嚴(yán)格保護(hù)并充分利用蓄滯洪區(qū)。按照防洪規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管控要求，不增加在蓄滯洪區(qū)內(nèi)的建設(shè)量，對(duì)現(xiàn)存的應(yīng)逐步疏解。嚴(yán)格保護(hù)蓄滯洪區(qū)，不去動(dòng)調(diào)減、占用蓄滯洪區(qū)這些“歪腦筋”。
三是在城市規(guī)劃建設(shè)中要充分考慮調(diào)蓄的空間需求。城市在規(guī)劃建設(shè)中要主動(dòng)為水尋找調(diào)蓄空間，加強(qiáng)對(duì)河湖水系、坑塘濕地的保護(hù)。結(jié)合城市更新，在低洼地、歷史嚴(yán)重內(nèi)澇點(diǎn)等位置，加強(qiáng)“留白增綠”，增加調(diào)蓄能力。
四是合理布局并充分利用藍(lán)綠空間進(jìn)行調(diào)蓄。加強(qiáng)對(duì)低洼地的保護(hù)，優(yōu)先將其作為公園、濕地或者其他藍(lán)綠空間使用。在保障安全的前提下，適當(dāng)承擔(dān)周邊城市建設(shè)用地的“客水”的調(diào)蓄功能。
五是加強(qiáng)設(shè)計(jì)，將廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等作為“兼職”調(diào)蓄空間。通過(guò)合理設(shè)計(jì)，利用廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等這些空間，發(fā)揮“兼職”“臨時(shí)”的調(diào)蓄作用。通過(guò)豎向優(yōu)化、“耐淹”設(shè)計(jì)和加強(qiáng)管理，確保暴雨時(shí)能夠臨時(shí)發(fā)揮調(diào)蓄作用。
六是根據(jù)需要因地制宜建設(shè)地下調(diào)蓄池（管）。根據(jù)需要在部分低洼地區(qū)建設(shè)專用地下調(diào)蓄池。在一些地下空間受限、無(wú)法建設(shè)調(diào)蓄池的地方，因地制宜建設(shè)大口徑的“調(diào)蓄管”。
七是嚴(yán)格論證慎重選擇深層隧道調(diào)蓄空間。在上述措施都用盡的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)分析計(jì)算確有必要的，可以考慮深層的隧道調(diào)蓄空間，但要明確其功能，嚴(yán)格論證，避免盲目追求大工程。
5、加強(qiáng)城市豎向設(shè)計(jì)，構(gòu)建有利于防洪排澇的豎向格局
一是科學(xué)編制道路和場(chǎng)地豎向規(guī)劃。合理確定每塊場(chǎng)地和道路標(biāo)高，構(gòu)建“高低有序，高處能排，低處能蓄”的豎向格局，并和藍(lán)綠空間布局做好銜接。
二是嚴(yán)格管控豎向。豎向規(guī)劃一旦經(jīng)過(guò)專家評(píng)審和批復(fù)，應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，既不能擅自降低標(biāo)高，也不能擅自抬高標(biāo)高。
三是合理確定場(chǎng)地內(nèi)部豎向，科學(xué)組織雨水匯流路徑。合理設(shè)計(jì)場(chǎng)地內(nèi)部豎向標(biāo)高，避免出現(xiàn)局部低洼地。合理組織雨水徑流，雨水口的布設(shè)要和豎向標(biāo)高充分銜接。
四是優(yōu)化重要設(shè)施局部豎向設(shè)計(jì)。對(duì)于重點(diǎn)需要防范內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)所（尤其是地下空間）的關(guān)鍵位置，比如地下室出入口、地鐵出入口和通風(fēng)口等，要加強(qiáng)、優(yōu)化豎向設(shè)計(jì)，既要起到減少匯水區(qū)域的作用，也要擋水防止積水灌入。
五是對(duì)現(xiàn)在因豎向問(wèn)題導(dǎo)致的內(nèi)澇要加強(qiáng)綜合治理。要綜合采取“擋、截、蓄、排”相結(jié)合的方式，治理地勢(shì)低洼處的內(nèi)澇積水。
6、積極推進(jìn)洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)
一是搭建洪澇統(tǒng)籌的調(diào)度平臺(tái)。在城市內(nèi)澇模型的基礎(chǔ)上，耦合城市洪水模型，搭建好洪澇統(tǒng)籌的調(diào)度平臺(tái)。
二是要建立聯(lián)排聯(lián)調(diào)的工作機(jī)制。加強(qiáng)流域上下游在雨情、水情和調(diào)度方面的信息共享，建立機(jī)制。
三是積極探索洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)的工作模式和調(diào)度方法。要統(tǒng)籌水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，優(yōu)化水庫(kù)的調(diào)度，最大限度減少暴雨期間泄洪。對(duì)一些承擔(dān)調(diào)蓄功能的湖泊，要在降雨前及時(shí)騰出調(diào)蓄能力。提前將承擔(dān)排澇功能的河道水位預(yù)降到位。根據(jù)雨情、水情適時(shí)調(diào)整調(diào)度方案。
作者系中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司生態(tài)市政院院長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師
