解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》：采取科學(xué)有效行動(dòng) 提高內(nèi)澇防治水平

 來源：中國建設(shè)報(bào)作者：黃鷗

近年來我國極端天氣頻發(fā)，很多城市出現(xiàn)特大暴雨，導(dǎo)致城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。城市內(nèi)澇問題一直是黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注的民生問題。習(xí)近平總書記指出，要把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務(wù)抓實(shí)抓好。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。國務(wù)院2013年印發(fā)《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》，2015年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2021年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》。近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《計(jì)劃》），充分顯示出國家對(duì)城市內(nèi)澇問題的重視程度以及進(jìn)一步開展內(nèi)澇治理工作的緊迫性。

建成區(qū)的現(xiàn)狀問題

從內(nèi)澇防治角度來看，城市建成區(qū)的現(xiàn)狀問題是多方面的，有氣候變化導(dǎo)致極端天氣的客觀因素，也有城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中造成的難以避開的問題，主要有以下幾個(gè)方面：

一是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致排水防澇設(shè)施建設(shè)滯后、澇水蓄滯空間嚴(yán)重不足。自1978年以來，我國城鎮(zhèn)化率以每年1個(gè)多百分點(diǎn)的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個(gè)內(nèi)澇防治體系的發(fā)展卻與城市快速發(fā)展的需求不匹配。城市下墊面硬化率也伴隨著城鎮(zhèn)化率的速度不斷增長，削弱了雨水滲透能力，加之城市建設(shè)未能有意識(shí)地留有蓄滯空間，甚至侵占河湖水系，而水的基本物理特性又是不可壓縮的，從而導(dǎo)致澇水蓄滯空間嚴(yán)重不足。

二是以往對(duì)超過雨水管網(wǎng)排水能力的徑流應(yīng)對(duì)缺乏考慮。長期以來，我國一直是單一按照雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期構(gòu)建城市雨水排除系統(tǒng)，排水規(guī)劃及設(shè)計(jì)側(cè)重于雨水管道、泵站等排水設(shè)施的布局和設(shè)施能力規(guī)模的確定，目標(biāo)只體現(xiàn)“速排干”，未考慮超出管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)雨水徑流的“滲滯蓄”，因此未能建成有效的內(nèi)澇災(zāi)害防御工程體系。雖然自2012年以來規(guī)劃設(shè)計(jì)有了內(nèi)澇防治“大排水”理念的轉(zhuǎn)變，行業(yè)規(guī)范和手冊(cè)補(bǔ)充了相關(guān)內(nèi)容及設(shè)計(jì)方法，但城市建成區(qū)的排水格局已經(jīng)形成，按目前的內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施全方位改造難度很大。

三是綜合應(yīng)對(duì)能力不足，抗災(zāi)水平亟待提高。當(dāng)前城市普遍缺乏排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、內(nèi)澇預(yù)警和實(shí)時(shí)處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段，難以根據(jù)氣象實(shí)時(shí)信息、管網(wǎng)動(dòng)態(tài)信息、交通出行信息等及時(shí)對(duì)內(nèi)澇作出準(zhǔn)確判斷并及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。此外，各級(jí)排水設(shè)施管理人員不足、各部門協(xié)同管理機(jī)制不健全，也約束了城市治理水平。對(duì)于內(nèi)澇發(fā)生時(shí)容易引發(fā)嚴(yán)重災(zāi)害的地下設(shè)施，如地下道路、地下軌道交通、地下停車設(shè)施、地下商業(yè)服務(wù)設(shè)施等尚未形成有效管控體系。

針對(duì)上述問題，《計(jì)劃》明確了具體行動(dòng)措施。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)海綿城市建設(shè)

源頭控制雨水徑流是海綿城市一項(xiàng)重要功能。在建成區(qū)內(nèi)的小區(qū)、道路、綠地中，因地制宜建設(shè)或改造雨水花池或花園、植草溝、下凹綠地、透水鋪裝等海綿設(shè)施，盡最大努力控制源頭雨水徑流，是可行的，效果是明顯的，這已經(jīng)在海綿城市建設(shè)示范城市的實(shí)踐中得以證明。尤其是在城市道路易澇點(diǎn)下凹橋區(qū)附近，由于橋區(qū)與周邊小區(qū)建設(shè)年代不同，致使橋區(qū)周邊地形地貌發(fā)生變化，一遇降雨小區(qū)產(chǎn)生的“客水”匯入橋區(qū)，加重了橋區(qū)排水系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，在這些小區(qū)進(jìn)行海綿城市建設(shè)控制雨水徑流更有針對(duì)性。

《計(jì)劃》明確提出了實(shí)施雨水源頭減排工程，要求將海綿城市建設(shè)理念落實(shí)到城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施削減雨水源頭徑流，推進(jìn)海綿型建筑與小區(qū)、道路與廣場(chǎng)、公園與綠地建設(shè)。

2.建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施，增加蓄存空間

《計(jì)劃》指出，有條件的城市逐步恢復(fù)因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，擴(kuò)展城市及周邊自然調(diào)蓄空間。充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調(diào)蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。根據(jù)整體蓄排能力提升的要求、低洼點(diǎn)位積水整治的實(shí)際需要，因地制宜、集散結(jié)合建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施，發(fā)揮削峰錯(cuò)峰作用。

《計(jì)劃》一方面強(qiáng)調(diào)的是恢復(fù)和充分利用原有溝渠及河道水系的調(diào)蓄功能，成規(guī)模擴(kuò)展調(diào)蓄空間；另一方面強(qiáng)調(diào)的是結(jié)合積水點(diǎn)治理，在建成區(qū)有限的范圍內(nèi)結(jié)合排水管網(wǎng)、泵站設(shè)施布局，見縫插針地建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施，盡最大努力增加雨水調(diào)蓄容量。如北京市自2012年發(fā)生“7·21”特大暴雨以來，通過升級(jí)改造雨水泵站以及在下凹橋區(qū)建設(shè)綠地或附近新建蓄水池等方式，提升了防澇能力，已經(jīng)建成60多座調(diào)蓄池，削峰蓄水20多萬立方米。

此外，本著城市安全至上的原則，在實(shí)際工作中相關(guān)部門應(yīng)充分協(xié)調(diào)，利用和整合城市現(xiàn)有資源，如在綠地下、體育場(chǎng)下建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施。公園水系在應(yīng)急時(shí)可作為澇水蓄存空間和下泄通道。如北京在2012年蓮花橋積水治理項(xiàng)目中，考慮利用橋區(qū)附近公園內(nèi)約13公頃蓮花池作為澇水的調(diào)蓄空間。

3.對(duì)重點(diǎn)部位進(jìn)行提標(biāo)改造和采取內(nèi)澇應(yīng)對(duì)防護(hù)措施

建成區(qū)的下凹橋區(qū)、下穿道路、地下道路、地鐵、地下停車場(chǎng)、地下商業(yè)服務(wù)等設(shè)施，在內(nèi)澇發(fā)生時(shí)極易造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。除了在汛期加強(qiáng)預(yù)警和應(yīng)急搶險(xiǎn)外，應(yīng)當(dāng)立刻行動(dòng)起來，盡快完成這些設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)排查、排水系統(tǒng)升級(jí)改造工程或防護(hù)措施。對(duì)于下凹橋區(qū)和下穿道路，按照“高水高排高截高蓄、低水低排低蓄”的原則，采取蓄排結(jié)合技術(shù)方式進(jìn)行排水系統(tǒng)提標(biāo)改造；地下道路、地下軌道交通、地下停車設(shè)施、地下商業(yè)服務(wù)設(shè)施的出入口容易發(fā)生澇水倒灌，對(duì)于不滿足內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)的這些出入口，應(yīng)當(dāng)采取防護(hù)措施（如防淹擋板、防淹阻水設(shè)備等），可按照當(dāng)?shù)貎?nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期水位標(biāo)高加高500毫米設(shè)防。無法判定的，可采用防淹門或全高阻水設(shè)備。

《計(jì)劃》明確提出了要著力完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系，實(shí)施應(yīng)急處置能力提升工程，實(shí)施重要設(shè)施設(shè)備防護(hù)工程，涵蓋了上述內(nèi)容。北京市于2021年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)工作的若干措施》，目前正在抓緊制定北京市地下設(shè)施內(nèi)澇防護(hù)能力提升設(shè)計(jì)要點(diǎn)，其目標(biāo)之一就是對(duì)這些重點(diǎn)部位實(shí)現(xiàn)防澇管控。

4.構(gòu)建智慧防澇體系

《計(jì)劃》在著力完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系內(nèi)容中指出：實(shí)施應(yīng)急處置能力提升工程。建立城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估機(jī)制，提升暴雨洪澇預(yù)報(bào)預(yù)警能力，完善重大氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。提升預(yù)報(bào)預(yù)警能力是防澇減災(zāi)工作的基礎(chǔ)，也是能夠立即行動(dòng)起來開展的一項(xiàng)工作，其中首要任務(wù)是要加快制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2021年北京市在《關(guān)于加強(qiáng)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)工作的若干措施》中，明確了極端天氣判定標(biāo)準(zhǔn)，其中極端降雨判定標(biāo)準(zhǔn)是：暴雨橙色及以上預(yù)警信號(hào)，即預(yù)計(jì)1小時(shí)降水量達(dá)70毫米以上，或6小時(shí)降雨量達(dá)100毫米以上，或24小時(shí)降雨量達(dá)150毫米以上。

《計(jì)劃》在加強(qiáng)排水防澇專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)方面指出：在排查排水管網(wǎng)等設(shè)施的基礎(chǔ)上，建立市政排水管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（GIS），實(shí)行動(dòng)態(tài)更新，逐步實(shí)現(xiàn)信息化、賬冊(cè)化、智慧化管理，滿足日常管理、應(yīng)急搶險(xiǎn)等功能需要。其中，智慧化管理是防澇減災(zāi)的重要手段，在統(tǒng)一籌劃的前提下，首先可以著手對(duì)重要部位和易澇點(diǎn)設(shè)置感知層設(shè)備，建立數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和基于排水系統(tǒng)的數(shù)學(xué)模型，利用我國自主研發(fā)的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)對(duì)排水設(shè)施進(jìn)行準(zhǔn)確定位，對(duì)汛期保障人員和搶險(xiǎn)隊(duì)伍進(jìn)行追蹤和調(diào)度指揮，盡快形成防澇智慧化管理系統(tǒng)，盡早發(fā)揮效益。北京市自2012年“7·21”特大暴雨后建立了智慧化城市防汛保障系統(tǒng)，提升了防汛指揮決策能力和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度效率，提高了城市應(yīng)急事件反應(yīng)和處置速度。將以前大量需要人工統(tǒng)計(jì)和報(bào)送的信息，改為系統(tǒng)自動(dòng)生成，提高了效率；將汛中指揮部人員需奔赴現(xiàn)場(chǎng)了解情況，改為坐鎮(zhèn)指揮中心進(jìn)行遠(yuǎn)程指揮，全方位把控整體態(tài)勢(shì)；將人工進(jìn)行視頻積滯水識(shí)別，改為AI（人工智能）自動(dòng)識(shí)別，提高積水發(fā)現(xiàn)能力，降低人工識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、減輕人員工作強(qiáng)度；將積滯水事件群眾熱線人工通知處置，改為系統(tǒng)自動(dòng)派單、全流程跟蹤，精準(zhǔn)定位積滯水點(diǎn)，提高了事件處置效率和群眾滿意度。

《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》明確了城市內(nèi)澇治理的工作目標(biāo)。《計(jì)劃》圍繞這一工作目標(biāo)，結(jié)合城市的現(xiàn)狀，提出了全面排查城市防洪排澇設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)施排水管網(wǎng)和泵站建設(shè)工程、雨水源頭減排工程、城市積水點(diǎn)專項(xiàng)整治工程、城市雨洪調(diào)蓄利用工程、應(yīng)急處置能力提升工程等切實(shí)可行的實(shí)施路徑和要求，對(duì)城市排水防澇體系建設(shè)具有積極的推動(dòng)作用。

作者系北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司副總工程師