時(shí)隔一年，被業(yè)界戲稱為“魯豫有約”的山東河南生態(tài)對(duì)賭終于塵埃落定。2022年7月5日，山東省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì)公布了“對(duì)賭”的結(jié)果：由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在二類水質(zhì)以上，山東作為受益方，共兌現(xiàn)河南省生態(tài)補(bǔ)償資金1.26億元。

時(shí)隔一年，被業(yè)界戲稱為“魯豫有約”的山東河南生態(tài)對(duì)賭終于塵埃落定。

去年4月，山東、河南兩省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）。與此前其他地區(qū)的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制類似，這是一個(gè)對(duì)賭協(xié)議：以河南省與山東省黃河干流跨省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，在水質(zhì)全年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，每下降一級(jí)，河南給山東6000萬；反之，每上升一級(jí)，山東給河南6000萬。

2022年7月5日，山東省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì)公布了“對(duì)賭”的結(jié)果：由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在二類水質(zhì)以上，山東作為受益方，共兌現(xiàn)河南省生態(tài)補(bǔ)償資金1.26億元。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，基于斷面考核的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)省內(nèi)水質(zhì)改善確實(shí)帶來一定的動(dòng)力。當(dāng)然，提升斷面所需要的投資目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)償資金，所以不能僅僅看這一個(gè)點(diǎn)的作用，還需要其他機(jī)制的協(xié)同。此外，水體治理相當(dāng)復(fù)雜，投入需求較大，存在反復(fù)或者不可控因素，水質(zhì)改善也必然是個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期過程。

黃河流域首個(gè)跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

作為黃河流域的首個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，《協(xié)議》甫一發(fā)布便引起輿論的廣泛關(guān)注。

《協(xié)議》約定，對(duì)河南省與山東省黃河干流跨省界斷面（劉莊國(guó)控?cái)嗝妫?020年和2021年的水質(zhì)年均值，以及化學(xué)需氧量、氨氮、總磷3項(xiàng)關(guān)鍵污染物的年均濃度值進(jìn)行考核。水質(zhì)基本補(bǔ)償方面，若水質(zhì)全年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，山東省、河南省互不補(bǔ)償；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補(bǔ)償資金；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每惡化一個(gè)水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補(bǔ)償資金。

水質(zhì)變化補(bǔ)償方面，劉莊國(guó)控?cái)嗝婺甓汝P(guān)鍵污染物（COD、氨氮、總磷）指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東省給予河南省100萬元補(bǔ)償；每同比上升1個(gè)百分點(diǎn)，河南省給予山東省100萬元補(bǔ)償，該項(xiàng)補(bǔ)償上限為4000萬元。從對(duì)賭結(jié)果來看，無論是基本水質(zhì)還是污染物控制，過去一年的治理都已明顯取得成效。

近年來，隨著整體性和系統(tǒng)性成為流域治理的指導(dǎo)思想，流域上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也在逐漸建立和完善。

2016年12月，財(cái)政部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立，探索開展跨多個(gè)省份流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)等。

其中，建立省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制較為容易，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市和此次對(duì)賭中的兩省目前均建立了省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；而跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，從2011年開始，安徽和浙江兩省就在新安江流域探索了中央財(cái)政補(bǔ)償+地方對(duì)賭補(bǔ)償?shù)?ldquo;新安江模式”，為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。此后這一經(jīng)驗(yàn)逐漸推廣，據(jù)生態(tài)環(huán)境部透露，截至2022年1月，全國(guó)已有18個(gè)相關(guān)省份，簽訂了13個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，其中半數(shù)流域已經(jīng)完成至少一輪補(bǔ)償協(xié)議。

補(bǔ)償金額難以覆蓋改善投入

雖然超過1億的補(bǔ)償金額看起來不小，但是從過往經(jīng)驗(yàn)來看，仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法覆蓋提升斷面水質(zhì)所需要的投資金額。

以新安江過去幾輪試點(diǎn)為例，首輪試點(diǎn)期內(nèi)，中央財(cái)政出3億元，安徽浙江兩省各出1億元，以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江補(bǔ)償安徽1億元；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽補(bǔ)償浙江1億元。而無論結(jié)果是哪一種，中央財(cái)政補(bǔ)償?shù)?億元全都撥付給安徽。但從第二輪開始，中央財(cái)政補(bǔ)償逐漸開始退坡，到第三輪已經(jīng)完全撤出。

即使中央財(cái)政予以補(bǔ)貼的前兩輪試點(diǎn)中，地方在實(shí)際工作中仍然面臨較大的財(cái)政壓力。黃山市新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)曾指出，前兩輪試點(diǎn)黃山市累計(jì)為新安江生態(tài)保護(hù)投入資金120.6億元，但補(bǔ)償資金僅有35.8億元，資金壓力仍然較大。

盡管無法得知河南省過去一年改善黃河斷面的具體投入，也可從一些支流的治理項(xiàng)目中窺見一斑：三門峽市的開展黃河支流全流域綜合治理項(xiàng)目，估算總投資金額為24.8億元人民幣，近期獲得世界銀行貸款1.89億美元，折合人民幣12.04億元，也僅僅是項(xiàng)目總額的一半。

而在《協(xié)議》到期后，河南和山東兩省將根據(jù)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行評(píng)估情況及國(guó)家要求再行協(xié)商后續(xù)事宜。如何解決補(bǔ)償金額不足、不可持續(xù)的問題？一個(gè)或許可以參考的方向是，寧波大學(xué)東海戰(zhàn)略研究院副秘書長(zhǎng)謝慧明對(duì)前三輪新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究后，建議嘗試在流域范圍內(nèi)推進(jìn)多級(jí)政府橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)、積極謀劃居民主體率先參與到流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐等等。

全流域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為何欠奉？

此外，此次山東、河南對(duì)賭，有一個(gè)很明顯的特征是只將水質(zhì)的斷面考核作為標(biāo)準(zhǔn)，而未包括水量，甚至生物多樣性、水源涵養(yǎng)等更為豐富的標(biāo)準(zhǔn)。并且，參與者只有兩個(gè)相鄰的省份，而非在整個(gè)流域內(nèi)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。

事實(shí)上，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制確實(shí)還有許多“硬骨頭”需要啃。

2022年初，生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長(zhǎng)張波表示，嚴(yán)格意義上的流域生態(tài)補(bǔ)償比較復(fù)雜，需要做好上下游生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值核算。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，各地、各個(gè)流域的實(shí)際情況千差萬別，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要因地而異。即使是同一個(gè)補(bǔ)償，究竟什么標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)上下游的爭(zhēng)議還很大，因此不大可能全國(guó)出一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化解這個(gè)復(fù)雜的問題。現(xiàn)在的做法是從流域上下游比較容易接受的一些點(diǎn)，先作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比如上下游交接斷面的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，這是比較簡(jiǎn)單的辦法，還有上下游水源地的保護(hù)方面開展一些補(bǔ)償。先易后難，逐步完善，推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償順利開展。

薛濤則向本報(bào)記者指出，相較于其他生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在因果關(guān)系和考核方式上，水質(zhì)的斷面考核是較容易執(zhí)行的，因此“新安江模式”運(yùn)行以來，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得到了一定程度的推廣。相對(duì)而言，一對(duì)一就省界進(jìn)行斷面考核機(jī)制簡(jiǎn)單明晰，容易建立。如果是全流域統(tǒng)一，則必然面臨著相關(guān)因素復(fù)雜、因果模型建立困難等問題，需要協(xié)調(diào)的種種因素更多，目前看困難較多。此外，當(dāng)前兩省間的生態(tài)補(bǔ)償金額的設(shè)置，和實(shí)際的流域的治理投入以及生態(tài)價(jià)值方面的相關(guān)性很弱，也是處于初級(jí)階段的水平，擴(kuò)展到全流域則會(huì)更加放大這個(gè)缺點(diǎn)。

原文標(biāo)題：《山東河南1.26億生態(tài)補(bǔ)償對(duì)賭塵埃落定，補(bǔ)償金額難以覆蓋投入》