根據《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年1月報》統(tǒng)計“2014年以來，累計入庫項目10,254個、投資額16.2萬億元；累計開工建設4,833個、投資額7.7萬億元。”累計開工的項目投資額7.7萬億元，單個PPP項目投資規(guī)模少則幾億元多則幾十億乃至上百億，年政府補貼金額一般在千萬或者上億元。PPP項目建設期一般以1~3年居多，規(guī)模較大的軌道交通項目建設期可能在4年以上。由此推算，目前很多PPP項目已經建設完成，確定最終實際的總投資并進入運營期，即付費期。實際總投資確定后待支付的政府補貼金額如何調整成為了多數實施機構當前亟需解決的問題。

圖：全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年1月報摘要

PPP項目合同一般都約定了政府補貼調整方式。PPP項目實際支付的政府補貼是一個動態(tài)值，新建項目在完成項目建設后，需要根據最終確定的項目總投資調整政府補貼。項目進入運營期后，針對運營成本變化以幾年為一個周期調整政府補貼。特殊行業(yè)的項目：如城市軌道交通項目，還需要根據實際走行的車公里、客流來調整政府補貼；污水處理廠項目要根據實際處理水量來調整政府補貼。多數PPP項目進入運營期后，其政府補貼金額會受多種因素影響。

對于新建PPP項目來說，影響政府補貼調整的首要因素是項目總投資的變化。一是在于項目總投資調整是新建PPP項目進入執(zhí)行階段后的首個調整事項，二是在于投資回報占政府補貼的比重大，其引起的政府補貼變化也較大。一般來說，因項目總投資調整可能引起爭議的概率較大，故下文主要解析PPP項目實際投資確定后政府補貼的調整方式。

一、政府補貼調整和支付的依據

根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）“（四）合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。”“（五）合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業(yè)主管部門和財政部門執(zhí)行補貼或收費定價調整的依據。”PPP項目的政府補貼應參照竣工決算確定，并根據合同約定調整。

根據92號文“第二十條行業(yè)主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算：（一）收支測算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執(zhí)行情況、支出績效評價結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。”下一年度的PPP項目補貼預算申報是測算值，實際支付時應按照合同約定確定補貼數額。

二、政府補貼調整的原則

在編制PPP項目實施方案的準備階段進行前期財務測算時，一般遵循《建設項目經濟評價方法與參數》的計算邏輯，通過設置財務分析指標基準值（如項目投資財務內部收益和項目資本金財務內部收益率等）來預測每年的政府補貼金額。后期政府采購階段，將以預測的政府補貼金額為上限選擇社會資本。

根據《國家發(fā)展改革委關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）規(guī)定，“招標文件的主要內容應與經批準的PPP項目實施方案保持一致。”政府補貼（可能體現為補貼現值、投資回報率、車公里單價、污水處理服務費單價等多種形式）作為PPP項目采購的價格上限，是實施方案階段或招標階段通過設置財務分析指標基準值來測算預估的。《PPP項目合同》作為招標文件的一部分，一般會約定投資變動后政府補貼的調整機制，經該機制調整后的政府補貼金額也應遵循可以達到財務分析指標基準值的原則，保持前后一致，即政府補貼的預測原則和調整原則是一致的。

部分PPP項目在設置政府補貼調整機制時的財務測算邏輯與準備階段相悖，調整機制是割裂開來的。政府補貼可以保證達到準備階段測算的財務分析指標基準值，但因投資變動進行調整后，財務分析指標基準值會產生較大波動。如基準值上漲過高，會導致政府超額支付補貼，社會資本得利；如下降過低，會導致政府補貼不足，項目公司難以持續(xù)經營。政府補貼的反常變化可能會令合同簽署各方產生爭議，陷入合同談判。

因此，合理的政府補貼調整機制對PPP項目的順利執(zhí)行至關重要。

三、一般PPP項目總投資變化調整政府補貼的誤區(qū)

在PPP項目的準備階段一般是以可研估算或初步設計概算為依據來測算政府補貼，該階段測算的政府補貼不是政府最終的支付額。在項目竣工決算后，還要根據竣工決算的總投資（或根據合同條款確定的總投資）來調整政府補貼金額。

部分PPP項目直接采用總投資變動比例法來調整政府補貼。變動比例法就是在確定項目竣工決算的總投資（或根據合同條款確定的總投資）后，將總投資變動的比例直接乘以前期預測的政府補貼金額，以此方法調整后的政府補貼即為實際支付的政府補貼。變動比例法雖然簡單明了，但實際執(zhí)行過程中也會存在問題。以下舉例說明：

（一）以可用性服務費作為投資回報的PPP項目

很多PPP項目的投資回報采用可用性服務費（等額本息）的方式計算，假設調整前的總投資為P，調整后的總投資為P*。

部分PPP項目是直接將P*帶入可用性服務費公式作為政府補貼結算的依據，即

PPP項目的政府補貼可能還包括運營服務費、需要扣除的使用者付費等，在其它指標均不變的情況下，調整后的財務分析指標基準值與投標階段相比可能產生較大變動。

圖：投資下浮比例敏感性分析

在初始投資相同的情況下，運營成本不同導致相同投資下浮帶來的財務分析指標基準值變化不同。如上圖所示，如果財務分析指標基準值變化1%是政企合作的臨界值，則項目運營成本為100萬時，該項目采用變動比例法將突破雙方的合作基礎，即采用變動比例法不可行。

（二）污水處理項目

在僅以污水處理服務費測算政府補貼的PPP項目中，污水處理服務費=污水處理單價*污水處理量。每年的污水處理量是一個固定值，而污水處理單價則包含項目建設投資、經營成本、利潤、稅費等多個變量，項目的建設投資及回報僅為構成污水處理服務費多個變量中的一項。

直接以變動比例法來調整污水處理服務費實際是同比例調整了污水處理服務費中的所有變量。在總投資調整時（僅考慮實際投資降低的情況），會同比例降低應覆蓋的經營成本，可能因此導致財務分析指標基準值降低，污水處理服務費降幅過大。按照這樣的政府補貼調整方式，后期項目公司可能無法持續(xù)經營。

（三）可行性缺口補助模式的PPP項目

通�？尚行匀笨谘a助模式項目的補貼方式為“可用性服務費+運營服務費-使用者付費”，項目公司的總收入為可用性服務費+運營服務費。但也存在部分可行性缺口補助模式PPP項目的補貼方式為“可用性服務費+運營服務費”，項目公司的總收入為可用性服務費+運營服務費+使用者付費。在運營服務費、使用者付費及總投資相同的情況下，前者計算出的可用性服務費A1應大于后者的可用性服務費A2，若使用變動比例法對可用性服務費進行調整，在相同比例的情況下，由于A1的變動基數大，調整的金額也多。換言之，在調整后的總投資低于采購階段的總投資時，如果采用變動比例法調整，社會資本會更傾向于A2的計算方式，而政府方更傾向于A1的計算方式。這也是草率使用變動比例法的不合理之處。

四、總投資變化調整政府補貼的合理方式

單個PPP項目的政府補貼金額動輒幾千萬或上億元，政府補貼的調整應合理、合法、合規(guī)。在避免地方政府無故多花錢的同時也要避免地方政府大幅降低補貼，致使項目公司難以持續(xù)經營，PPP項目爛尾。以下是筆者總結的幾點經驗：

（一）要合理預估總投資變化范圍

一般從可研總投資到實際總投資的變動有一定的范圍，可能是10%、20%、40%等。我們通過對比類似落地工程、當地工程實際投資情況、與行業(yè)專家深入溝通等方式，可以合理預估項目總投資的變動范圍，盡量使最終確定作為政府補貼調整依據的總投資控制在設計的合理變動范圍內。

（二）進行敏感性分析

可以通過對總投資進行敏感性分析，來觀察總投資變動對財務分析指標基準值的影響。

如果總投資變動對財務分析指標基準值沒有影響或者影響很小（政府方和一般投資人可以接受），可以采用變動比例法。如果在投資變動范圍內財務分析指標基準值變化很大，敏感性很高，超出雙方的接受范圍，則變動比例法不可行。

（三）對相應指標賦權重或調整系數進行數據擬合

如果變動比例法不可行，可以考慮對相應指標賦權重或調整系數，以污水處理廠項目為例：假設調整前的總投資為P，調整后的總投資為P*，總投資及回報占污水處理服務費的比重假設為F%，調整后的污水處理服務費=調整前的污水處理服務費*[（1-F%）+F%*P*/P]，在投資變動范圍內，保證財務分析指標基準值的情況下動態(tài)擬合得出F值，該F值可以保證在投資發(fā)生變動時，財務分析指標基準值不變或變動很小，以此保證政府補貼調整的合理性。

每個PPP項目具體的情況不同，部分項目可能涉及多個調整因素，需要相對復雜的擬合。針對不同的項目我們應具體問題具體分析，靈活多變設計政府補貼的調整公式。

五、總結及建議

在PPP項目準備階段及采購階段，地方政府應提高對政府補貼調整機制的重視程度。政府補貼的調整將會影響執(zhí)行階段的實際補貼支付金額，調整機制的合理性也將直接影響財政項目支出的合理性。

與執(zhí)行階段發(fā)生的突發(fā)狀況不同，PPP項目投資變化的政府補貼調整機制在準備階段或采購階段是有合理設計空間的。在總投資變動的合理范圍內，可以通過財務模型對總投資變動后的政府補貼進行敏感性分析，在總投資變動對財務分析指標基準值影響較大的情況下，考慮通過動態(tài)測算模型賦予政府補貼調整系數，以保證項目的財務分析指標基準值不變，從而確保總投資變化后，政府補貼金額在政企合作的臨界范圍內。