2022年水利投融資改革回顧與2023年展望（摘要-第878期）
發(fā)布時間:2023-06-29
2022年，水利部門克服疫情、災(zāi)情等多重困難挑戰(zhàn)，堅持多輪驅(qū)動，推動水利投融資規(guī)模首次邁上萬億元臺階，為全面加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的資金支持。2023年，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然需要水利發(fā)揮穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的重要作用，水利投融資的需求依然十分強(qiáng)烈。本文總結(jié)過去一年我國水利投融資改革取得的成效，分析當(dāng)前面臨的形勢和困難，提出相關(guān)對策建議，為進(jìn)一步深化水利投融資改革提供參考。 一、2022年水利投融資改革取得重大進(jìn)展 在中央層面，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強(qiáng)調(diào)，要適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財政投入，更好集中保障國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求；要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。 在水利部層面，三管齊下，一是分別與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)聯(lián)合印發(fā)金融支持水利的指導(dǎo)意見，充分用好金融支持水利基礎(chǔ)設(shè)施政策；二是印發(fā)推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見，推動水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行；三是印發(fā)推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見，通過REITs方式盤活存量資產(chǎn)，擴(kuò)大水利有效投資。 在地方層面，各地積極破解水利籌融資難題，一批深化水利投融資改革的政策文件陸續(xù)出臺，并提出了很多具有創(chuàng)新性含金量高的政策措施。 在用好金融支持方面，截至2022年末，國開行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行水利貸款余額26684.34億元，2022年已累計發(fā)放水利貸款7131.27億元，為全面加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的信貸支持保障。 在推進(jìn)PPP模式發(fā)展方面，截至2022年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫中水利PPP項目共439個、總投資3944億元；2022年新入庫水利建設(shè)項目14個，總投資172億元。 在推進(jìn)REITs試點(diǎn)方面，湖南、寧夏、浙江、貴州等15個省（區(qū)、市）擬申報試點(diǎn)項目29個。其中，湖南湘水發(fā)展、寧夏中國中鐵水務(wù)、浙江紹興湯浦水庫、貴州黔中水利樞紐等項目已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，大力推進(jìn)試點(diǎn)項目申報。 二、2023年水利投融資改革仍處于重要機(jī)遇期 （一）黨中央、國務(wù)院對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度重視 黨中央、國務(wù)院歷來重視水利工作。2014年以來，習(xí)近平總書記多次考察調(diào)研水利工作，就水利工作作出一系列重要講話指示批示，為水利改革發(fā)展提供了根本遵循。黨的二十大報告，對統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理，推動重要江河湖庫生態(tài)保護(hù)治理等提出明確要求，為新時代新征程水利事業(yè)發(fā)展指明了方向。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》把水利列為補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域，明確今后一個時期水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)。黨中央、國務(wù)院批復(fù)了《國家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》，為加快構(gòu)建國家水網(wǎng)提供了重要依據(jù)。 （二）地方推進(jìn)水利基建設(shè)施建設(shè)的積極性空前高漲 統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國理政的一個重大原則。從發(fā)展的角度來說，水利基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，以及覆蓋面廣、吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會多等特點(diǎn)，能很好地發(fā)揮投資拉動作用。從安全的角度，當(dāng)前我國新老水問題相互交織，洪澇干旱災(zāi)害仍是心腹之患，受全球氣候變化和人類活動影響，水旱災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不確定性更為突出，特別是近年來2012年北京“721”特大暴雨、2021年河南“720”特大暴雨等事件付出的慘痛教訓(xùn)，引起各級政府對水安全工作的高度重視。 （三）經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好為落實(shí)財政性水利投資創(chuàng)造了有利條件 2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議在對當(dāng)前國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行了深刻分析，作出了“明年我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有望總體回升”的重大判斷。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到挑大梁的作用，穩(wěn)增長仍需基建托底發(fā)力。2023年政府工作報告指出，今年擬安排專項債3.8萬億，相比去年的3.65萬億元，增加了1500億元，重點(diǎn)支持交通、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)。 �。ㄋ模┦袌龌谫Y環(huán)境改善為擴(kuò)大水利投資注入新的活力 2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要切實(shí)落實(shí)“兩個毫不動搖”，從政策和輿論上鼓勵支持民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)發(fā)展壯大，極大地提振了民營企業(yè)的信心。2023年國務(wù)院政府工作報告指出，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補(bǔ)短板項目建設(shè)，激發(fā)民間投資活力�！端こ坦┧畠r格管理辦法》和《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》修訂印發(fā)，將于2023年4月1日起施行，兩個辦法按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的模式，建立健全激勵約束并重、與水利投融資體制機(jī)制改革相適應(yīng)的價格監(jiān)管機(jī)制，對于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營將起到積極的促進(jìn)作用。 三、當(dāng)前水利投融資改革還面臨著不少困難挑戰(zhàn) （一）財政資金籌措壓力大，引導(dǎo)撬動作用發(fā)揮不夠 近幾年來全國水利投資需求有較大增長，但中央水利投入規(guī)模并未相應(yīng)增長，基本保持在每年1700億左右。與此同時，受新冠疫情、土地收入下降、債務(wù)問題等多種因素影響，地方財政籌措水利建設(shè)資金壓力較大。 （二）準(zhǔn)公益性水利項目融資難，融資市場體系不健全 從融資主體來看，2013年以來，國家出臺一系列政策文件，規(guī)范平臺公司的運(yùn)行，各級水利投融資平臺亟需轉(zhuǎn)型，成為市場化運(yùn)營主體，依法合規(guī)開展市場化融資。但由于水利項目收益低，難以形成具有一定規(guī)模的穩(wěn)定現(xiàn)金流，缺少有效的抵押物，融資能力較差。 從項目盈利能力看，綜合水利樞紐、水電站、水源工程、引調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水、大中型灌區(qū)等具有供水、灌溉、發(fā)電等功能，具備一定收益能力和市場化融資的條件，但受水價偏低、公益性支出缺乏補(bǔ)償渠道等因素影響，融資能力有限，與市政、交通等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)差距較大。 從PPP模式發(fā)展來看，能達(dá)到社會資本預(yù)期收益率項目不多，社會資本方對政府誠信存在質(zhì)疑，社會資本參與積極性不高。 從REITs試點(diǎn)推進(jìn)來看，2021年以來，水利部向全國征集了29個水利基礎(chǔ)設(shè)施試點(diǎn)意向項目，大多數(shù)項目受資產(chǎn)規(guī)模小、竣工手續(xù)不完備、資產(chǎn)權(quán)屬不明晰、存在劃撥用地、預(yù)期凈現(xiàn)金流分派率低等因素所限，難以滿足發(fā)行條件，只有個別項目仍在推進(jìn)當(dāng)中。 �。ㄈ┫嚓P(guān)工作推進(jìn)難度大，市場化融資基礎(chǔ)條件差 在價格方面，與水利投融資體制相適應(yīng)的水價形成機(jī)制尚未形成。水價總體偏低，全國水利工程供農(nóng)業(yè)的水價僅為成本的33%，供非農(nóng)業(yè)的水價僅為成本的46%，大部分水利工程水費(fèi)收入無法彌補(bǔ)供水成本，往往需要財政經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)運(yùn)營缺口。 在水權(quán)制度建設(shè)方面，無論是水權(quán)初始分配還是用水權(quán)市場化交易，都涉及到對現(xiàn)有利益格局的深刻調(diào)整和水資源管理方式方法的重大創(chuàng)新，加上水資源具有流動性、不確定性等特殊屬性，客觀上面臨著很多困難。 在水利工程產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，有一定收益的準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性水利項目才具有產(chǎn)權(quán)交易的價值，然而項目本身具有投資的多元性、資產(chǎn)的復(fù)雜性、功能的多樣性等特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)權(quán)屬往往難以界定，或界定后由于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性、實(shí)物的不可分割性等導(dǎo)致交易性很差。 在統(tǒng)一開放市場方面，水利工程管理單位以事業(yè)單位居多，沒有參與市場的資格和條件，水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易不活躍。用水權(quán)市場化交易尚處于起步階段，交易平臺建設(shè)不規(guī)范，交易規(guī)則尚不健全，交易量少。 �。ㄒ唬┌l(fā)揮財政資金保障和引導(dǎo)撬動作用； �。ㄈ┓e極創(chuàng)造水利市場化融資有利條件。
