黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施兩年以來，黃河生態(tài)保護治理取得積極成效，但在資金保障方面仍存在歷史欠賬較多、融資渠道不足、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制不健全等問題。生態(tài)興則文明興，要以“兩山”理念為引領(lǐng)，推進黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色低碳產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，依托綠色低碳產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、生態(tài)環(huán)境治理與綠色低碳產(chǎn)業(yè)融合兩種類型，充分發(fā)揮財政、金融政策引導(dǎo)和市場機制調(diào)節(jié)作用，撬動各方力量共同參與黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

聚焦重點，解決突出問題

黃河流域生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展矛盾突出，協(xié)調(diào)反哺步伐緩慢。黃河流域煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富，長期以來，煤炭儲量占50%以上，是重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地，為全國經(jīng)濟發(fā)展做出突出貢獻。但是，受自然環(huán)境、歷史發(fā)展等多種因素影響，黃河流域各地在保護和發(fā)展實踐中，普遍將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保割裂開來實施，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在項目引進、立項和規(guī)劃建設(shè)時未能充分考慮資源環(huán)境稟賦和生態(tài)影響。生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目大多被視為純投入，在生態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、相互促進，生態(tài)治理反哺機制和“生態(tài)+”新業(yè)態(tài)培育方面的統(tǒng)籌考慮不夠，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化總體發(fā)展水平和質(zhì)量都不高。黃河流域資源驅(qū)動型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已不可持續(xù)，“先污染后治理”“邊治理邊污染”的老路走不通，必須尋求新的途徑實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展有較大資金缺口。以黃河流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目庫為參考，截至2023年6月，儲備項目共5738個，總投資需求8759.3億元。其中，投資需求排前三位的分別為北方地區(qū)清潔取暖工程、應(yīng)對氣候變化重大工程和水生態(tài)環(huán)境治理重大工程，分別為1244.9億元、1195.2億元和1000.0億元。以上僅為解決生態(tài)環(huán)境問題相關(guān)投資需求，若考慮綠色產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境安全、水資源節(jié)約利用等領(lǐng)域，投資需求將遠超萬億元。

經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱和防范化解地方債雙重影響下，資金需求依靠地方財政難度大。2022年黃河九省（自治區(qū)）生產(chǎn)總值30.7萬億元，占全國總量的25.5%。中下游的河南、山東兩省占比超過50%，除四川以外的青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等上游�。ㄗ灾螀^(qū)）僅占13.11%，呈現(xiàn)“下（游）強上（游）弱”格局，人均GDP指標(biāo)僅內(nèi)蒙古（96474萬元）、山東（86003萬元）高于全國平均水平（85698萬元），其余均在平均水平之下。同時，黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）可支配財力用于生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的空間也十分有限。2015年啟動一般債和專項債發(fā)行以來，黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）地方債務(wù)水平顯著攀升。2022年末山東、四川債務(wù)規(guī)模分別排全國第二、第五，合計占地方債務(wù)總額的11.7%。以債務(wù)率（政府債務(wù)余額/地方綜合財力）衡量，除山西外，其余8個省份的債務(wù)率均在100%警戒線之上，尤其青海超過150%，未來財政收入用于債務(wù)還本付息支出的壓力相對較大，有限財力下把生態(tài)環(huán)保放在重要位置優(yōu)先保障面臨很大困難。在此背景下，亟須拓寬現(xiàn)行融資渠道，動員政府部門、金融機構(gòu)、社會資本等合力參與，共同解決資金缺口。

精準(zhǔn)施策，明確重點領(lǐng)域

筆者建議，結(jié)合黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點在以下領(lǐng)域一體推進黃河流域生態(tài)保護和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是在山西、內(nèi)蒙古、河南等礦山修復(fù)治理任務(wù)較重的地區(qū)，以礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)為切入點，結(jié)合文化旅游、牧光互補等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，開展礦山生態(tài)修復(fù)治理與文化旅游、牧光互補等產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

二是在以山西、鄂爾多斯盆地為主的綜合能源基地和寧夏寧東、甘肅隴東、陜北、青海海西等重要能源基地，開展能源化工基地綠氫替代、清潔生產(chǎn)改造升級等行動，推動能源化工產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展。

三是在內(nèi)蒙古、寧夏等嚴(yán)重缺水的地區(qū)和再生水需求量大、再生水利用具備一定基礎(chǔ)的地級及以上城市，加快推進污水資源化利用，開展區(qū)域再生水循環(huán)利用與文化旅游、特色優(yōu)勢現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等綠色低碳產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

四是在渭河、汾河、涑水河等重要支流，加大支流及流域腹地水污染綜合治理力度，開展流域水污染綜合治理與文化旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工等綠色低碳產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

五是在河套平原、汾渭平原、引黃灌區(qū)、烏梁素海、東平湖等重點農(nóng)灌地區(qū)，加大農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度，開展農(nóng)田退水污染綜合治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治與特色農(nóng)產(chǎn)品種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工、文化旅游等綠色低碳產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

多措并舉，發(fā)揮合力作用

一體推進黃河流域生態(tài)保護和綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需有效激發(fā)沿黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）相關(guān)部門、金融機構(gòu)、企業(yè)、公益組織及智庫積極性，形成推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展合力。

一是加大各級財政支持力度。中央財政加大大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治專項資金以及農(nóng)村環(huán)境整治資金對黃河流域的傾斜支持力度，資金分配與黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)重點任務(wù)相匹配。中央預(yù)算內(nèi)投資適當(dāng)增加重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)（黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向）資金規(guī)模，在污染治理和節(jié)能減碳、重點流域水環(huán)境綜合治理資金安排中加大對沿黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）支持力度。鼓勵省級已設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護專項資金優(yōu)先用于本地區(qū)黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重點任務(wù)。

二是引導(dǎo)金融機構(gòu)增加供給。加快推進實施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（EOD）模式已入庫項目和氣候投融資試點項目。借鑒國內(nèi)先進地區(qū)環(huán)保貸（擔(dān)）模式，鼓勵沿黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）建立環(huán)保貸（擔(dān)）支持項目庫，通過環(huán)保貸（擔(dān)）模式為從事黃河生態(tài)保護治理的企業(yè)提供信貸支持。積極探索實踐環(huán)保信用投資模式，引導(dǎo)銀行對環(huán)保信用評價等級高的企業(yè)給予貸款額度、風(fēng)險緩釋措施、利率水平等方面的優(yōu)惠選擇權(quán)，降低企業(yè)融資成本。鼓勵沿黃河九�。ㄗ灾螀^(qū)）加快推進碳排放權(quán)、排污權(quán)交易，以及用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)交易，支持出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等市場交易行為。

三是充分發(fā)揮社會資本力量。推動黃河流域從事礦業(yè)開采、煤化工、石油化工等行業(yè)的骨干央企，參與黃河流域歷史遺留礦山修復(fù)治理、流域水環(huán)境綜合整治、重點生態(tài)功能區(qū)保護、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治，以及生態(tài)文旅康養(yǎng)、智能制造、新能源、新材料、鄉(xiāng)村振興等綠色低碳產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。吸引省、市、縣屬國有企業(yè)以及民間資本積極參與，在資金籌集、項目建設(shè)、運營維護等方面發(fā)揮各自特色優(yōu)勢，強強聯(lián)合共促發(fā)展。

四是建立黃河生態(tài)保護公益共同體模式。鼓勵具有黃河生態(tài)保護共同價值觀、活動范圍涉及黃河流域、資助資金達到一定規(guī)模的有關(guān)公益組織，組建黃河生態(tài)保護公益共同體，組織公益共同體協(xié)商確定生態(tài)保護項目資助計劃，籌集資金資助主要用于河套平原區(qū)、汾渭平原區(qū)、黃土高原土地沙化區(qū)等重點區(qū)域封育造林和天然植被恢復(fù)，以及熊貓、金絲猴等珍稀瀕危物種棲息地保護和恢復(fù)等。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院