隨著全球城市化快速發(fā)展，擁有人口規(guī)模1000萬以上的超大城市數(shù)量不斷增多，成為帶動世界經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略空間單元。但與此同時，包括熱帶風(fēng)暴、地震、洪水、海平面上升、重大傳染病等各種災(zāi)害風(fēng)險，對超大城市安全帶來巨大威脅，如1995年的阪神大地震造成6000多人死亡；2020年新冠肺炎疫情造成全球超大城市經(jīng)濟停擺、社會撕裂。因此，進一步強調(diào)韌性理念，加快推進韌性城市建設(shè)步伐，增強城市對各類災(zāi)害的預(yù)防、適應(yīng)能力，成為全球超大城市的一項共同議題。我國黨的十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》首次提出了建設(shè)“韌性城市”的新目標。積極借鑒國際城市經(jīng)驗，做好韌性城市建設(shè)的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略規(guī)劃，是貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、重塑新發(fā)展格局的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。美國紐約作為自然災(zāi)害頻發(fā)的沿海超大城市，自2012年承受桑迪颶風(fēng)巨大破壞以來，開始全面啟動韌性城市建設(shè)，積累了十分豐富的經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。本文在界定韌性城市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，重點對紐約市政府建設(shè)韌性城市的主要經(jīng)驗和做法進行了歸納總結(jié)，并就我國如何創(chuàng)建超大韌性城市提出相關(guān)思路和建議。

#1超大城市：高度不確定世界中的風(fēng)險高地

在當(dāng)今全球化網(wǎng)絡(luò)時代，隨著人類經(jīng)濟活動對生態(tài)系統(tǒng)的破壞、各類生產(chǎn)要素的全球化大流動、現(xiàn)代科技的日新月異，使得當(dāng)今世界已經(jīng)變成一個相互依存、瞬息萬變和錯綜復(fù)雜的巨型社會體系，自然災(zāi)害(干旱、高溫、嚴寒、颶風(fēng)、洪水、海平面上升等)、傳染病、生物威脅、隱私泄露、社會不平等、社會騷亂等各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，以超級互聯(lián)、連鎖放大的形式給全球每個國家和城市帶來共同的巨大威脅。具有稀有性、極大沖擊性的許多“黑天鵝”事件將在不可預(yù)知的情況下發(fā)生，進一步加劇了社會的風(fēng)險程度。在全球范圍內(nèi)，超大城市(城區(qū)人口超過1000萬)容納了5億人口，即全球人口的6.8%，預(yù)計到2030年這一比例將上升至8.7%。這些超大城市大多位于沿海、沿河、沿江等近水地帶，更容易受到颶風(fēng)、洪水、地震、海平面上升等自然災(zāi)害的影響。同時，超大城市通過鋪設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施(道路、建筑、管道、電線等)、改變土壤性質(zhì)、產(chǎn)生熱島效應(yīng)等，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和小氣候環(huán)境帶來顯著影響，強化了超大城市沿海居住區(qū)的風(fēng)險程度。再加上超大城市的大規(guī)模社會流動性、高度開放性、高度異質(zhì)性，更容易引發(fā)傳染病擴散等流動性風(fēng)險以及因不同群體利益沖突的社會騷亂、恐怖襲擊等人為災(zāi)難。所以，在充滿不確定性的風(fēng)險世界中，超大城市是一個極具脆弱性的風(fēng)險高地和危機前沿，面臨更大的災(zāi)害壓力和應(yīng)急管理需求。超大城市既是經(jīng)濟發(fā)展的重鎮(zhèn)，也應(yīng)是韌性城市建設(shè)的中堅力量。

#2韌性城市：與復(fù)雜性風(fēng)險共生的城市智慧

“韌性”是一個最早起源于工程材料學(xué)的概念，表示物理系統(tǒng)受擾動脅迫后保持穩(wěn)定力的能力。從20世紀60年代以來，這一概念逐漸延伸到生態(tài)和城市領(lǐng)域，產(chǎn)生了大量“韌性城市”“城市韌性”的研究成果，但國內(nèi)外研究對韌性城市的定義，依然沒有規(guī)范、統(tǒng)一的界定，如美國洛克菲勒基金會認為：“城市韌性是一個城市內(nèi)個人、社區(qū)、機構(gòu)、行業(yè)及其所組成的系統(tǒng)，無論是經(jīng)歷突變性擾動還是緩慢性壓力所具備的生存、適應(yīng)和發(fā)展能力”；國內(nèi)部分學(xué)者認為，韌性城市是指城市即便經(jīng)歷災(zāi)害沖擊也能快速重組和恢復(fù)生活與生產(chǎn)，它具有反思力、隨機應(yīng)變力、穩(wěn)健性、冗余性、靈活性和包容性等特點，主要由結(jié)構(gòu)韌性(技術(shù)韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和政府韌性)、過程韌性(維持、恢復(fù)、轉(zhuǎn)型3個階段)和系統(tǒng)韌性(感知、運算、執(zhí)行、反饋)3部分結(jié)構(gòu)組成。

筆者以為，在人類風(fēng)險社會下，超大城市更具復(fù)雜性、脆弱性和不確定性，無法保持絕對安全的目標，韌性城市實際上是城市與風(fēng)險共存的一種智慧和能力，從“生命有機體”“巨型復(fù)雜系統(tǒng)”特點出發(fā)，通過城市建筑、生命線系統(tǒng)等“硬實力”和有效制度、公平政策、精神文化、合作治理等“軟實力”建設(shè)，盡可能縮短災(zāi)害發(fā)生時城市功能中斷的時間，盡可能降低生命與財產(chǎn)損失，盡可能增強應(yīng)對下次災(zāi)難的能力，從而全面提高城市對各類災(zāi)害的免疫力、適應(yīng)力(災(zāi)前)、抵御力、吸收力(災(zāi)中)和恢復(fù)力(災(zāi)后)，確保城市走向更安全的持續(xù)繁榮之路。韌性城市建設(shè)是一個多主體、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)、多路徑、多階段的復(fù)雜體系，需要采取基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、政治、社會、文化、技術(shù)等綜合策略，久久為功，不斷增強韌性水平。超大城市作為災(zāi)害風(fēng)險的高發(fā)地，率先建設(shè)韌性城市，具有特殊重要的價值和作用。

#3紐約超大城市韌性發(fā)展的主要風(fēng)險

紐約是一個地處沿海(港口城市)的國際大都市，是美國人口最多的城市，也是充滿活力的最大都會區(qū)，其面臨的風(fēng)險主要體現(xiàn)在4個方面：

3.1 氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害風(fēng)險

紐約是一個毗鄰海洋、海灣的港口城市，海岸線大約832km，地勢較低，很容易受到沿海風(fēng)暴、侵蝕和不同類型洪水的影響，2012年10月29日的桑迪颶風(fēng)，襲擊了紐約整個城區(qū)，由于缺乏應(yīng)有的充分準備，城市遭受了建筑大面積破壞、電力中斷、公用事業(yè)服務(wù)中斷和大規(guī)模洪水，造成近800座建筑被摧毀、200萬用戶斷電、8.4萬用戶失去天然氣服務(wù)以及97人喪生，數(shù)千人流離失所，造成了190億美元的經(jīng)濟損失。目前，約有40萬紐約居民和7.2萬幢建筑以及大部分基礎(chǔ)設(shè)施都位于100年一遇的洪水區(qū)域內(nèi)(表1)，海平面上升是其最大風(fēng)險之一，根據(jù)紐約氣候變化專門委員會2015年數(shù)據(jù)，紐約市海平面在過去100年內(nèi)上升了一英尺(約0.3m)，目前以全球平均速率的兩倍持續(xù)上升，到2050年，海平面預(yù)計會上升8～30英寸(約0.2～0.8m)，到本世紀末，預(yù)計會上升15至75英寸(約0.4～1.9m)。

表1 紐約受到每年發(fā)生的概率為1%的洪泛區(qū)影響的人和事物數(shù)量

3.2 高密度人口帶來的社會服務(wù)設(shè)施風(fēng)險

對紐約市而言，高密度的人口是其誘導(dǎo)風(fēng)險發(fā)生的重要因素之一。2012-2020年的人口數(shù)據(jù)表明，過去10年間，紐約每年增加約2萬～8萬人，人口增加了60多萬(圖1)，超過了美國其他任何一座城市，2021人口達到了880萬，占紐約州總?cè)丝诘?3%，也是美國人口最密集的城市，其人口密度達到10890人/km2。龐大的人口規(guī)模對資源供應(yīng)和城市公共服務(wù)設(shè)施帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，對能源、電信、交通、供水和廢水處理等生命線系統(tǒng)造成超負荷運轉(zhuǎn)的風(fēng)險，紐約下水道有85年歷史，給水管有70年歷史，而電網(wǎng)投入運營的時間甚至可以追溯到20世紀20年代，交通基礎(chǔ)設(shè)施在性能和容量上的問題層出不窮，地鐵系統(tǒng)面臨著服務(wù)水平低和擁擠的問題。任何中斷這些關(guān)鍵系統(tǒng)運行的事件——包括對關(guān)鍵維護的疏忽——都會使該地區(qū)處于危險之中。另一方面，持續(xù)增加的人口對教育、醫(yī)療、健康等服務(wù)帶來巨大壓力，面臨著發(fā)生流行病爆發(fā)的風(fēng)險。與此同時，紐約市大約有100萬幢建筑，規(guī)模巨大，許多老建筑面臨著大風(fēng)、高溫、嚴冬、地震和洪水等災(zāi)害的更大風(fēng)險。

圖1 紐約近十年人口增長情況

3.3 異質(zhì)性、不平等帶來的社會公共安全風(fēng)險

對一個國際化大都市來說，人口多元化和文化多樣化，在容易激活城市創(chuàng)新力的同時，往往會因為高度的異質(zhì)性而帶來新的文化沖突、族群矛盾和各種不平等問題，這極易引發(fā)社會兩極分化、種族隔離、社會騷亂等公共安全風(fēng)險。紐約市是一個人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國際大都市，其種族構(gòu)成為白人占42.73%;黑人或非裔美國人占24.31%;其他種族占14.75%;亞裔占14.09%;兩個或兩個以上種族占3.63%;印第安人占0.43%;夏威夷本地人或太平洋島民占0.06%。同時，還有大量的老年人、殘疾人、慢性疾病患者、被社會排斥者、貧困者、英語能力有限者等弱勢群體，這些人群更具有脆弱性。2014年“占領(lǐng)華爾街”事件充分暴露了紐約多元社會和不平等面臨的安全風(fēng)險。

3.4 新一代信息和數(shù)字技術(shù)引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險

互聯(lián)網(wǎng)改善了溝通、創(chuàng)新和獲取信息的能力，但其很大程度上的開放和不受監(jiān)管的性質(zhì)，意味著市政部門、企業(yè)和居民更容易受到網(wǎng)絡(luò)安全威脅和事件的危害，通常包括來自內(nèi)外部的有組織網(wǎng)絡(luò)犯罪、隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)間諜、網(wǎng)絡(luò)攻擊等。紐約市越來越多的人通過智能手機和移動設(shè)備來管理他們的日常生活，這使得他們特別容易受到惡意網(wǎng)絡(luò)活動的攻擊。據(jù)統(tǒng)計，僅2017年美國就發(fā)生了53308次網(wǎng)絡(luò)攻擊事件。城市生活的各個方面，包括從供水和供電，到交通、生命安全和應(yīng)急響應(yīng)，都深深依賴技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，城市社會環(huán)境、建設(shè)環(huán)境、自然環(huán)境、未來環(huán)境都會面臨巨大的風(fēng)險威脅。

#4紐約建設(shè)韌性城市的主要舉措與經(jīng)驗

韌性城市建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，對紐約而言，2012年的桑迪颶風(fēng)災(zāi)難，充分暴露了城市在沿海風(fēng)暴和海平面上升面前的極度脆弱性，直接引發(fā)了政府和民眾的強烈反應(yīng)，迫使紐約市應(yīng)急管理部門從全風(fēng)險綜合防范的視野出發(fā)，結(jié)合實際，以防范最有可能發(fā)生的氣候災(zāi)害、流行病擴散、社會排斥、網(wǎng)絡(luò)安全等重點風(fēng)險入手，采取城市規(guī)劃、組織建設(shè)、項目實施、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等諸多舉措，增強城市對各類潛在風(fēng)險的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力�？傮w而言，其韌性城市建設(shè)的經(jīng)驗主要包括如下6方面。

4.1 設(shè)立協(xié)同推動城市韌性發(fā)展的權(quán)威職能機構(gòu)

從頂層設(shè)計出發(fā)，針對重大風(fēng)險，設(shè)立專職機構(gòu)，制定統(tǒng)一行動方案和政策框架，成為紐約韌性發(fā)展的第一策略。早在2009年，紐約設(shè)立了“紐約市氣候變化專門委員會”(New York City Panel on Climate Change，NPCC)，是一個由20名成員(他們擁有廣泛的學(xué)科專業(yè)知識，包括氣候科學(xué)、人口統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)、地理學(xué)、脆弱性分析、全球變化、建筑和城市規(guī)劃等，由5名共同主席領(lǐng)導(dǎo))組成的獨立咨詢機構(gòu)，其任務(wù)是綜合有關(guān)氣候變化的科學(xué)信息，為未來氣候變化及其潛在影響向市政府提供權(quán)威、可操作的科學(xué)信息和韌性決策建議，以防止氣溫上升、洪水增加和其他災(zāi)害。桑迪颶風(fēng)以后，紐約市應(yīng)急管理局還增設(shè)了一些促進韌性發(fā)展的專門機構(gòu)，主要包括：一是，2014年3月成立的“紐約市長恢復(fù)與韌性辦公室”(Mayor’s Office of Recovery and Resilience，ORR)，該組織在監(jiān)督《更強大、更有韌性的紐約2013版》執(zhí)行的基礎(chǔ)上，重點加強城市機構(gòu)之間韌性政策、規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保紐約市的社區(qū)、經(jīng)濟和公共服務(wù)能夠承受氣候變化和21世紀其他威脅的影響，讓城市變得更強大。二是，2014年5月成立的“紐約市長氣候韌性辦公室”(Mayor’s Office of Climate Resiliency，MOCR)，由城市規(guī)劃師、建筑師、工程師、律師和政策專家團隊組成，主要承擔(dān)氣候科學(xué)分析、創(chuàng)新政策與解決方案、制定項目、能力建設(shè)(領(lǐng)導(dǎo)跨部門合作等)等核心職能，統(tǒng)領(lǐng)全市韌性發(fā)展的所有力量，推進建設(shè)一個更具彈性、公平和充滿活力的未來韌性城市的戰(zhàn)略愿景。

4.2 制定具有韌性價值導(dǎo)向的城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃

規(guī)劃是城市治理的重要工具，也是促進紐約城市韌性建設(shè)的主要抓手。在桑迪颶風(fēng)后的2013年，紐約市政府制定了題為《一個更強大、更有韌性的紐約》的總體規(guī)劃，該規(guī)劃在充分吸取經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了“擁抱海岸線”“必須雄心勃勃地規(guī)劃”“將使紐約成為一個更強大、更有韌性的城市”的韌性原則，設(shè)計了投資近200億美元的250多項倡議，采取舉措將進一步保護海岸線，防止風(fēng)暴和海平面上升，加強紐約人居住和工作的建筑物，以及所有支持城市生活的重要系統(tǒng)，包括能源網(wǎng)、交通系統(tǒng)、公園、電信網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療保健系統(tǒng)、水和食品供應(yīng)等。2014年，紐約發(fā)布《一座城市，一起重建》報告，政府、社區(qū)和民眾協(xié)同努力，制定了“紐約市災(zāi)害緩解計劃”。2015年，紐約市政府又制定頒布《一個紐約2050：建立一個強大且公平的城市》總體規(guī)劃，其中專設(shè)一章“韌性城市”，圍繞鄰里社區(qū)、建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、海灘防御等領(lǐng)域，制定了韌性實施項目和評價指標，旨在讓紐約能夠承受氣候變化、自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等帶來的威脅挑戰(zhàn)，旨在確保紐約保持韌性城市發(fā)展的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。目前，這一戰(zhàn)略規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)紐約多個政府部門和利益相關(guān)者共同推動韌性城市建設(shè)的愿景方案、路線圖和行動指南。

4.3 對城市建筑、重要基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進行戰(zhàn)略改造從而提升設(shè)施韌性

基礎(chǔ)設(shè)施韌性是指交通、能源、燃氣、電力等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)對災(zāi)害的應(yīng)對能力和災(zāi)后的恢復(fù)能力，也指災(zāi)害發(fā)生時基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)抵御災(zāi)害、吸收損失并及時恢復(fù)至正常運行狀態(tài)的能力。一個強大的韌性城市，基礎(chǔ)設(shè)施韌性或建筑韌性是前提和基礎(chǔ)。桑迪颶風(fēng)后，紐約加大對建筑、基礎(chǔ)設(shè)施改造升級的投資力度，以改善城市硬件設(shè)施對未來災(zāi)害的應(yīng)對能力，保持更加強大的狀態(tài)。一方面，政府結(jié)合“重建家園”計劃，及時修正建筑法、建筑設(shè)計規(guī)范和施工守則，制定新的建筑韌性設(shè)計指南，對全市5個行政區(qū)的老建筑進行加固系統(tǒng)、抬高房屋、置換空間、異地搬遷等多方式改造，提高新建建筑的防洪標準和防風(fēng)韌性，以抵御未來極端天氣事件和其他災(zāi)害的影響。另一方面，升級設(shè)施系統(tǒng)、加強城市排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、堅固路面，完善應(yīng)對暴雨的綠色基礎(chǔ)設(shè)施等，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險能力。與此同時，將城市基礎(chǔ)設(shè)施改造升級與區(qū)域發(fā)展緊密結(jié)合，推行韌性水岸公園項目、東海岸帶韌性項目(East Side Coastal Resiliency，ESCR)等，既強化海岸線的物理設(shè)施建設(shè)，加大投資改善地下內(nèi)部排水系統(tǒng)，提高排水系統(tǒng)能力，以保護海岸免受未來的風(fēng)暴潮和洪水侵襲，又注重當(dāng)?shù)氐纳鐣g性(打造韌性社區(qū))、經(jīng)濟韌性建設(shè)，改善濱水開放空間和可達性，從而增強韌性項目的綜合經(jīng)濟社會效應(yīng)。

4.4 實施海岸洪水韌性分區(qū)規(guī)劃

紐約作為沿海城市，突出強調(diào)濱水區(qū)的防御功能，成為城市防范自然災(zāi)害風(fēng)險的主要路徑。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律和特點，針對洪水泛濫平原社區(qū)(年度洪水概率1%和0.2%的區(qū)域)，2021年5月12日，紐約市議會通過了《海岸洪水韌性分區(qū)文本修正案》，在濱水區(qū)推行“海岸洪水韌性分區(qū)規(guī)劃”，對沿海地區(qū)新建建筑標準、緊急狀態(tài)恢復(fù)程序等做出了非常全面而具體的規(guī)定。該規(guī)劃方案允許房主、企業(yè)主、建筑師和其他人設(shè)計有彈性的建筑，允許按照預(yù)防標準建造新的建筑物；沒有達到聯(lián)邦應(yīng)急管理局標準的建筑，進行彈性改造，更好抵御洪水風(fēng)險，降低洪水保險成本；設(shè)計彈性開放空間，增設(shè)避難場所數(shù)量，保護和支持公眾進入濱水場地；采取更加靈活性的建筑設(shè)計，減少養(yǎng)老院等設(shè)施布局，幫助紐約居民提高對風(fēng)暴和新冠肺炎疫情危機等其他災(zāi)難的抵御能力、恢復(fù)能力。

4.5 選擇實施韌性社區(qū)規(guī)劃和行動計劃

針對桑迪颶風(fēng)帶給不同類型社區(qū)受災(zāi)程度的差異，根據(jù)不同社區(qū)特點，實施特定策略，成為紐約應(yīng)對災(zāi)難、提高韌性的主要抓手。2013年，在美國住房和城市發(fā)展部(HUD)社區(qū)發(fā)展災(zāi)后重建基金資助下，紐約在參照公眾參與社區(qū)重建計劃的基礎(chǔ)上，選擇沿海洪水影響區(qū)域的一些特殊社區(qū)(韌性分區(qū)規(guī)劃無法解決風(fēng)險問題的11個典型社區(qū)，分布在全市5個行政區(qū)當(dāng)中)，地方發(fā)起倡議并制定更具針對性的社區(qū)韌性規(guī)劃。通過采取制定分區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、提供混合收入的住房和配套服務(wù)、限制建筑高度和改善公共空間、培育社會資本、開展公共安全教育項目等特定韌性策略，支持洪泛區(qū)社區(qū)的活力和韌性，并為未來的風(fēng)暴和其他災(zāi)難做好準備，從而提升特殊社區(qū)的韌性程度。每一項規(guī)劃都考慮到每個社區(qū)的獨特特征、具體問題和機遇，但都接受減少洪水威脅、降低脆弱性、增強適應(yīng)性、增強社區(qū)活力、提高社區(qū)韌性等共同目標的指導(dǎo)。

4.6 整合性實施網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險防范及韌性計劃

黑客攻擊、數(shù)據(jù)安全、隱私泄露等網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險將個人、政府和企業(yè)利益置于危險之中，如何以一種集中、協(xié)調(diào)、全市范圍的方法來減輕網(wǎng)絡(luò)安全威脅帶來的風(fēng)險，提高網(wǎng)絡(luò)韌性，也是紐約建設(shè)韌性城市的重要思路和策略。為此，2017年紐約市對其市政網(wǎng)絡(luò)安全當(dāng)局進行重組，成立紐約市網(wǎng)絡(luò)司令部(NYC3)，并依市長行政命令授權(quán)紐約市網(wǎng)絡(luò)司令部領(lǐng)導(dǎo)紐約市100多個機構(gòu)和辦公室的網(wǎng)絡(luò)防御工作，以預(yù)防、檢測、響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)威脅并從中恢復(fù)。NYC3通過使用最新技術(shù)、建立公私合作伙伴關(guān)系以及為紐約市員工進行培訓(xùn)和威脅模擬，幫助他們預(yù)防和檢測威脅以及采取其他措施來提高系統(tǒng)安全性；在所有紐約市擁有的系統(tǒng)中部署域名系統(tǒng)(DNS)保護，保護紐約市的基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵系統(tǒng)免受惡意攻擊。通過創(chuàng)建NYC3，紐約市建立了類似于紐約市警察、消防、衛(wèi)生和交通組織的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)安全行動，作為平等的合作伙伴，確保人們的安全和信息安全。

#5對我國建設(shè)超大韌性城市的啟示

在我國，新冠肺炎疫情給城市安全和治理能力帶來巨大考驗，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出建設(shè)“韌性城市”，這也是北京、上海等一批超大城市的共同戰(zhàn)略選擇。2021年夏天發(fā)生在鄭州的特大洪水災(zāi)害，更凸顯了加快韌性城市建設(shè)步伐的緊迫性和重要性。但綜觀全國各大城市的韌性建設(shè)實踐發(fā)現(xiàn)，各城市還尚未形成韌性城市建設(shè)的組織體系、規(guī)劃目標、項目設(shè)計和行動計劃，更缺乏總體性、整體性的政策行動。鑒于這種情況，紐約的韌性城市建設(shè)經(jīng)驗，對我們有一定的啟示性借鑒作用。具體而言，我國超大韌性城市建設(shè)應(yīng)該從以下5個方面加以推進。

5.1 組織創(chuàng)新：推動韌性城市建設(shè)制度化整體化

紐約的經(jīng)驗表明，在城市政府層面，設(shè)立專門主管韌性城市建設(shè)的專業(yè)職能部門，設(shè)置專門崗位或官職，從總體性、整體性、系統(tǒng)性的高度出發(fā)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排韌性城市建設(shè)的規(guī)劃、項目與政策，是韌性城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提。為此，建議國內(nèi)各大城市在韌性城市建設(shè)進程中，首先要加強韌性城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新，通過設(shè)立“城市韌性建設(shè)委員會”“城市氣候變化應(yīng)對小組”“韌性城市市長辦公室”等類似的機構(gòu)和部門，甚至設(shè)立“韌性城市首席官或氣候變化首席官”之類的專職崗位，依法明確其對整個城市開展韌性建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資金分配、項目設(shè)計、監(jiān)督檢查、政策執(zhí)行等多種功能，協(xié)調(diào)多個部門統(tǒng)一行動，整合跨部門資源，保障韌性城市建設(shè)的制度化、常態(tài)化、整體化以及政策的連續(xù)性，確保多個系統(tǒng)韌性的相互耦合與效能最大化，進而促進城市整體韌性程度。

5.2 規(guī)劃引領(lǐng)：編制全面體現(xiàn)韌性理念的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃方案

截至目前，國內(nèi)一些城市雖然在總體規(guī)劃中提出了建設(shè)“韌性城市”的設(shè)想，還沒有任何一座城市編制出臺過有關(guān)“韌性城市”的主題專業(yè)規(guī)劃方案。具體規(guī)劃方案以及韌性目標和行動計劃的缺失，延緩了韌性城市建設(shè)的進程，降低了建設(shè)的效能。因此，借鑒紐約的經(jīng)驗，在積極開展城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，且將氣候變化的潛在影響、災(zāi)難預(yù)防適應(yīng)重建和韌性理念貫穿在城市所有規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)上，要從城市整體韌性、系統(tǒng)韌性的高度出發(fā)，政府多個有關(guān)部門(城市建設(shè)、規(guī)劃管理、水務(wù)、綠化、交通、氣象、應(yīng)急等)、市場企業(yè)、社區(qū)居民等多主體共同參與，編制類似《城市氣候變化適應(yīng)性行動計劃》《韌性城市建設(shè)導(dǎo)則》《城市韌性發(fā)展總體規(guī)劃》等專門性規(guī)劃方案，整合資源、設(shè)定目標、設(shè)計項目、明確重點、劃分責(zé)任，引領(lǐng)城市復(fù)雜系統(tǒng)不斷提高整體韌性程度，穩(wěn)步提升城市應(yīng)對不確定性風(fēng)險的能力和水平。特別要針對不同類型的不確定性災(zāi)難風(fēng)險，城市規(guī)劃要強調(diào)因地制宜原則，根據(jù)“災(zāi)難或風(fēng)險地圖”，實施“災(zāi)害分區(qū)規(guī)劃”，提高應(yīng)對特定風(fēng)險災(zāi)難的針對性和有效性。

5.3 金融創(chuàng)新：形成面向基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)防性災(zāi)難金融投資支持體系

在韌性城市的建設(shè)中，城市硬件設(shè)施強有力的抵抗力，是檢驗城市韌性程度的第一標準，也是第一防線。如果一個城市的防洪堤壩、排水系統(tǒng)、地下管網(wǎng)等足夠韌性，應(yīng)該能夠有效防范特大暴雨、洪水等氣候威脅，不至于造成“城市看海”的嚴重內(nèi)澇災(zāi)害。對此，城市的金融資金投向，就發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在實踐中，由于災(zāi)難的不確定性以及預(yù)防設(shè)施投資大、周期長，一些城市往往不愿意投資或投資力度非常有限，造成災(zāi)難防范設(shè)施的歷史欠賬很大，結(jié)果在大災(zāi)大難面前，城市不堪一擊，付出沉重的代價。全球城市的實踐也表明，在災(zāi)難管理中，對災(zāi)前評估、災(zāi)難預(yù)防、災(zāi)難準備等“災(zāi)難前”的金融投資僅占5%，而95%投資主要被用于災(zāi)后重建中。為此，建議國內(nèi)各大城市政府，高度重視韌性城市建設(shè)中的金融政策導(dǎo)向，要加大對城市生命線系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)、地下管網(wǎng)、避難場所、應(yīng)急物資儲備、動態(tài)感知平臺、災(zāi)難宣傳教育、人類健康設(shè)施等“災(zāi)前”軟硬設(shè)施的投資力度，建立健全政府公共財政、保險、信托、基金、社會等多元化的韌性建設(shè)投資體系，為提高城市面對各類不確定性“黑天鵝”災(zāi)難的抵抗力、適應(yīng)力、恢復(fù)力，提供有力的金融保障，打下堅實的韌性基礎(chǔ)。

5.4 能源供給創(chuàng)新：全面推行城市能源供給和空間的分布式設(shè)計

在諸多不確定性災(zāi)難的應(yīng)對中，城市的水、氣、煤、電、網(wǎng)絡(luò)等能源系統(tǒng)的供給韌性，對城市功能的正常運轉(zhuǎn)和快速恢復(fù)，具有至關(guān)重要的作用。一般而言，對超大規(guī)模城市而言，組團式、去中心化的城市空間結(jié)構(gòu)和能源供給格局，將顯著提升城市的韌性程度，每個片區(qū)的供水、供電、水處理系統(tǒng)、通訊、醫(yī)療等供給系統(tǒng)保持相互獨立，一旦某個片區(qū)發(fā)生重大災(zāi)難事故導(dǎo)致供給中斷時，既不會造成其他片區(qū)功能的損傷，還可以讓正常片區(qū)功能給受災(zāi)區(qū)進行及時的補給，快速恢復(fù)城市功能。因此，建議我國特大或超大城市在韌性城市建設(shè)中，重點針對城市能源(包括網(wǎng)絡(luò)通訊)供給系統(tǒng)，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展多中心化的“組團式”規(guī)劃設(shè)計和改造，不同組團各自擁有相對獨立的能源供給體系，以提高城市應(yīng)對災(zāi)難的韌性程度。實際上，這一規(guī)劃思路可以結(jié)合城市“新城”建設(shè)同步進行，把新城打造成組團式、多中心的韌性城市新載體和新典范。

5.5 社區(qū)導(dǎo)向：打造以社區(qū)生活共同體為主體的基層社區(qū)韌性框架

基層不牢，地動山搖。針對災(zāi)害風(fēng)險防范和應(yīng)急管理，軟硬并舉，打造高韌性社區(qū)，是超大城市建設(shè)安全韌性城市的重要依托，也是紐約的主要經(jīng)驗之一。當(dāng)前，我國超大城市社區(qū)韌性建設(shè)普遍面臨應(yīng)急物資儲備不足、綜合性服務(wù)設(shè)施缺乏、多部門協(xié)同體制不順、人力隊伍有限、應(yīng)急信息共享平臺缺乏、社區(qū)居民參與有限等問題，在一定程度上影響著城市的整體韌性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社區(qū)治理缺陷，充分體現(xiàn)了這一點。為此，建議超大城市要更加突出基層社區(qū)在韌性城市建設(shè)中的特殊作用，按照社區(qū)生活共同體理念，以人為本，積極編制專門的社區(qū)韌性發(fā)展規(guī)劃，建立健全應(yīng)急信息共享平臺和多部門協(xié)同行動機制，合理設(shè)定“城市安全健康單元”，配齊救災(zāi)儲備中心、避難場所、應(yīng)急逃生通道等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施體系和社區(qū)生活圈等綜合性公共服務(wù)設(shè)施體系，培訓(xùn)社區(qū)安全應(yīng)急人員隊伍，幫助提高駐區(qū)企業(yè)、單位、家庭、園區(qū)、城市綜合體等的安全應(yīng)急能力，為未來真正碰到重特大災(zāi)難后實現(xiàn)快速響應(yīng)和恢復(fù)重建打下堅實的社區(qū)韌性基礎(chǔ)。

#6結(jié)論

“韌性”是一個多科學(xué)共同研究的古老議題。20世紀70年代以來，城市韌性研究已經(jīng)在西方學(xué)術(shù)界興起，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)和2021年日漸增多的極端天氣，使得韌性城市研究成為近年來國內(nèi)外再次關(guān)注的一個熱門話題。加快推動韌性城市建設(shè)，也首次成為我國中央政府和各地方政府治國理政的重要內(nèi)容之一，韌性城市開始進入了起步和探索發(fā)展的新階段。不論從地理區(qū)位上看，還是從城市規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上看，在當(dāng)今風(fēng)險社會中，超大城市面臨著更大的安全風(fēng)險與挑戰(zhàn)，韌性建設(shè)更具緊迫性。美國紐約自承受2012年桑迪颶風(fēng)災(zāi)難以來，紐約政府從組織體制創(chuàng)新、規(guī)劃策略創(chuàng)新、硬件設(shè)施更新、基層社區(qū)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施應(yīng)對等領(lǐng)域出發(fā)，加速推動韌性城市建設(shè)步伐，積累了許多務(wù)實性的建設(shè)經(jīng)驗，在全球范圍內(nèi)也具有一定的引領(lǐng)性，這值得我國超大城市學(xué)習(xí)借鑒。但需要指出的是，我國超大城市韌性建設(shè)中，對西方的做法不能生搬硬套，要緊密結(jié)合城市自身特點，從國情和市情出發(fā)，發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，尤其是要總結(jié)鞏固疫情防控取得的有益經(jīng)驗，補短板，拉長板，努力從組織體制重建、城市規(guī)劃設(shè)計、韌性投資融資、能源供給布局調(diào)整、社區(qū)韌性建設(shè)等方面出發(fā)，形成一整套管用、務(wù)實、高效的韌性政策體系和行動方案，確保城市在各種不確定性風(fēng)險災(zāi)難面前保持足夠的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，在危機應(yīng)對中不斷走向更強大、更安全、更繁榮。

轉(zhuǎn)自公眾號“ 上海城市研究”