4月8日，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》進(jìn)行了修訂并發(fā)布。修訂后的管理辦法為PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行奠定了制度基礎(chǔ)，并且規(guī)范了特許經(jīng)營實(shí)施方式，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營管理程序。

央視中國之聲就此采訪國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤、中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅、E20研究院執(zhí)行院長薛濤進(jìn)行解讀。

薛濤應(yīng)邀對(duì)以上特許經(jīng)營新規(guī)進(jìn)行撰文解讀，本文文末另附薛濤2000多字解讀全文。為讀者更好了解和理解新規(guī)提供參考。

據(jù)央視中國之聲報(bào)道，國家發(fā)展改革委近日會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是2015年以來，對(duì)《管理辦法》首次進(jìn)行修訂，修訂后的新辦法將從2024年5月1號(hào)起施行。

修訂后的《管理辦法》，規(guī)范了特許經(jīng)營實(shí)施方式，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營管理程序。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這是我國政府和社會(huì)資本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。著力解決基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域近年來暴露出的民營企業(yè)入場(chǎng)難等問題。

修訂后的管理辦法，作為政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制實(shí)施后的首個(gè)制度文件，厘清了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營與政府和社會(huì)資本合作PPP的關(guān)系，也就是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤介紹：“《管理辦法》中主要涵蓋了交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等系列相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，《管理辦法》的修訂發(fā)布是規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的重要制度建設(shè)舉措，有利于保障民營資本投資效益，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率。”

要深入理解此次修訂的變化和意義，首先要從政府和社會(huì)資本合作，即PPP在我國的發(fā)展改革入手。上世紀(jì)八九十年代，以招商引資為出發(fā)點(diǎn)的特許經(jīng)營試點(diǎn)，為公用事業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)起了開端。此后，市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營，并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場(chǎng)化改革的第二階段；2014年啟動(dòng)以PPP為關(guān)鍵詞的改革，作為市場(chǎng)化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了民間主動(dòng)融資，也就是PFI的非運(yùn)營類；第四階段則是2023年11月《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的印發(fā)以及此次《管理辦法》的修訂，明確提出，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，PFI模式正式退出歷史舞臺(tái)。

圖注：PFI分類，詳見薛濤2016年11月發(fā)布于財(cái)政部ppp中心微信公號(hào)的相關(guān)ppp四分類的文章，詳見如下鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。此外，薛濤在《薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中，也做了更詳細(xì)的闡述。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅表示：“PPP就是政府和社會(huì)資本，反映的是一種合作的理念，體現(xiàn)在具體項(xiàng)目里，有兩種模式：一種模式叫特許經(jīng)營，另一種模式叫PFI。去年二月統(tǒng)計(jì)顯示，PPP項(xiàng)目89%都屬于政府付費(fèi)，或者是可行性缺口補(bǔ)助。有一部分使用者付費(fèi)，但是，付費(fèi)的規(guī)模不大，中間還有缺口就要政府來補(bǔ)。簡(jiǎn)單來講，絕大部分都屬于PFI的項(xiàng)目。這樣的一種偏離，違背了PPP的一個(gè)本源和初衷。”

從國際經(jīng)驗(yàn)看，特許經(jīng)營是PPP的兩種主要類型之一，已有上百年的歷史，其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利，承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，收益主要來自使用者付費(fèi)。而PFI模式也被認(rèn)為是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負(fù)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式。為此，《管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營實(shí)施方式，明確禁止通過建設(shè)、移交，也就是BT的方式，逃避運(yùn)營義務(wù)或墊資施工，實(shí)質(zhì)性叫停了PFI模式。

央視中國之聲采訪薛濤，解讀特許經(jīng)營管理辦法新規(guī)

E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示：“英國PFI模式產(chǎn)生了泰晤士水務(wù)，但是在國際市場(chǎng)上沒有太多的聲音。所以從國際市場(chǎng)上實(shí)踐來看，PFI相對(duì)較難操作，對(duì)國情要求極高，即使在國外沒有形成普遍的模式。而特許經(jīng)營作為法國模式，現(xiàn)在走到了東南亞、南美等，大部分的發(fā)展中國家都在使用。”

《管理辦法》直面特許經(jīng)營領(lǐng)域焦點(diǎn)問題，最大程度保障了特許經(jīng)營各方合法權(quán)益。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年新中標(biāo)的PPP項(xiàng)目中，由民營企業(yè)牽頭的項(xiàng)目數(shù)量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年僅占18.33%，上一階段PPP模式也因此受到眾多質(zhì)疑，被認(rèn)為偏離了PPP本源，制約而非推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤表示，《管理辦法》的修訂著力解決民營企業(yè)入場(chǎng)難的問題，將促進(jìn)民間投資作為立法目的，在總則中予以明確；新增政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作為基本原則，要求必須以公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式避免競(jìng)爭(zhēng)，專設(shè)鼓勵(lì)民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款、不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對(duì)民營企業(yè)的支持力度。

于文濤表示：“《管理辦法》通過相關(guān)的條款，來鼓勵(lì)廣大的民營企業(yè)通過直接投資或者是獨(dú)資、控股、參股等方式，積極參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，獲取合理的回報(bào)，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展壯大。”

修訂后的《管理辦法》明確，特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確使用者付費(fèi)，包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi)以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代向用戶收費(fèi)。專家普遍認(rèn)為，修訂后的《管理辦法》體現(xiàn)了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原則，突出強(qiáng)調(diào)了財(cái)政資金補(bǔ)貼合規(guī)性、政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等要求，明確禁止了涉嫌政府違規(guī)融資的情形。

吳有紅表示：“公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，符合特許經(jīng)營模式特點(diǎn)，又不會(huì)增加地方政府隱形債務(wù)，都要按照《管理辦法》來體現(xiàn)。”

《管理辦法》還鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，將特許經(jīng)營最長期限延長到40年。明確特許經(jīng)營者改善經(jīng)營管理和改進(jìn)技術(shù)獲得的收益歸其所有。薛濤認(rèn)為，此次修訂控制隱性負(fù)債是表，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是里。

薛濤表示：“PFI模式會(huì)出現(xiàn)企業(yè)沖動(dòng)說服政府上項(xiàng)目，最后企業(yè)債務(wù)丟給銀行的狀態(tài)。當(dāng)一個(gè)企業(yè)的發(fā)展路徑不能依賴于財(cái)政和政府兜底時(shí)，企業(yè)就越要去發(fā)展，企業(yè)就會(huì)面對(duì)商業(yè)創(chuàng)新的要求，包括特許經(jīng)營中要擴(kuò)大使用者付費(fèi)等要求，那么就會(huì)帶來一些新型基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的嘗試。《管理辦法》也鼓勵(lì)企業(yè)朝著這個(gè)方向發(fā)展。”

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，修訂后的《管理辦法》就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過于粗放的狀態(tài)，從而推動(dòng)我國特許經(jīng)營模式走上規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的新路徑，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。

薛濤表示：“我覺得很多文件之間是有共振的，城市生活的綠色化、工業(yè)生活的綠色化以及大智能、大智慧，這部分落到特許經(jīng)營管理辦法，實(shí)際上是有呼應(yīng)的。深刻意思看未來，原來做特許經(jīng)營的這些企業(yè)，也要提升自己的能力，應(yīng)用新的技術(shù)以及新的風(fēng)控手段和內(nèi)在管理機(jī)制等，這些都要發(fā)生變化。”

圍繞新規(guī)，上述《中國之聲》節(jié)目中，概括了PPP在我國的發(fā)展改革歷程，同時(shí)也提到PFI很大程度上違背了PPP的本源和初衷，以及特許經(jīng)營相關(guān)的需求風(fēng)險(xiǎn)等話題。

針對(duì)這些話題，薛濤在2016年“財(cái)政部PPP中心”發(fā)布的署名文章中都有詳細(xì)的介紹。（相關(guān)鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）

在今年年初的2023（第十七屆）固廢戰(zhàn)略論壇上，針對(duì)相關(guān)話題，薛濤也做了深入解析。他引用叔本華的一句話“一切看起來偶然發(fā)生的事，其實(shí)都是必然。”

今天一早，薛濤在他的朋友圈補(bǔ)充批注：

好多人來問我這個(gè)修訂版新增的“排他性”如何理解？

“特許經(jīng)營者獲得協(xié)議約定期限內(nèi)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)運(yùn)營并取得收益的排他性權(quán)利”

在《薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中對(duì)特許經(jīng)營二分里提到，a類受益者付費(fèi)才有排他性，b類污染者付費(fèi)的特許經(jīng)營原來沒有排他性，但是現(xiàn)在若類的保底量取消的話，對(duì)應(yīng)的公平措施就是換取行政壟斷的排他性，即將PPP的b類轉(zhuǎn)為a類，俗稱光譜右移。



 

附E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長對(duì)新規(guī)的撰文解讀全文：

從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度

解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》修訂

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）的修訂發(fā)布，不僅要從PPP在中國的四個(gè)階段發(fā)展來追溯，更要從社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來把握。

上世八九十年代，由國家計(jì)委主導(dǎo)的特許經(jīng)營試點(diǎn)，以外資的招商引資為出發(fā)點(diǎn)，為公用事業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)起了開端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場(chǎng)化改革的第二階段，并由此為基本商業(yè)模式，誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃?xì)獾阮I(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動(dòng)的以“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞的改革，作為市場(chǎng)化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了PFI的非運(yùn)營類，并伴隨著后者的過度發(fā)展而在去年進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整。《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個(gè)階段里，改革始終在路上，與時(shí)俱進(jìn)，想要深入領(lǐng)會(huì)政策，就需要從時(shí)代背景和未來趨勢(shì)中，來獲得深刻的認(rèn)識(shí)和對(duì)趨勢(shì)的預(yù)判。

第一階段的PPP，為我國引進(jìn)了不僅是當(dāng)時(shí)急缺的外資，更是先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣，在跟隨和學(xué)習(xí)中，國內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長逐漸成為了特許經(jīng)營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優(yōu)勢(shì)。第三階段，伴隨著外部大形勢(shì)上地方政府對(duì)拉動(dòng)基建投資的過度依賴，和由此對(duì)融資訴求的進(jìn)一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對(duì)融資能力提出更高要求，由此進(jìn)一步加大了國企的優(yōu)勢(shì)，甚至變成了國有施工企業(yè)的主導(dǎo)，背離了通過市場(chǎng)化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力，也是對(duì)此趨勢(shì)帶來的負(fù)面影響的強(qiáng)力糾偏，其背后，出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標(biāo)。

進(jìn)一步而言，重工程輕運(yùn)營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險(xiǎn)的提升，確實(shí)是第三階段PPP推進(jìn)中帶來的主要問題，相對(duì)而言主要來源是非特許經(jīng)營類的PFI模式，因其不具備真正的運(yùn)營屬性。但同時(shí)我們也要關(guān)注到，特許經(jīng)營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點(diǎn)異化。因此，特許經(jīng)營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營，把PFI模式排除在外；一方面也要對(duì)特許經(jīng)營中一些過度濫用的行為進(jìn)行調(diào)整。之所以對(duì)特許經(jīng)營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對(duì)減緩，基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優(yōu)的時(shí)代大背景下的產(chǎn)物。

從這個(gè)時(shí)代大背景和更長期的趨勢(shì)來理解，PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型，控制隱性負(fù)債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對(duì)這個(gè)長期核心任務(wù)的深刻認(rèn)知，才能不受來自咨詢、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的去遏制第三階段PPP中前述各個(gè)要素所帶來的新增隱性債務(wù)的負(fù)面影響，明確的糾正相關(guān)的重工程輕運(yùn)營傾向，大力的聚焦以提升運(yùn)營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵(lì)相融的良好機(jī)制中，鼓勵(lì)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增量分享，總體最優(yōu)為導(dǎo)向，進(jìn)而在政企合作的市場(chǎng)機(jī)制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。

從以上的認(rèn)識(shí)出發(fā)，我認(rèn)為對(duì)《特許經(jīng)營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點(diǎn)：

一、 規(guī)范調(diào)整方向

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過于粗放的狀態(tài)，此處在PPP中對(duì)應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負(fù)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式。

修訂版進(jìn)一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動(dòng)，實(shí)質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國國情結(jié)合而演化出的具有BT拉長性質(zhì)的PFI，比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費(fèi)（第二十二條）。類似的，還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項(xiàng)目移交政府，或者通過提前終止協(xié)議等方式變相逃避運(yùn)營義務(wù)。” 再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象，但并未禁止運(yùn)營階段的特許經(jīng)營項(xiàng)目在政府允許的條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并在第四十條也增加了“特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及運(yùn)營主體實(shí)質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門”有關(guān)規(guī)定，由此建立了特許經(jīng)營項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的基本流程，有利于保持健康的特許經(jīng)營的二級(jí)市場(chǎng)。

（特許經(jīng)營光譜右移全系列視頻可搜索“薛濤E20”視頻號(hào)觀看）