41美國土壤污染風(fēng)險管理經(jīng)驗及對中國的啟示The United States experience on soil pollution riskmanagement and relevant implications for China■文/ 姜歡歡 李媛媛 劉黎明 劉金淼 黃新皓 王淵奇近年來，中國土壤污染問題日益凸顯，引起社會廣泛關(guān)注，土壤污染風(fēng)險防控工作迫在眉睫。美國在土壤污染風(fēng)險管理方面具有豐富的經(jīng)驗，值得中國借鑒。一、美國土壤污染風(fēng)險管理機構(gòu)從美國土壤污染風(fēng)險管理實踐來看，最開始針對“棕地”的管理與治理到健康風(fēng)險評價、生態(tài)風(fēng)險評價等主要是由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)、非政府組織負責(zé)實施。聯(lián)邦政府層面，美國環(huán)保局是美國土地污染治理的主導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)評估土地的可持續(xù)再開發(fā)利用，并從固廢、有毒物質(zhì)控制等方面來預(yù)防土壤污染，美國農(nóng)業(yè)部從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度保護農(nóng)村土壤環(huán)境，負責(zé)土壤調(diào)查、分類、教育、健康評估及相關(guān)研究等，為保護土壤環(huán)境提供理論支撐；美國州政府也有監(jiān)督責(zé)任，地方政府和社區(qū)推動聯(lián)邦政府關(guān)注土地污染問題，強調(diào)土地污染治理是各級政府及私人機構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理。以超級基金污染場地為例，在聯(lián)邦層面，美國環(huán)保局是污染場地治理的主管部門，授權(quán)各州、社區(qū)和棕地的利益相關(guān)方協(xié)同工作，對棕地進行合理的評估、清潔與可持續(xù)的再開發(fā)利用，包括：（1）對棕地的評估論證給予資助，將社區(qū)小組、投資人、貸款人、發(fā)42 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY展商及其他有影響的主體聯(lián)系在一起；（2）明確責(zé)任，分清治理過程中貸款機構(gòu)、市政當(dāng)局、棕地的產(chǎn)權(quán)所有者、發(fā)展商、地塊預(yù)期的購買者的責(zé)任；（3）為專業(yè)人員及被污染社區(qū)的居民從事清潔棕地工作提供培訓(xùn)資金；（4）向棕地清潔工作提供貸款和資助。美國州政府發(fā)起志愿者清潔計劃并制定清潔標(biāo)準，對整個棕地的清潔起監(jiān)督作用，并與志愿方簽署備忘錄，進行分工合作；對已由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書；美國地方政府和社區(qū)也是推動聯(lián)邦政府關(guān)注污染場地問題并對此提供幫助的主要力量，并強調(diào)棕地治理是各級政府及私人機構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)；美國非政府組織通過積極參與并投資于棕地治理，提高了各類項目執(zhí)行效率，有效推進了棕地的治理進程。二、美國土壤污染風(fēng)險管理經(jīng)驗美國土壤污染風(fēng)險管理主要通過制定相關(guān)法律法規(guī)、建立風(fēng)險交流制度、發(fā)展風(fēng)險防控技術(shù)、采用風(fēng)險保險制度等手段及相關(guān)政策措施等開展，已逐步形成了一個完善的風(fēng)險管理體系。（一）完善的法律法規(guī)體系1935年4月，美國國會通過《土壤保護法》，后于1960年、1967年分別頒布《聯(lián)邦危險物質(zhì)法》和《固體廢物處理法》。隨著20世紀70年代棕色地塊污染的日益嚴重，美國開始從廢物管理角度控制和管理土壤污染問題，《固體廢物處置法》《危險廢物設(shè)施所有者和運營人條例》等法律法規(guī)的頒布與實施，進一步控制了由于固體廢物處置不當(dāng)而對土壤造成的污染危害。1978年的拉夫運河事件推動了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又稱《超級基金法》）的出臺，該法案規(guī)定責(zé)任人對由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償?shù)姆ㄒ?guī)，并設(shè)立超級基金來解決治理資金問題，按照國家優(yōu)先治理污染場地順序名單開展治理，明確清潔費用的承擔(dān)者。但是，該法案過于嚴苛的責(zé)任界定導(dǎo)致潛在的責(zé)任方可能面臨不確定責(zé)任及訴訟風(fēng)險，限制了污染場地的投資開發(fā)等問題。此后，《超級基金修正與再授權(quán)法案》《棕色地塊經(jīng)濟振興計劃》《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕與棕地振興法》等一些修正和補充法案法規(guī)的陸續(xù)出臺，推動實現(xiàn)了土壤污染風(fēng)險管理和棕地再開發(fā)。1992年美國頒布的《公眾環(huán)境應(yīng)對促進法》明確了公眾在應(yīng)對土壤污染事故時43的義務(wù)和舉措，鼓勵公眾積極參與土壤污染的預(yù)防與治理。美國從化學(xué)品及有毒物質(zhì)控制、水污染防治和控制、水源地保護和農(nóng)藥、廢氣污染物控制等方面也制定了一系列法律法規(guī)，如《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》《有毒物質(zhì)控制法》《安全飲用水法》《清潔空氣法》等，還制定了有關(guān)土壤評價、清理、修復(fù)等的方法、計劃指南、技術(shù)策略以及案例研究等，從而全面地預(yù)防土壤污染風(fēng)險。（二）有效的風(fēng)險交流機制風(fēng)險交流是利益相關(guān)者之間交換信息和看法的相互作用的過程。風(fēng)險交流過程不僅僅只涉及風(fēng)險性質(zhì)及其他相關(guān)信息，還包括溝通雙方的意見和反饋。從風(fēng)險管理的角度來看，風(fēng)險交流的目的是幫助受影響的公眾了解風(fēng)險評估的過程和管理，對可能的危害形成科學(xué)有效的感知并參與到風(fēng)險管理的決策中，是風(fēng)險管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿整個風(fēng)險管理的過程。在土壤污染風(fēng)險交流方面，美國各政府部門也制定了一系列與污染場地相關(guān)的風(fēng)險交流政策和計劃。在超級基金項目中，公眾參與和風(fēng)險交流基本是同義的�！冻�級基金法》規(guī)定：公眾參與是場地清理的一個重要部分，要求整個超級基金過程的每一個環(huán)節(jié)都需進行特定的社區(qū)參與活動。美國環(huán)保局及相關(guān)機構(gòu)制定的相關(guān)政策、規(guī)定和指南對超級基金項目清理行動每一環(huán)節(jié)的社區(qū)參與活動做出總結(jié)，并指導(dǎo)場地工作人員和其他利益相關(guān)者間的協(xié)調(diào)，逐步為改善場地公眾參與的渠道和方式提出相應(yīng)建議，以確保社區(qū)成員參與到場地清理行動之中。（三）成熟的污染場地風(fēng)險防控技術(shù)目前，美國針對污染場地開展的風(fēng)險管理行動主要有兩大類型：第一類是清除，從環(huán)境中直接清除泄漏的危險物質(zhì)；第二類修復(fù)/救濟，將列入《國家優(yōu)先治理污染場地順序名單》中的場地和設(shè)施開展旨在防止和減輕危險物質(zhì)進一步進入環(huán)境，以保護人的健康和生態(tài)環(huán)境不受危害。就美國污染場地風(fēng)險控制技術(shù)應(yīng)用實踐來看，主要包括修復(fù)技術(shù)、工程控制技術(shù)、自然衰減技術(shù)、制度控制等技術(shù)措施。從污染場地風(fēng)險防范和風(fēng)險管理的角度來看，修復(fù)技術(shù)和風(fēng)險工程控制技術(shù)分別針對于不同的污染場地風(fēng)險控制與管理策略，前者是通過降低污染物濃度來降低風(fēng)險，后者是通過切斷污染物遷移途徑來降低風(fēng)險，相對而言風(fēng)險工程控制技術(shù)比污染修復(fù)技術(shù)更為有效和適用，成44 WORLD ENVIRONMENT2018年第3期 總第172期封面故事COVER STORY本較低，但需要長期的跟蹤監(jiān)測。此外，美國環(huán)保局還通過污染場地的表征和監(jiān)測技術(shù)、廢物及清除的納米技術(shù)等創(chuàng)新項目來評估與應(yīng)對土壤污染風(fēng)險，并為創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)提供資金支持。（四）多樣化的土壤污染風(fēng)險保險制度美國的土壤污染責(zé)任保險是隨環(huán)境污染責(zé)任保險的開發(fā)而發(fā)展起來的。美國的環(huán)境污染責(zé)任保險（又稱污染法律責(zé)任保險）主要分為環(huán)境損害責(zé)任保險和自有場地治理責(zé)任保險。前者承保被保險人因其破壞環(huán)境造成鄰近土地上任何第三方的人身或財產(chǎn)損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任；后者承保被保險人因污染或使用的場地而依法應(yīng)當(dāng)支出的治理費用。土壤污染風(fēng)險保險針對的是因土壤污染造成的人身、財產(chǎn)損害以及土壤污染損害風(fēng)險。美國的棕地治理環(huán)境責(zé)任保險屬于任意險，由于棕地治理項目本身具有獨特性及治理手段和面臨的環(huán)境風(fēng)險不同，該保險只能采用“非格式化”的保險單，保險范圍完全有保險合同當(dāng)事人協(xié)商決定，甚至不受州政府監(jiān)管機構(gòu)的限制。棕地治理環(huán)境風(fēng)險的不確定性比較顯著，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險的長期性和保險時效的有限性間的矛盾更加突出。為了降低保險公司在棕地治理中承擔(dān)的風(fēng)險，美國保險業(yè)監(jiān)管部門同意在作為任意險的棕地治理責(zé)任險上適用強制責(zé)任險的保險時效制度，即可由保險人和投保人根據(jù)棕地污染程度、治理技術(shù)以及治理后的使用方式等約定污染事故的時效。目前美國保險市場上棕地治理環(huán)境保險產(chǎn)品類型已經(jīng)達20余項，包括針對棕地開發(fā)商的固定棕地污染責(zé)任保險、針對棕地治理機構(gòu)和人員的職業(yè)責(zé)任險以及作為補充的錯誤和遺漏險、用于保護具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責(zé)任險、針對棕地治理成本預(yù)算超支的成本上限險、基于州政府清理標(biāo)準和治理基準調(diào)整的監(jiān)管政策險等。三、美國土壤污染風(fēng)險管理經(jīng)驗及對中國的啟示當(dāng)前，中國面臨著土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀、部分地區(qū)土壤污染較重、耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出的嚴峻局面，土壤污染風(fēng)險防范壓力巨大。2016年印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》為中國土壤污染防治工作作出了全面部署，目前，中國已發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。但是，《土壤污染防治法》還未出臺，仍缺乏專項法律支撐，已有的規(guī)定過于分散且原則性較強。此外，還存在著土壤質(zhì)量底數(shù)不清、土壤污染治理科技支撐能力不夠、地方土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、公眾參與不夠等問題，加大了土壤污染風(fēng)險管理的難度。美國在土壤污染風(fēng)險管理方面的經(jīng)驗對中國啟示如下：（一）完善土壤污染風(fēng)險管理法律法規(guī)體系建議加快《土壤污染防治法》的出臺，在污染治理的同時，重點突出源頭預(yù)防與風(fēng)險管控，將土壤污染風(fēng)險防范理念納入相關(guān)法律法規(guī)政策的制定中，重視農(nóng)用化學(xué)品使用、危廢管理等源頭控制手段，同時確保即將出臺的《土壤污染防治法》、正在修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等各法律間的整體一致性。（二）加強中央對地方的溝通指導(dǎo)，健全土壤污染風(fēng)險交流制度建議加強環(huán)保部門與地方部門的溝通與指導(dǎo)，進一步理清中央、地方層面的職責(zé)分工。完善管理體系的同時，促進地方層面土壤風(fēng)險管理能力的提升；建立土壤污染風(fēng)險信息公開制度和共享系統(tǒng)，進一步明確土壤污染風(fēng)險信息公開主體、公開范圍、公開渠道，并通過制度建設(shè)、優(yōu)化參與途徑等方式激勵公眾參與到土壤污染風(fēng)險管理中，形成土壤污染風(fēng)險預(yù)警機制及風(fēng)險交流制度。（三）推動試點示范，鼓勵創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)建議通過土壤污染防治技術(shù)試點示范等方式，因地制宜，探索適合中國不同區(qū)域的最佳可用性技術(shù)，形成土壤污染綜合防治模式與技術(shù)體系，同時推進創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。（四）建立靈活性、多樣化的土壤污染風(fēng)險保險制度建議探索建立自愿與強制相結(jié)合的土壤污染風(fēng)險保險制度，要求可能產(chǎn)生污染的企業(yè)強制購買環(huán)境責(zé)任保險，通過評估可能發(fā)生的土壤污染合算保險費用；保險類型應(yīng)具有多樣性，供投保人根據(jù)自身情況靈活性選擇。此外，考慮建立一批專業(yè)性的土壤污染風(fēng)險責(zé)任保險公司，承擔(dān)土壤污染修復(fù)與治理費用，緩解土壤污染風(fēng)險管理壓力。作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟研究中心