國研要論丨國研中心資環(huán)所：深化生態(tài)文明體制改革 全面推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化
來源： 中國經(jīng)濟時報
編者按黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），是新時代新征程上推動全面深化改革向廣度和深度進軍的總動員、總部署。為了深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會、全面貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，切實把思想和行動統(tǒng)一到以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署上來，國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組安排12個研究部（所）撰寫了一組系列文章，聚焦《決定》提出的全局性、綜合性、前瞻性重大改革問題，結(jié)合自身工作職責，從不同維度進行解讀和闡釋。
自9月9日起，中國經(jīng)濟時報開辟“深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神·國研要論”欄目，連續(xù)刊發(fā)這組文章，敬請關(guān)注。
■國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，全面推進生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)。黨的二十大報告進一步指出，人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的重要特征和本質(zhì)要求之一。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）將“聚焦建設(shè)美麗中國”作為改革任務(wù)“七個聚焦”之一，對深化生態(tài)文明體制改革作出系統(tǒng)部署，為推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了前進指南。
一、生態(tài)文明制度體系框架基本確立，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，為新時代生態(tài)文明建設(shè)提供了根本遵循。以《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》為指引，我國全面推進生態(tài)文明體制改革，相繼實施了幾十項具體改革方案，初步建立源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲的生態(tài)文明基礎(chǔ)性制度框架，生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平全面提升，支撐生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了堅實制度保障。
生態(tài)文明領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立。生態(tài)文明制度“四梁八柱”已經(jīng)基本構(gòu)建，生態(tài)文明制度體系中許多關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑，以“三統(tǒng)一”為核心的職能調(diào)整和工作格局初步形成。國土空間規(guī)劃體系逐步建立，用途管制制度不斷完善。自然資源資產(chǎn)管理體制逐步建立，分級委托代理的管理體制逐步探索。生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”責任體系和問責機制逐步完善，深化落實中央和省兩級生態(tài)環(huán)境保護督察制度，建立實施生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核、污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究等制度，全面壓實生態(tài)文明建設(shè)責任，全黨全國推動綠色發(fā)展的自覺性和主動性顯著增強。
生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建取得積極進展。堅持以人民為中心，回應(yīng)人民群眾對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)切。針對突出環(huán)境問題，我國先后實施氣、水、土污染防治行動計劃，高位推動污染防治，環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)顯著改善。生態(tài)環(huán)境保護工作實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變：從末端治理為重點到全鏈條治理，完善源頭管控的政策體系；從傳統(tǒng)污染防控擴展到新污染物治理；從污染防治為主到污染防治與生態(tài)保護修復(fù)并重。劃定生態(tài)保護紅線，筑牢“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障體系。設(shè)立首批國家公園，穩(wěn)步推進以國家公園為主體的自然保護地建設(shè)。在推進生態(tài)文明建設(shè)過程中，以污染防治為重要抓手，從責任體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系等多方面，持續(xù)構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。
綠色發(fā)展的體制機制不斷完善。我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入以綠色化、低碳化為重要特征的高質(zhì)量發(fā)展階段。我國初步建立政府主導(dǎo)、企業(yè)積極參與、市場有效調(diào)節(jié)的促進經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型的體制機制。創(chuàng)新和完善節(jié)水節(jié)能、污水垃圾處理、大氣污染治理等重點領(lǐng)域的價格形成機制，支持促進資源節(jié)約和高效利用，推動產(chǎn)業(yè)綠色化低碳化發(fā)展。出臺碳達峰碳中和“1+N”政策體系，逐步建立完善目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的工作體系。在引入控制總量的前提下，積極探索用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配和交易制度，開展全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和綠色電力交易試點建設(shè)。大力發(fā)展綠色金融，逐步形成綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色信托等多層次綠色金融產(chǎn)品和市場體系。
二、進一步深化生態(tài)文明體制改革的目標和任務(wù)
中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化�！稕Q定》明確了生態(tài)文明體制改革目標，聚焦建設(shè)美麗中國，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制，不斷探索中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)道路�！稕Q定》從完善生態(tài)文明基礎(chǔ)制度、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機制三個方面部署了進一步深化生態(tài)文明體制改革的舉措。
完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制�！稕Q定》提出，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，全面提升環(huán)境監(jiān)管效能。在國土空間開發(fā)保護制度方面，建立健全覆蓋全領(lǐng)域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，加強空間規(guī)劃和用途管制、規(guī)劃許可實施監(jiān)管。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制，建立生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產(chǎn)保值增值等責任考核監(jiān)督制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制，提升國家生態(tài)安全風險研判評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急應(yīng)對和處置能力。
健全生態(tài)環(huán)境治理體系。進一步提升生態(tài)環(huán)境治理體系的水平，《決定》提出推進生態(tài)環(huán)境治理責任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)。在污染防治新階段，全面實行排污許可制，完善精準治污、科學(xué)治污、依法治污制度機制，全面提升固定污染源監(jiān)管能力。建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風險管控體系，有效開展生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，推進多污染物協(xié)同減排。深化環(huán)境信息依法披露制度改革，構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系，強化企業(yè)生態(tài)環(huán)境主體責任落實，全面提升企業(yè)環(huán)境合規(guī)水平。在流域生態(tài)環(huán)境保護和治理方面，推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，維護水生態(tài)系統(tǒng)健康，有效促進流域、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加強生態(tài)保護監(jiān)管，落實生態(tài)保護紅線管理制度，正確處理自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制，建設(shè)多元化生態(tài)保護修復(fù)投入機制，著力提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。強化生物多樣性保護工作協(xié)調(diào)機制，實施生物多樣性保護重大工程。健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，明晰生態(tài)產(chǎn)品價值機制實施的內(nèi)涵和邊界，穩(wěn)步探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑。
健全綠色低碳發(fā)展機制�！稕Q定》提出，切實推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，在經(jīng)濟政策領(lǐng)域，實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系建設(shè)。優(yōu)化政府綠色采購政策，完善綠色稅制。全面落實節(jié)約戰(zhàn)略，完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系。在能源轉(zhuǎn)型方面，健全煤炭清潔高效利用機制，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施。在管理體制上，完善適應(yīng)氣候變化工作體系，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制。加強碳減排基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)，構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標識認證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系。積極探索碳市場政策工具，完善碳減排市場化機制，健全碳市場交易制度、溫室氣體自然減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。
三、深化生態(tài)文明體制改革的原則和路徑
深化生態(tài)文明體制改革，必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以釘釘子精神持續(xù)深化落實改革舉措，堅持問題導(dǎo)向，強化完善基礎(chǔ)制度，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，不斷提升生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
一是以釘釘子精神推進改革，確保各項改革舉措落地見效�！稕Q定》對生態(tài)文明體制改革部署的制度框架總體上延續(xù)了十八屆三中全會、《生態(tài)文明體制改革總體方案》所確定的生態(tài)文明制度體系的基本框架，保持了生態(tài)文明體制改革的連續(xù)性、一致性、穩(wěn)定性�！稕Q定》所部署的20多條改革舉措，大多數(shù)改革舉措在前期已經(jīng)出臺了試點方案、指導(dǎo)意見，甚至已經(jīng)出臺了條例，已取得了階段性改革成果。今后一個時期的生態(tài)文明體制改革應(yīng)沿著既定的改革方向和制度框架，聚焦生態(tài)文明制度體系的重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對新形勢新問題出臺具體改革落實方案，強化生態(tài)文明制度執(zhí)行力和剛性約束，確保改革落地見效。
二是強化制度系統(tǒng)集成，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。當前，我國生態(tài)文明制度體系仍然存在體制機制不健全、部分政策工具不協(xié)同等問題，需要堅持系統(tǒng)觀念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，進一步強化目標協(xié)同、部門協(xié)同、政策協(xié)同�！稕Q定》從完善生態(tài)文明基礎(chǔ)制度、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機制三個方面全方位強調(diào)制度、體系、機制構(gòu)建，以全面提升生態(tài)文明制度體系的效能�！稕Q定》提出了“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”“健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制”“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施”等體現(xiàn)制度系統(tǒng)集成性和政策協(xié)同性的改革要求。
三是堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合美麗中國建設(shè)新要求不斷健全制度體系。為了進一步加強生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，《決定》提出“完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制”“強化生物多樣性保護工作協(xié)調(diào)機制”。為了進一步全面提高企業(yè)守法意識和環(huán)境合規(guī)水平，《決定》提出“深化環(huán)境信息依法披露制度改革，構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系”“統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償”。為了適應(yīng)新形勢新階段治污減排對環(huán)境監(jiān)管的要求，《決定》提出“完善精準治污、科學(xué)治污、依法治污制度機制”“落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度”“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度”。
四、加強改革方案研究和實施評估工作，支撐生態(tài)文明體制改革行穩(wěn)致遠
當前，我國生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的難度進一步增大。生態(tài)文明制度體系仍有短板待補齊，各項改革方案的科學(xué)性、實效性、協(xié)同性需進一步提升。作為主責研究生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的研究機構(gòu)，應(yīng)系統(tǒng)梳理研究改革經(jīng)驗，加強改革推進機制研究，研究改革落實方案，加強改革評估工作，為深化生態(tài)文明體制改革提供支撐。
第一，加強對生態(tài)文明領(lǐng)域改革推進機制研究，進一步完善改革全過程評估機制。生態(tài)文明體制改革涉及面廣，改革難度大，《決定》提出“圍繞解決突出矛盾設(shè)置改革議題，優(yōu)化重點改革方案生成機制”。為此，需要圍繞生態(tài)文明領(lǐng)域面臨的突出矛盾設(shè)置改革議題，加強調(diào)查研究，為相關(guān)改革方案制定提供扎實的研究支撐，全面提高改革方案的科學(xué)性、針對性和實效性�！稕Q定》要求“堅持真理、修正錯誤，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差”，為此，應(yīng)進一步完善改革評估的方法，提升評估水平，健全生態(tài)文明體制改革第三方評估機制，加強資源環(huán)境政策與宏觀政策取向一致性評估。
第二，深入研究生態(tài)文明建設(shè)突出問題，創(chuàng)新和完善體制機制。在自然資源和生態(tài)環(huán)境管理方面，應(yīng)進一步研究自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革后運行機制問題，著力解決生態(tài)保護監(jiān)管、生態(tài)保護修復(fù)等領(lǐng)域部門職責交叉、邊界不清的問題。研究新形勢下深化生態(tài)環(huán)境保護、自然資源林草部門行政執(zhí)法體制改革的方向，健全環(huán)境保護領(lǐng)域垂直管理機構(gòu)和地方協(xié)作配合機制，研究深化完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和制度體系的路徑。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，研究污染防治和新污染物協(xié)同治理體制機制，研究構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟊Ｗo治理大格局的有效路徑。在生態(tài)文明領(lǐng)域責任體系和問責機制方面，研究與美麗中國建設(shè)相適應(yīng)的評價考核督查制度方案和實現(xiàn)路徑，逐步建立覆蓋全面、權(quán)責一致、獎懲分明、環(huán)環(huán)相扣的責任體系。研究建立健全統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的制度安排，增強政策的成本和效益影響、有效性等評估，以更好統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全多目標。
第三，著力解決全面提升政策體系有效性、系統(tǒng)性、協(xié)同性所面臨的難點堵點問題。生態(tài)文明領(lǐng)域的政策體系已經(jīng)基本完備，但各項政策應(yīng)用的深度、廣度仍有不足，尤其在打通政策銜接的難點、堵點上面臨挑戰(zhàn)，亟待以“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”為導(dǎo)向進一步深化改革。為此，需要研究污染源監(jiān)測與執(zhí)法協(xié)同機制中的體制機制障礙，統(tǒng)籌推進包括環(huán)境影響評價、環(huán)境保護稅、總量控制、排污權(quán)交易等政策工具協(xié)同發(fā)展。研究構(gòu)建更為高效的山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制，強化部門間協(xié)作和信息共享，做到目標統(tǒng)一、分工協(xié)作。研究完善雙碳“1+N”政策體系實施機制，構(gòu)建綜合協(xié)同的碳排放政府監(jiān)管體系，提高碳市場運行的有效性，在多目標導(dǎo)向下協(xié)同推進減污降碳。
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