□王佃利

治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。在2024年9月12日召開(kāi)的全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要“更加突出黃河治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。這是在大黃河觀、大治理觀下，對(duì)黃河治理問(wèn)題所作的戰(zhàn)略性指引。

黃河流域治理是典型的跨域治理問(wèn)題，黃河上下游、左右岸、干支流相互影響，共同塑造著包含多主體、多議題的復(fù)雜系統(tǒng)。面對(duì)復(fù)雜的主體間關(guān)系、多元化的治理議題，如何跨越問(wèn)題的邊界，形成協(xié)同治理的政策共同體，推動(dòng)跨域協(xié)同，成為提升整個(gè)流域治理績(jī)效的必然選擇。新時(shí)期全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，需要強(qiáng)化協(xié)同理念，以構(gòu)建跨域協(xié)同治理機(jī)制為關(guān)鍵路徑，推動(dòng)黃河戰(zhàn)略有效落實(shí)。在大治理觀下探索流域治理的跨域協(xié)同，實(shí)現(xiàn)黃河流域有效治理。

貫徹落實(shí)黃河戰(zhàn)略的戰(zhàn)略指引

作為中華民族和中華文明的重要發(fā)祥地，黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地帶，在國(guó)家發(fā)展大局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視黃河流域的保護(hù)與治理，將“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)出以更高政治勢(shì)能推進(jìn)黃河流域保護(hù)與治理的決心。2019年在鄭州、2021年在濟(jì)南、2024年在蘭州，五年來(lái)習(xí)近平總書(shū)記先后三次主持召開(kāi)座談會(huì)，從“推動(dòng)”到“深入推動(dòng)”再到“全面推動(dòng)”，習(xí)近平總書(shū)記站在全局高度總體謀劃、親自部署，為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。

流域具有的跨邊界、易擴(kuò)散和外溢化等自然特征，使得黃河流域治理表現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域性�；�于行政區(qū)劃界限的傳統(tǒng)治理模式難以及時(shí)回應(yīng)復(fù)雜的流域治理問(wèn)題，催生出對(duì)跨域協(xié)同治理的需求。在大治理觀下，黃河跨域協(xié)同治理既涉及流域內(nèi)縱橫府際間、相關(guān)職能部門間的互動(dòng)過(guò)程，也要關(guān)注政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方主體的協(xié)同與合作。

第一，國(guó)家戰(zhàn)略的高位推動(dòng)助力政府條塊協(xié)同新格局。流域的公共性和生態(tài)消費(fèi)行為的外部性意味著政府為主要責(zé)任者，上級(jí)政府的縱向介入和地方政府間、職能部門間的橫向互動(dòng)，成為黃河流域治理的關(guān)鍵議題。在以中央和地方關(guān)系為主軸的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，國(guó)家戰(zhàn)略形成的政治勢(shì)能，有助于完善以流域?yàn)楹诵牡墓芾眢w制和協(xié)同機(jī)制，破解職責(zé)分工、關(guān)系協(xié)調(diào)、利益平衡的關(guān)鍵問(wèn)題，推進(jìn)全流域統(tǒng)籌管理。

第二，跨域協(xié)同的治理機(jī)制促成流域大治理的新動(dòng)力。面對(duì)日益復(fù)雜多樣的黃河流域治理事務(wù)，遵循科層制邏輯的政府組織不是唯一的行動(dòng)主體。而市場(chǎng)機(jī)制在效率、創(chuàng)新、資金方面的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)機(jī)制所具有的動(dòng)員能力和廣泛性，能夠有效彌補(bǔ)政府機(jī)制的效率和資源動(dòng)員不足的問(wèn)題。充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)主體的功能優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的流域治理共同體，對(duì)于增進(jìn)流域整體利益、確保黃河治理穩(wěn)定與可持續(xù)具有重要意義。

國(guó)家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的

黃河跨域協(xié)同治理成效

2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”重大國(guó)家戰(zhàn)略。五年間，在重大國(guó)家戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，中央相關(guān)職能部門和沿黃各級(jí)各地政府紛紛采取行動(dòng)，就黃河流域治理的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)展實(shí)踐探索，形成了一系列行之有效的創(chuàng)新舉措。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得明顯成效，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)展顯著、高質(zhì)量發(fā)展亮點(diǎn)頻現(xiàn)、人民群眾生活明顯改善。

第一，內(nèi)涵理念逐漸深化，凝聚形成大保護(hù)、大治理、大協(xié)同的行動(dòng)共識(shí)。

黃河重大國(guó)家戰(zhàn)略確立后，中央層面持續(xù)對(duì)這一工作進(jìn)行總體部署和具體安排，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、要求、目標(biāo)定位等日漸明晰。從注重污染治理，到兼顧經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境宜居、資源安全供給、社會(huì)穩(wěn)定有序等多個(gè)目標(biāo);從各個(gè)地方政府、條線部門的單點(diǎn)推進(jìn)，到央地縱向協(xié)調(diào)、地方政府聯(lián)動(dòng)、多部門聯(lián)合的有效互動(dòng);從政府內(nèi)部的獨(dú)立行動(dòng)，到多方主體的共同參與;相關(guān)主體意識(shí)到，黃河流域治理是全流域、全社會(huì)共同參與的系統(tǒng)工程。大保護(hù)、大治理、大協(xié)同的理念共識(shí)引領(lǐng)著相關(guān)主體的具體行動(dòng)，為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展走深走實(shí)提供指引。

第二，體制機(jī)制不斷完善，構(gòu)建起縱向上下聯(lián)動(dòng)、橫向有效協(xié)同的治理體系。

在推動(dòng)黃河流域治理的過(guò)程中，黨和國(guó)家結(jié)合實(shí)際情況不斷調(diào)適黃河流域的治理結(jié)構(gòu)，明確相關(guān)主體的職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。在組織結(jié)構(gòu)上，生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、黃河流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制先后建立，與水利部黃河水利委員會(huì)、沿黃各省區(qū)共同構(gòu)建流域統(tǒng)籌、縱向協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新管理框架。在權(quán)責(zé)問(wèn)題上，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》的出臺(tái)回答了事關(guān)黃河流域管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府、國(guó)務(wù)院其他相關(guān)主管部門的職責(zé)分工問(wèn)題，明確了中央統(tǒng)籌、省級(jí)負(fù)責(zé)、市縣執(zhí)行的三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

第三，政策工具日益豐富，探索出多元化、組合式、行之有效的運(yùn)行機(jī)制。

為貫徹落實(shí)黃河重大國(guó)家戰(zhàn)略的部署要求，沿黃各級(jí)地方政府、有關(guān)職能部門積極行動(dòng)，圍繞生態(tài)保護(hù)、水資源管理、防災(zāi)減災(zāi)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)、文化傳承等諸多議題，不斷探索新的政策工具和可行舉措，逐步深化合作內(nèi)容，拓展合作范圍，強(qiáng)化政策、資本、技術(shù)、人才等各類要素支撐，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同治理從無(wú)到有、從有到優(yōu)的跨越。其中，從立法、行政處罰、目標(biāo)責(zé)任制，到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、政府間協(xié)議、聯(lián)盟，再到專項(xiàng)貸款、主題債券等，黃河流域治理形成了包含不同強(qiáng)制程度、適用不同議題的政策工具庫(kù)。通過(guò)合理選擇和有效組合不同類型的政策工具，黃河戰(zhàn)略得以高效率執(zhí)行，治理成效顯著提升。

以協(xié)同創(chuàng)新全面推進(jìn)黃河流域治理邁上新臺(tái)階

鑒于黃河流域治理的特殊性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展必須堅(jiān)持以“協(xié)同”為引領(lǐng)，從國(guó)家層面的戰(zhàn)略角度出發(fā)全面統(tǒng)籌。隨著黃河重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，黃河流域大保護(hù)大治理大協(xié)同的格局基本形成。面向新時(shí)代“全面推進(jìn)”黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新征程，必須持續(xù)完善這一格局，更加堅(jiān)持以“協(xié)同”為引領(lǐng)，強(qiáng)化目標(biāo)整合、調(diào)適治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)、優(yōu)化工具選擇，推動(dòng)黃河流域跨域協(xié)同治理邁上新臺(tái)階。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)整合，鑄牢流域共同體意識(shí)。一是強(qiáng)化整體系統(tǒng)觀念，充分認(rèn)識(shí)到黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和互聯(lián)性，從全流域角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水安全等多方面的需求。二是提升跨域合作意識(shí)，增強(qiáng)流域內(nèi)各地區(qū)對(duì)跨域協(xié)同治理重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)地方政府間的相互理解和信任，推動(dòng)形成流域共同體。

第二，進(jìn)一步完善協(xié)同機(jī)制，凝聚協(xié)同共治合力。一是宏觀層面強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)與頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作原則，理順各層級(jí)、各部門間的關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的治理網(wǎng)絡(luò)。二是完善跨區(qū)域省級(jí)合作機(jī)制，以毗鄰區(qū)合作為基礎(chǔ)，圍繞決策、協(xié)調(diào)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督等一系列運(yùn)行過(guò)程，形成有效的合作機(jī)制，推動(dòng)由局部小勝到全流域覆蓋的創(chuàng)新擴(kuò)散。三是構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多方利益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)利益分配補(bǔ)償?shù)囊?guī)范，實(shí)現(xiàn)黃河流域東部地區(qū)與中西部地區(qū)的協(xié)同互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)中心城市與經(jīng)濟(jì)落后城市的協(xié)同互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量的有機(jī)融合，以各方共享共贏凝聚治理合力。

第三，進(jìn)一步優(yōu)化工具選擇，促進(jìn)治理手段多元化。一是豐富政策工具的類型，結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況，采用多樣化的政策工具，如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、行政管制、法律規(guī)制、科技支撐、公眾參與等，形成綜合性的政策工具箱。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整政策工具的組合使用。因事制宜，面對(duì)不同的治理階段和差異化的合作議題，采取差異化的政策工具組合，以適應(yīng)不同的情境與目標(biāo)，增強(qiáng)政策工具的有效性。

〔本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的跨域協(xié)同治理機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：22BGL012)階段性成果〕

原標(biāo)題：創(chuàng)新跨域協(xié)同治理助力黃河戰(zhàn)略全面推進(jìn)

值班主任：李歡

責(zé)任編輯：李歡