特許經(jīng)營作為一種有效的市場化手段，能夠促進城市水務服務的提升并優(yōu)化環(huán)境公共服務。本文首先對水務行業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展歷程和現(xiàn)狀問題進行了簡要介紹。在此基礎上，提出了城鎮(zhèn)供排水一體化趨勢下的5種特許經(jīng)營策略。最后，對城鎮(zhèn)供排水一體化下特許經(jīng)營3種整合路徑涉及的關(guān)鍵步驟進行說明，以供參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)供排水一體化 特許經(jīng)營策略 整合路徑

01城鎮(zhèn)供排水一體化

隨著我國城市管理能力的不斷提升，對城市供水、排水實施一體化管理或?qū)⒊蔀槌鞘鞋F(xiàn)代化建設的重要組成部分。供排水一體化，是指將供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的資源管理模式，從而使水資源得到科學合理的開發(fā)利用。結(jié)合供排水一體化格局的構(gòu)成內(nèi)容看，主要包括了供水、污水處理、供排水管網(wǎng)及水資源回收利用等。

圖1-1 供排水一體化示意圖

近年來，各地在城市供排水一體化方面陸續(xù)展開實踐和探索。2020年11月，成都市印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化水務管理體制構(gòu)建供排凈治一體化機制的試行意見》，成為全國第一個系統(tǒng)化推進供排凈治一體化的地區(qū)。成都市將水務全產(chǎn)業(yè)鏈存量設施以TOT模式劃轉(zhuǎn)行業(yè)國企經(jīng)營。同時，擴大特許經(jīng)營范圍，將市政管網(wǎng)、下穿隧道、河道及附屬設施等以BOT方式授予行業(yè)國企特許經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)“廠網(wǎng)河”一體化綜合治理，“供排凈治”一體化閉環(huán)管理。2022年7月，西安市出臺《西安市供排水設施資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)實施方案》，全面推進全市供排水設施資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)工作。方案明確將全市供排水設施資產(chǎn)整體移交西安水務集團，以積極打造供排水“一張網(wǎng)一盤棋一體化”大水務格局，形成原水、供水、排水、污水處理、污泥處置、再生水回用的水務全產(chǎn)業(yè)鏈體系。實踐中，城鎮(zhèn)供排水一體化會呈現(xiàn)出由一家單位主導的“一城一企”情況。

02城鎮(zhèn)供排水一體化下的特許經(jīng)營

（一）水務行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程

我國水務行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程基本與國家特許經(jīng)營政策文件的頒布與實施相契合�？傮w來看，隨著國家特許經(jīng)營政策文件的出臺和陸續(xù)完善，特許經(jīng)營模式在我國水務行業(yè)的發(fā)展也日趨成熟。

2002年12月，原建設部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），提出在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)實行特許經(jīng)營制度。2004年，為規(guī)范城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)的特許經(jīng)營活動，原建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，各地政府紛紛推行供水、排水、燃氣、供熱、公交等領(lǐng)域的特許經(jīng)營模式，并因此催生了一批跨區(qū)域的水務投資運營企業(yè)。

2015年，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步規(guī)范能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。2023年11月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》。《特許經(jīng)營意見稿》規(guī)定了特許經(jīng)營項目機制的相關(guān)部署，細化了特許經(jīng)營方案和特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，對水務行業(yè)特許經(jīng)營項目的落地明確了更為精確的實施路徑。

（二）水務行業(yè)特許經(jīng)營的現(xiàn)狀評估

1.特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)不規(guī)范

因歷史原因，部分區(qū)域供水或污水處理一般交由當?shù)氐乃畡掌髽I(yè)或事業(yè)單位運營管理，在特許經(jīng)營制度實施前已經(jīng)形成事實經(jīng)營，政府雖未授予特許經(jīng)營權(quán)，但是實際控制著供水以及污水的特許經(jīng)營權(quán)，后期也并未規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)的運營以及管理；另外，部分地區(qū)通過直接授予地方水務企業(yè)供水以及污水特許經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)特許經(jīng)營的轉(zhuǎn)移，與目前相關(guān)政策要求通過競爭性的方式授予特許經(jīng)營權(quán)相違背。

2.產(chǎn)品質(zhì)量以及服務標準參差不齊

目前部分區(qū)域因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟以及人口、規(guī)劃等因素的調(diào)整，無法統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)供排水藍圖，進一步導致區(qū)域供排水特許經(jīng)營企業(yè)較多，部分供排水企業(yè)無法落實地方政府環(huán)保要求，特許經(jīng)營企業(yè)生態(tài)環(huán)保問題頻出，水處理問題安全問題突出，運營管理能力無法滿足區(qū)域發(fā)展要求；因區(qū)域供排水企業(yè)較多，特許經(jīng)營者提供產(chǎn)品質(zhì)量以及服務標準參差不齊，投訴問題長久無法解決；針對特許經(jīng)營企業(yè)的評估機制以及考核機制缺乏，無法實現(xiàn)低效低質(zhì)特許經(jīng)營企業(yè)的退出。

3.部分項目投資規(guī)模偏離實際需求

部分區(qū)域供排水特許經(jīng)營企業(yè)投資規(guī)模較大，導致大量供排水資產(chǎn)產(chǎn)能無法高效利用；特許經(jīng)營項目論證程序缺失，廠網(wǎng)建設過于超前，處理工藝過分高于環(huán)保的基本要求導致處理成本較高，嚴重脫離區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求以及財政的承受能力；且部分民營特許者罔顧自身投資、運營能力以及項目融資成本，盲目上馬重大供排水項目，造成地方資產(chǎn)的嚴重浪費。

4.水處理定價機制不健全

水務處理行業(yè)，尤其是供水和污水處理的價格制定，要兼顧特許經(jīng)營者的收益、地方政府的財政承受能力以及居民的支付能力，做好市場屬性與公益屬性的有效平衡。部分國有水務集團的污水處理服務以及供水服務采用以支定收或固定付費方式，缺乏相關(guān)的價格調(diào)整措施，導致服務收入與市場運行脫軌，不利于水務集團的做大做強；部分區(qū)域水處理特許經(jīng)營價格缺乏彈性，水處理價格機制不夠完善，無法對特許經(jīng)營者起到激勵和約束作用。

（三）特許經(jīng)營模式對城鎮(zhèn)供排水一體化的影響

1.有利于提高運營服務質(zhì)量

特許經(jīng)營模式注重市場競爭和用戶需求，特許經(jīng)營者會更加關(guān)注服務質(zhì)量和用戶滿意度，提升供排水服務水平。特許經(jīng)營者在獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)后，一般會在所在區(qū)域市場內(nèi)進行長期經(jīng)營，因此具有獨家從事特許范圍內(nèi)水務業(yè)務并獲取收益的權(quán)利。這不僅是特許經(jīng)營者長期穩(wěn)定經(jīng)營的基礎，也是一種有效的優(yōu)勝劣汰機制，對于提高企業(yè)的整體素質(zhì)和經(jīng)營管理效率都具有十分重要的作用。