《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》的解讀
國家發(fā)改委
水務(wù)環(huán)保政策專題
摘要：國家發(fā)展改革委近日印發(fā)《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引(試行)》
以一致性規(guī)則規(guī)范推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)
2022年4月公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，探索研究全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指南。2024年《政府工作報告》明確，制定全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引�！度珖y(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》（下面簡稱《指引》）就是這樣一個貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)、各部門在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場時需要嚴(yán)格遵守的一致性規(guī)范。
一、《指引》的重要意義
近年來，各地區(qū)各部門在自查清理的基礎(chǔ)上，廢止、修訂和糾正了一批妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施；圍繞強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一出臺了一批配套政策；在重點領(lǐng)域持續(xù)推進改革的步伐，如通報違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例、在全國范圍內(nèi)開展涉企違規(guī)收費問題專項整治等。但毋庸否認(rèn)，目前實踐中還存在著一些市場分割、地方保護等阻礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的問題。在這樣的背景下，《指引》的制定切實解決了實踐中突出問題，具有重要意義。
一是可以使社會各界更加深刻地認(rèn)識到建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)涵和意義。《指引》不僅可以從出發(fā)點和內(nèi)容等方面明確市場機制決定資源配置的基本規(guī)則，還可以通過促進提升政策的統(tǒng)一性，推動各地區(qū)、各部門加快融入和主動服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)工作，促進商品要素資源在全國更大范圍內(nèi)的暢通流動，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢和市場潛力。
二是有利于進一步細(xì)化各地區(qū)各部門在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的目標(biāo)和任務(wù)。構(gòu)建高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，是《指引》的目標(biāo)指向。其中，高效規(guī)范，就是要在更大范圍內(nèi)更有效地配置資源，同時要進一步厘清政府與市場的邊界；公平競爭，就是要消除妨礙公平競爭的各種消極因素，降低市場經(jīng)營主體的交易成本；充分開放，就是要增強國內(nèi)國際兩個市場的聯(lián)動性。《指引》將這一目標(biāo)和任務(wù)具體落實、落地、落細(xì)，為各地區(qū)、各部門提供了可以參照的、規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的行動指南。
三是可以壓實各地區(qū)各部門建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作責(zé)任。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作復(fù)雜而系統(tǒng)，實踐中需要讓規(guī)則具有統(tǒng)一性、政策具有一致性、行動具有協(xié)調(diào)性。《指引》通過積極主動地、統(tǒng)一地拆除制約全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的各項具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的“土壤”。此外，由于實踐中一些市場分割與政府保護的行為具有隱蔽性和不可觀測性，引入《指引》進行事前行為指導(dǎo)，具有重要的現(xiàn)實操作意義。
二、《指引》的主要引導(dǎo)對象
在現(xiàn)實中，阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的因素有三種：來自縱向行政部門的力量、來自橫向行政單位的力量，以及來自企業(yè)的市場勢力。其中企業(yè)的市場勢力受《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》等制約，因此，當(dāng)前《指引》引導(dǎo)的對象主要是地方政府以及部門政府。通過引導(dǎo)和規(guī)范地方政府、部門的行為，以減少、減弱和降低其分割市場和地方保護的動機，奠定要素自由流動和公平競爭的基礎(chǔ)和前提，促進全國統(tǒng)一大市場逐步形成。
三、《指引》的基本框架與具體規(guī)范
《指引》立足各方面共識高的領(lǐng)域，既對建設(shè)用地市場、勞動力市場、資本市場、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場、能源市場、資源環(huán)境市場等，具體闡述了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，又對市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范等政府事務(wù)，具體列出了必須遵守的基本行為規(guī)范和準(zhǔn)則。
《指引》聚焦市場環(huán)境，分別從軟件環(huán)境和硬件環(huán)境兩方面展開，重點闡述全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的基礎(chǔ)制度和市場設(shè)施聯(lián)通的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。一方面，圍繞產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，注重急用先立、突出重點，梳理各地方、各部門可主動作為的事項，夯實市場經(jīng)濟有效運行的基本保障。另一方面，對建設(shè)和利用流通網(wǎng)絡(luò)、信息交互渠道、交易平臺等方面提出階段性工作要求，以高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的市場設(shè)施助力建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。
《指引》聚焦市場結(jié)構(gòu)，從促進要素與資源、商品和服務(wù)自由流動方面，提出了各種具體的標(biāo)準(zhǔn)指引。如建設(shè)全國就業(yè)公共服務(wù)平臺，不得在戶籍、地域、身份、檔案、人事關(guān)系等方面設(shè)置影響人才流動的政策性障礙；建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推動家用電器、家具、電動自行車等消費品行業(yè)重點領(lǐng)域強制性國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂；等等。
《指引》聚集市場監(jiān)管，就健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力等方面，尤其是就現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)的多頭監(jiān)管、競相監(jiān)管、監(jiān)管空白、監(jiān)管失靈、“運動式”監(jiān)管等方面的體制短板，就健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、提升市場綜合監(jiān)管能力和水平等，提出規(guī)范政府行為的指引性標(biāo)準(zhǔn)。
《指引》聚集市場行為，對各地區(qū)各部門限制商品資源要素自由流動，干預(yù)經(jīng)營主體的進入、經(jīng)營、退出，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購中的違法限定或者指定，突破國家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實施的招商引資優(yōu)惠政策等行為提出若干“不得”，進一步規(guī)范不當(dāng)競爭與市場干預(yù)行為。
總的來看，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)是一個涉及方方面面的、復(fù)雜的利益調(diào)整問題，目前，《指引》提出了方向性、框架性指導(dǎo)和階段性工作要求。下一步，在執(zhí)行和更新《指引》的過程中，需要各地區(qū)、各部門多措并舉、相向而行，以工作合力推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)取得更大成效。（作者：劉志彪 南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院常務(wù)院長、教授）
縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)
構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策。2022年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》印發(fā)實施以來，在各方面共同努力下，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場取得初步成效。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》（以下簡稱《指引》），推動各地區(qū)、各部門加快融入和主動服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，這是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的重要制度安排。
一、新形勢下縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)具有重要意義
《指引》圍繞各方面共識高的領(lǐng)域梳理出可操作、能落實的具體舉措，解決各地區(qū)、各部門在推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中“怎么干”和“如何干”的問題，對于全面推動我國市場由大到強轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
處理好政府和市場的關(guān)系的重要抓手。當(dāng)前，全國各地正在貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，堅定不移深化改革、擴大開放，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。這就要求要科學(xué)界定政府和市場的邊界，正所謂“行有所止，方不逾矩”�！吨敢方⒘艘惶赘采w全國、通用的行動規(guī)則和行為規(guī)范，明確各地區(qū)、各部門的權(quán)力邊界和行為“底線”，規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為，維護和發(fā)揮市場機制作用，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。
穩(wěn)定市場預(yù)期、提振有效需求的重要保障。當(dāng)前，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，黨中央、國務(wù)院著力擴內(nèi)需、提信心，推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好。《指引》通過完善和細(xì)化市場制度規(guī)則，將為經(jīng)營主體提供公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的營商環(huán)境，使其敢于擴大投資、勇于開拓市場；將為消費者營造便利放心的消費環(huán)境，使其敢于花錢、愿意消費，更好釋放消費潛能，進一步暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，激發(fā)全社會的內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，激發(fā)超大規(guī)模市場優(yōu)勢和巨大內(nèi)需潛力。
二、以細(xì)化實化的舉措縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)
《指引》聚焦“五統(tǒng)一、一破除”重點領(lǐng)域，在“出實招、求實效”上下功夫，進一步細(xì)化實化政策任務(wù)，提出一批重要舉措，助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)工作高效開展。
�。ㄒ唬┟鞔_規(guī)則邊界，突出制度統(tǒng)一性
《指引》把“強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”作為首要任務(wù)，細(xì)化四方面要求。在產(chǎn)權(quán)保護方面，明確完善依法平等長久保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的制度體系等。在市場準(zhǔn)入環(huán)境方面，明確要嚴(yán)格落實“全國一張清單”管理模式等。在公平競爭方面，明確要嚴(yán)格落實《公平競爭審查條例》等。在信用制度建設(shè)方面，明確要統(tǒng)一制定兼容各領(lǐng)域的信用修復(fù)規(guī)則避免出現(xiàn)不同領(lǐng)域脫節(jié)的情況等。
�。ǘ﹫猿謫栴}導(dǎo)向，突出政策精準(zhǔn)性
當(dāng)前，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中面臨一些領(lǐng)域制度規(guī)則不完善、要素市場發(fā)育相對滯后、地方保護和市場分割屢禁不止等問題。《指引》針對商品質(zhì)量體系、標(biāo)準(zhǔn)和計量體系以及市場監(jiān)管規(guī)則等領(lǐng)域，明確提出健全和完善的要求。針對土地等要素市場以及能源資源市場，明確提出統(tǒng)一規(guī)則和互聯(lián)互通的要求。針對不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為，明確提出系列禁止性條款及相應(yīng)的監(jiān)督機制。
（三）促進信息公開和共享，突出規(guī)則約束力
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，市場規(guī)則、監(jiān)管信息、政策措施等內(nèi)容的公開透明是重要環(huán)節(jié)�！吨敢访鞔_提出各地區(qū)要制定并動態(tài)更新本級政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化清單，同時要加快構(gòu)建完善多級互聯(lián)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺體系等。這有利于經(jīng)營主體和社會公眾判斷相關(guān)政策舉措是否合規(guī)，形成外部監(jiān)督機制，也有利于各地區(qū)、各部門決策信息共享，提高政策一致性水平。
（四）注重動態(tài)調(diào)整，突出措施適配性
我國地區(qū)間發(fā)展差距較大，決定了全國統(tǒng)一大市場建設(shè)是一個長期過程，不會一步到位、一蹴而就。同時，隨著市場環(huán)境的變化和新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)等，市場建設(shè)還可能面臨新的問題，問題也可能有新的表現(xiàn)形式�！吨敢访鞔_，將根據(jù)執(zhí)行落實情況，結(jié)合新形勢、新要求進行動態(tài)調(diào)整。通過及時對標(biāo)準(zhǔn)指引進行修訂和完善，確保全國統(tǒng)一大市場建設(shè)政策始終與市場實際需求相契。
三、抓好各項任務(wù)舉措的落地見效
通過加大宣傳引導(dǎo)力度、強化落實評估監(jiān)督、形成工作合力等多維度綜合施策，有效推進《指引》確立的任務(wù)舉措落地見效，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局注入強大動力。
（一）凝聚思想共識，營造良好氛圍
針對《指引》中的任務(wù)舉措進行深入細(xì)致且系統(tǒng)全面的解讀，確保各地區(qū)、各部門能夠準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向，明晰自身在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的角色與責(zé)任。對在落實《指引》中表現(xiàn)突出、成效顯著的地區(qū)，深入挖掘其成功經(jīng)驗與創(chuàng)新做法，總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的模式與路徑，帶動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)深入推進。
（二）強化評估監(jiān)督，確保執(zhí)行到位
各地區(qū)要進一步優(yōu)化本地區(qū)政府績效考核相關(guān)評價指標(biāo)，更好反映全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的成效。可運用信息技術(shù)手段動態(tài)監(jiān)測和分析有關(guān)信息，及時掌握《指引》落實進展情況，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)存在的問題與偏差。有關(guān)部門要暢通妨礙統(tǒng)一大市場建設(shè)問題線索舉報受理渠道，適時組織專項整治，會同各地區(qū)開展典型案例約談通報和常態(tài)化問題整改，形成有效的信息反饋與溝通機制。
�。ㄈ┱细鞣劫Y源，實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動
構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場是一項系統(tǒng)工程。針對市場分割、地方保護、壟斷行為等突出問題，各部門間需建立高效順暢的協(xié)同合作機制，提高執(zhí)法效率與效果。不同地區(qū)之間可通過開展多層次、多形式的區(qū)域合作，促進市場聯(lián)通與聯(lián)動。城市群、都市圈等有條件的地區(qū)可探索開展區(qū)域市場一體化建設(shè)，待成熟后推廣至全國，保持全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的活力與適應(yīng)性。（作者：申兵 國家發(fā)展改革委市場與價格研究所所長、研究員）
