國家水網建設中水權水市場發(fā)揮作用研究
發(fā)布時間:2024-11-27
建設國家水網是解決我國水資源時空分布不均、提升國家水安全保障能力的根本性措施。2023年5月，中共中央、國務院印發(fā)《國家水網建設規(guī)劃綱要》，明確了未來一段時間國家水網建設的目標任務，并將“推進水權水市場改革，規(guī)范明晰用水權，完善用水權市場化交易制度”作為健全水網良性運行機制的重要舉措。國家水網的建設任務繁重艱巨，需要創(chuàng)新完善相關體制機制，有必要發(fā)揮水權水市場在“兩手發(fā)力”方面的重要作用，促進國家水網在增強我國水資源統籌協調能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力方面功能和效益的發(fā)揮。
1 國家水網建設中水權水市場可以發(fā)揮的作用
水權水市場改革的目標是建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監(jiān)管有效的用水權制度體系。國家水網建設與水權水市場改革相輔相成，一方面國家水網為推進區(qū)域水權交易等奠定了工程基礎；另一方面水權水市場改革為推動國家水網建設、保障國家水網良性運行提供了制度支撐。具體來講，水權水市場在國家水網建設中發(fā)揮的作用體現以下幾個方面。
1.1 明晰調水歸屬，厘清各方權責
引調水工程是國家水網的重要構成。建設引調水工程，完成水資源從調水區(qū)到受水區(qū)的輸配和使用，是一項復雜的系統性工作，其實質是對區(qū)域水權的分配，并由此衍生出水源地保護、調水工程建設與運維、調水輸配與消納、水費收繳等工作，為此還需要清晰界定好涉及主體的權責，各司其職。通過水權水市場改革，一是可以明晰調水水權歸屬，明確受水區(qū)可分得的調水水量，避免用水糾紛矛盾；二是圍繞調水水權分配和使用涉及的各個環(huán)節(jié)，從權利角度出發(fā)，可以界定清楚調水區(qū)保護水源地、有關單位實施調水和運維調水工程、受水區(qū)繳納用水費用等權責，界定好涉及主體的責任與義務，為國家水網的良性運行奠定基礎。
1.2 理順調水秩序，優(yōu)化調度機制
國家水網中的重大引調水工程往往跨流域跨區(qū)域建設，涉及多個受水區(qū)，如南水北調工程�，F實中，受極端氣候或經濟社會發(fā)展影響，存在年度可調水量無法滿足多個受水區(qū)需求、經濟發(fā)展水平較高的受水區(qū)用水需求超出既定分配調水量等情形，這對協調滿足不同受水區(qū)調水需求，公平實施調水工作造成了現實困擾。從用水權角度看，受水區(qū)調水水權明晰后，在常規(guī)水資源調度工作中，受水區(qū)權利內的調水權益應當優(yōu)先得到保障與執(zhí)行，否則將會違背公平性原則，造成高價得水、無序調水的不良局面。如果面臨可調水量無法同時滿足多個受水區(qū)既定分配水量需求情形時，可以通過“同比例核減”方式確定各個受水區(qū)調水指標；如果面臨同時存在既定分配水量之內和之外用水需求時，應當首先滿足既定分配水量之內的受水區(qū)用水需求。據此，也可以為編制重大引調水工程水資源調度方案與年度計劃，完善調度機制提供支撐。
1.3 促進調水消納，發(fā)揮工程效益
受經濟社會發(fā)展形勢或配套工程建設等因素影響，引調水工程建成運行后，往往面臨著調水指標配置與用水需求不匹配的問題，調水指標無法及時消納。引調水工程建成后能否達產高效供水，也會連帶產生受水區(qū)水費支付等問題，進一步影響工程效益的發(fā)揮。如果能夠實施用水權市場化交易，將無法及時消納的調水及時交易給有需求的受水區(qū)，則能夠有效破解上述調水消納問題，促進水資源優(yōu)化配置，同時也有利于加快工程投資回收，充分發(fā)揮工程供水的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。
1.4 建立反哺機制，健全工程建設投融資機制
國家水網建設投資巨大，需要積極引導社會資本依法合規(guī)參與工程建設運營。通過開展用水權市場化交易，在促進調水消納、發(fā)揮工程效益的同時，也能夠提升工程投資資金的回報率，在一定程度上破解水利工程建設公益性強、投資周期長、回報率低，對社會資本吸引力不足等問題，激發(fā)社會資本參與國家水網建設的動力與活力。另外，在水權水市場建設實踐中，也出現了用水權抵押、質押等探索，能夠為金融機構參與國家水網建設提供融資支持提供借鑒。
2 發(fā)揮水權水市場作用面臨的困難問題
總體上看，現階段我國水權水市場建設仍處于起步階段，在國家水網建設中發(fā)揮的作用有限，存在著水權管理意識不強、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題。
2.1 水權管理意識不強
從我國水權水市場建設歷程看，水權管理意識是一個逐步喚醒的過程。在此過程中，伴隨著關于水權內涵、改革重點和路徑等的爭議以及相關制度的逐步建立健全。黨的十八大以來，我國用水權改革提速，探索逐步深入。水利部、國家發(fā)展改革委、財政部聯合印發(fā)的《關于推進用水權改革的指導意見》（水資管〔2022〕333號，以下簡稱《指導意見》），首次在政策文件中明確了調水水權是區(qū)域水權的重要構成。在此之前，多數受水區(qū)對于分得的調水，“量”的意識多一些，“權”的意識比較少，關于調水的權利邊界、水權管理能夠發(fā)揮的作用、如何發(fā)揮作用等考慮的較少，傾向于采用傳統行政管理方式開展調水工作。以調水為標的區(qū)域水權交易探索較少，較為成功的案例是水利部水權試點期間河南省以南水北調中線調水為標的開展跨地市水權交易�？梢灶A見，在國家水網建設中注重水權管理，還需要一個過程。
2.2 調水水權缺乏有效的確認方式
有效的確認方式，有助于受水區(qū)樹立調水水權意識，明晰調水歸屬，解決水權邊界模糊等問題。目前來看，現實中缺少有效的調水水權確認方式�！吨笇б庖姟诽岢�“對已建和在建的調水工程，調水工程相關批復文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權利邊界”，僅僅是對調水水權權利大小的明確，并沒有提出有效的權利確認方式。調水工程相關批復文件雖然明確了調水水量（權利邊界）、受水區(qū)范圍（權利主體）等權利要素，但其作用在于工程前期階段確認工程的規(guī)模等技術參數，印發(fā)對象與權利主體往往也不一致，不適合作為調水水權的確認方式。
2.3 市場培育手段不健全
當前，調水水權市場存在交易意愿不強、市場發(fā)育緩慢的情況，其原因為缺乏有效的市場培育手段。從買方看，缺水地區(qū)“等靠要”觀念偏重，存在路徑依賴，往往希望通過行政方式解決缺水問題，這也是經濟成本最低的手段，購買調水水權的意愿不強。從賣方看，用水指標沒有完全消納的受水區(qū)，對開展水權交易還存在擔心，如開展交易后國家會相應核減本地區(qū)的調水分配指標等。再加上水權交易收益不高，激勵不足，造成擁有結余調水指標的受水區(qū)普遍存在惜售的現象，轉讓水權的意愿不強。從培育市場角度看，現實中缺少針對有效消納調水指標的強制性規(guī)定或要求，買方和賣方也缺乏有效的溝通機制，無法為有針對性的開展市場培育工作提供支撐。
2.4 配套交易制度不完善
實施調水水權交易，是既有受水區(qū)將擁有的結余“客水”交易給有需求的地區(qū)，涉及主體和事項多�！吨笇б庖姟贰端畽嘟灰坠芾頃盒修k法》等既有制度文件雖然制定了關于區(qū)域水權交易程序、定價、監(jiān)管等方面通用要求，但針對實施調水水權交易，還需要提出更具有針對性和可操作性、更為詳細的制度供給。
3 發(fā)揮水權水市場作用的制度建設建議
針對上述面臨的困難問題，總結近年來我國水權水市場建設經驗，研究認為，有效發(fā)揮國家水網建設中水權水市場的作用，應當在我國現階段用水權改革框架基礎上，細化完善明晰調水權屬、培育交易市場、健全交易規(guī)則等方面的制度設計。為此，提出有關制度建設建議如下。
3.1 印發(fā)水量分配方案明晰調水水權歸屬
《指導意見》的有關規(guī)定為明晰調水水權提供了指導和依據。為此，可以借鑒河南通過省人民政府及受水區(qū)市人民政府分別印發(fā)南水北調中線一期工程水量分配方案，確認轄區(qū)內有關市、縣行政區(qū)所擁有的調水水量的做法。通過印發(fā)引調水工程水量分配方案，完成上級人民政府對下級人民政府所享有調水可用水量的確認。該種做法可以清晰的確認受水區(qū)所享有的調水水權，能夠進一步提升受水區(qū)水權管理意識，也為開展交易活動奠定了基礎。
需要說明的是，當地地表水和外調水都是區(qū)域水權的重要構成，一個地區(qū)所享有的當地地表水可用水量，是通過印發(fā)江河流域水量分配方案的方式予以確認的。對外調水可用水量也通過印發(fā)水量分配方案的方式進行確認，實現了對區(qū)域當地地表水和外調水可用水量在確認方式上的統一。
3.2 印發(fā)分工方案確定各方權責
國家水網供用水管理涉及調水、供水、用水、管水等環(huán)節(jié)，與之相關的主體包括：國務院水行政主管部門、有關流域管理機構、工程運行管理單位、調水區(qū)、受水區(qū)、取用水戶等。如果從水權管理的角度看，則涉及用水權的分配、交易、監(jiān)管、保障等事項。有必要通過制定印發(fā)分工方案的方式，綜合考慮調水水權權益的實現、工程的良性運行等，集合相關主體，厘清各方關系，確認各方權責，為調水分配、調度組織與實施、調水交易與監(jiān)督、水源地保護、工程管護等具體事項的落地提供支撐。
3.3 豐富調水水權交易市場培育舉措
豐富調水水權交易市場培育舉措的目的在于打消買方、賣方交易疑慮，促成交易�；诖�，可有針對性地建立相關制度。
一是建立結余調水水權收儲機制�；舅悸肥牵簩τ谑芩畢^(qū)暫未能利用的調水指標，設立判定條件，認定為結余指標；在自己對結余指標不處置也不交易的情況下，由受水區(qū)上級水行政主管部門認定為結余指標并委托有關單位予以收儲交易。交易成功前，工程水費仍由原受水區(qū)繳納。在抵扣交易相關花費后，交易收益由相關受水區(qū)按比例分享。這樣的機制設計，一方面可以倒逼有結余指標的受水區(qū)盡快開展調水消納或交易工作，因為一旦形成結余指標就將由上級水行政主管部門實施統一的收儲交易；另一方面可以解決結余指標“小而散”、供需不匹配問題，減少買方和多個賣方同時進行談判的交易成本。
二是建立政府基準價與市場協議價相結合的定價機制。推進交易時，買方擔心交易價格過高，賣方則擔心交易價格過低。在這種情況下，結合《指導意見》有關要求，可以以具備相應能力的機構評估價作為基準價，協商確定交易價格，為雙方順利達成交易奠定基礎。此外，還需要建立調水水權交易價格與工程水價的聯動機制，約定好基本水費與計量水費的繳納主體及繳納方式。
三是建立“長短結合”的交易期限確定機制。合理的交易期限是調水水權交易順利開展的重要條件。交易磋商中，買方擔心配套工程投資大但交易期限過短，經濟上不劃算，因而希望能夠獲得長期、穩(wěn)定的交易水量；而賣方則擔心水量交易期限過長會影響本地區(qū)未來經濟社會發(fā)展用水。為了滿足交易雙方對于交易期限的不同訴求，可以采取“長期意向”與“短期協議”相結合方式解決供需雙方利益不同步問題。交易雙方首先通過簽訂交易意向書的形式，約定未來較長一段時間的交易量，交易結束后調水水權自動歸還賣方；其次雙方約定每隔多少年限簽訂一次調水水權交易協議，協商確定協議期限內的交易水量和價格。“長短結合”的交易期限確定機制，能夠有效保障調水水權交易的穩(wěn)定性和靈活性，維護交易雙方的核心利益。
3.4 健全調水水權交易配套規(guī)則
開展調水水權交易，需要以引調水工程為基礎，以調水為手段。與之相匹配，需要在既有區(qū)域水權交易規(guī)則體系的基礎上，重點細化與調水工程運行管理、調水管理方面的配套規(guī)則。
3.4.1 建立調水水權交易主體的資格審查機制
該機制的作用在于確保實施調水水權交易的買賣雙方與工程運行管理單位不是同一主體。主要考慮在于，調水工程運行管理單位承擔了工程的運行維護、調水實施等職責。如果該單位再作為交易的買方或賣方參與調水水權交易，會形成同時從事“收儲”“賣水”“調水”的局面，存在著在水資源供給端形成壟斷的可能性，受水區(qū)與工程運行管理單位無法建立平等的經濟關系，不利于調水指標的消納以及工程和調水效益的發(fā)揮。
3.4.2 建立調水水權交易與水量調度的銜接機制
在梳理調水水權與水量調度關系的基礎上，進一步提出二者的銜接舉措。
第一，關于二者的關系。從南水北調工程等重大引調水工程現階段調度工作開展情況看，水量調度可以分為常規(guī)調度、應急調度、生態(tài)補水等類型。其中，常規(guī)調度是以滿足受水區(qū)用水需求而開展的調度行為，需要以相應的水量調度方案和年度調度計劃為依據進行實施。應急調度指的是針對發(fā)生洪澇災害、干旱災害、水生態(tài)破壞事故、水污染事故、工程安全事故等情況實施的應急調度措施。生態(tài)補水又分為計劃生態(tài)補水和臨時生態(tài)補水兩種。其中，計劃生態(tài)補水在工程年度水量調度計劃中予以明確，臨時生態(tài)補水則是在水源地發(fā)生棄水時，在計劃生態(tài)補水基礎上再加大生態(tài)補水行為，補水量不計入年度分配水量。研究認為，常規(guī)調度是受水區(qū)作為權利人行使調水水權的途徑，需要以調水水權作為基礎和依據。在實施過程中，調水水權明確受水區(qū)調水量，是確定常規(guī)調度水量的重要考慮因素。實施應急調度或臨時生態(tài)補水，是根據遇到的實際情況開展的暫時性活動。該臨時性活動不以實現受水區(qū)調水水權明確的權利內容為目的，調水的數量也不是相對固定的，而是結合年度內遇到的不同情形來確定調水的數量，不屬于調水水權權利之內的情形。
第二，關于二者的銜接。一是要通過常規(guī)調度來實現調水初始“靜態(tài)水權”向年度“動態(tài)水權”的轉換。水資源具有年際變化的特點，調水區(qū)每年的可供水量并不一樣。實施調水水權管理后，在編制年度水量調度計劃時，需要以調水“靜態(tài)水權”為基礎，綜合考慮年度預測來水量、水源地蓄水量等因素，嚴格按照受水區(qū)初始分配水量比例，根據“豐增枯減”等原則，確定受水區(qū)的年度“動態(tài)水權”，作為實施常規(guī)水量調度的基礎。個別受水區(qū)如果存在年度“動態(tài)水權”無法完全消納的情形時，可以考慮出售結余調水指標或放棄使用結余調水的權利；如果個別受水區(qū)存在年度“動態(tài)水權”無法滿足用水需求的情形時，則首先考慮通過調水水權交易的方式解決用水缺口。
具體實施過程中，為了確保常規(guī)調水工作的有效開展，其主要工作可按照以下流程進行：（1）在編制年度水量調度計劃時，水量調度組織協調部門應當結合調水區(qū)年度來水預測情況及調水“靜態(tài)水權”分配比例，明確年度“動態(tài)水權”總量及各受水區(qū)“動態(tài)水權”分量；（2）各受水區(qū)以年度“動態(tài)水權”分量為基礎，結合本地區(qū)用水需求情況確定各自的年度用水量、用水指標結余或缺口情況；（3）針對可能存在的調水水權交易，受水區(qū)可以在水權交易平臺發(fā)布相關信息或自行開展交易磋商，在滿足調水條件的前提下，盡量達成交易；（4）確定各受水區(qū)年度實際供水量，明確年度水量調度計劃；（5）工程運行管理部門按照年度水量調度計劃與受水區(qū)簽訂供水合同，開展調水服務。
第三，關于不同水量調度類型的優(yōu)先序。綜合考慮工程供水條件、來水情況、應對突發(fā)情況等因素，研究認為，開展不同類型水量調度的優(yōu)先序為：首先，應急調度優(yōu)先于常規(guī)調度；其次，常規(guī)調度優(yōu)先于臨時生態(tài)補水。
來源：水利發(fā)展研究，2024，24（9） 作者：王俊杰，李政，謝浩然
