0 引言

　　黨的十八大以來，習近平總書記專門就保障國家水安全發(fā)表重要講話，并提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為做好水利工作提供了科學思想武器和行動指南。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質量發(fā)展為主題。黨的二十大報告指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，是中國式現(xiàn)代化的本質要求。水利關系國計民生，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性行業(yè)，實現(xiàn)高質量發(fā)展這一首要任務，水利是基礎性支撐和重要帶動力量。對表對標習近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，水利部黨組作出了推動水利高質量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，確立了一個總目標、四個次級目標和六條實施路徑。水利高質量發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念、深入踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的發(fā)展，高質量發(fā)展不能只停留在理念思路上，要落到實處，讓人看得見、摸得著，這就要求圍繞貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，把水利高質量發(fā)展的主要任務進一步解構為具體的目標指標，引領水利高質量發(fā)展的正確方向，評估推動新階段水利高質量發(fā)展的成效。

　　1 水利高質量發(fā)展指數(shù)的概念及相關研究成果綜述

　　水利高質量發(fā)展指數(shù)是衡量某一區(qū)域水利行業(yè)高質量發(fā)展程度的一種數(shù)據(jù)標準，反映了我國在進入新發(fā)展階段后的某一特定時期水利向形態(tài)更高級、基礎更牢固、保障更有利、功能更優(yōu)化的階段演進的程度和水平。水利高質量發(fā)展指數(shù)可通過構建一套綜合評價指標體系和評價方法，利用相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析計算得到。指數(shù)數(shù)值越大，表示區(qū)域發(fā)展質量越高;數(shù)值越低，表示區(qū)域發(fā)展質量越低，發(fā)展還存在一些短板弱項，需要采取系列措施進行補短板強弱項，推進發(fā)展質量和水平提升。

　　目前有關水利高質量發(fā)展指數(shù)研究尚不多。2021年，水利部水利高質量發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組首次對水利高質量發(fā)展的概念內涵和特征進行了闡述，并圍繞創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享和安全六個方面，結合水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律和自身特點，設置了21項水利高質量發(fā)展指標。2022年，鄭州大學左其亭課題組從高標準保障水安全、高效支撐經(jīng)濟發(fā)展、高度滿足人民幸福、高度維護生態(tài)健康、高要求弘揚水文化5個方面，構建了由30個指標組成的水利高質量發(fā)展評價指標體系及評價標準，并對2020年全國31個省級行政區(qū)水利高質量發(fā)展水平進行了評價。華北水利水電大學韓宇平課題組提出了以水旱災害防御、水資源集約安全利用、水資源優(yōu)化配置、河湖生態(tài)保護治理4項能力為切入點的判斷準則，構建了水利高質量發(fā)展評價體系，并基于熵云模型對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)的水利高質量發(fā)展現(xiàn)狀進行了評價。此外，江西、廣東等省也對本地區(qū)水利高質量發(fā)展評價指標體系開展了相關研究。

　　從行業(yè)外看，國內很多行業(yè)已構建了行業(yè)發(fā)展指數(shù)或評價指標體系。如，國家發(fā)展改革委牽頭建立的美麗中國建設評估指標體系、交通運輸部設置的交通強國建設評價指標體系、民航局構建的民航高質量發(fā)展指標體系等。近年來各行業(yè)在構建本行業(yè)發(fā)展指數(shù)時，除了體現(xiàn)行業(yè)特點外，更加注重了貫徹落實新發(fā)展理念的要求，更加注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并充分吸納了已有相關規(guī)劃指標。此外，相關行業(yè)發(fā)展指數(shù)均注重實踐應用，并定期由第三方評價，向社會公開發(fā)布。

　　總體看，我國水利高質量發(fā)展指數(shù)評價體系研究和應用尚處于起步階段，相關研究學術性探討偏多，部分指標的選取也有待商榷，應用性不強，與交通、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)相比還有一定差距。本研究在充分汲取已有研究成果基礎上，借鑒相關行業(yè)的經(jīng)驗和做法，圍繞貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，進一步深化水利高質量發(fā)展指數(shù)研究，以期形成一套科學合理、系統(tǒng)完備、實用管用的評價體系。

　　2 水利高質量發(fā)展指數(shù)構建

　　根據(jù)關于推進新階段水利高質量發(fā)展的部署要求，借鑒相關行業(yè)內外發(fā)展指數(shù)和指標體系構建思路，結合水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律和自身特點，提出水利高質量發(fā)展指數(shù)評價體系構建思路。

　　2.1 指數(shù)評價體系總體框架

　　李國英部長在水利部“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結大會上強調，推動新階段水利高質量發(fā)展，必須堅持以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為指導，把“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路不折不扣落實到水利高質量發(fā)展各環(huán)節(jié)全過程。“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路是邏輯嚴密的治水理論體系，明確了新時代治水的方針、原則、方法、路徑。其中，“節(jié)水優(yōu)先”提出了治水興水管水的基本方針，強調治水的關鍵是節(jié)水，不斷推進水資源集約節(jié)約利用;“空間均衡”強調要樹立人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力作為剛性約束，提升水資源要素與經(jīng)濟社會生態(tài)要素適配性;“系統(tǒng)治理”強調要用系統(tǒng)論的方法處理好治水要素之間的關系，堅持山水林田湖草沙一體化保護和治理;“兩手發(fā)力”明確了治水興水管水的方法路徑，強調充分發(fā)揮好政府和市場作用，讓“兩只手”相輔相成、相得益彰，持續(xù)提升治水興水管水能力，增強水利發(fā)展生機活力。

　　基于對“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路內涵要義的理解和認識，結合水利高質量發(fā)展特征以及體系構造要求，采用層次分析法，圍繞提升水安全保障能力總體目標，構建水利高質量發(fā)展指數(shù)框架結構，即水利高質量發(fā)展總目標層下設置水旱災害防御、水資源集約節(jié)約利用、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護治理能力、治水興水管水能力5個準則層指標（見圖1），分別表征水利防洪抗旱安全保障水平、水資源高效利用水平、水資源配置支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展水平、水生態(tài)環(huán)境質量保障水平以及水利自身發(fā)展能力和公共服務管理水平。

 

 

　　

　　梳理國家五年規(guī)劃、水利規(guī)劃中涉水相關目標指標，形成水利高質量發(fā)展指標基本集。按照水利高質量發(fā)展指數(shù)總體框架，遵循系統(tǒng)科學、規(guī)范權威、簡明實用、有代表性等原則，并體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展(主要包括創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享5個方面)與安全的要求，從指標基本集中選取指標。由于現(xiàn)有水利指標在反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求方面存在不足，部分指標采用創(chuàng)新性指標，個別指標暫用定性指標或其他指標替代。本研究圍繞5個維度共選取設置了21項基礎指標，如表1所列。

　　

      注:（1）水利法治指數(shù)、保護傳承和弘揚水文化情況等指標為定性指標，采用專家打分和模糊集值法得到指標值。（2）對于目前尚無法獲取數(shù)據(jù)的定量指標(如智慧水利)，同樣采用專家打分和模糊集值法得出評價情況。

　　2.3 指標臨界標準值

　　考慮到指標體系影響因素較多，且定量指標與定性指標結合，使得指數(shù)評價帶有較多的經(jīng)驗性和模糊性，因此指數(shù)測算采用“AHP－FCE”(層次分析—模糊綜合評價)方法，該方法適用性較強，非常適用于解決多目標決策的復雜問題，其中的隸屬函數(shù)和模糊統(tǒng)計方法，為定性指標定量化提供了有效的方法，很好地解決了判斷的模糊性和不確定性問題。

　　指標臨界標準值即各指標值達到某種層次的評價標準，一般分為若干級，級數(shù)越高說明指標表現(xiàn)越好。為保證指數(shù)評價的一致性和公平性，除了區(qū)域特征差異明顯的個別指標外，各基礎指標均設置統(tǒng)一的評價標準。

　　臨界標準值的確定，首先需明確指標最優(yōu)值和最差值，隨后采用線性插值方法確定各層次指標臨界值。其中，最優(yōu)值的確定主要考慮3個方面:一是與“十四五”水安全保障規(guī)劃等相關規(guī)劃目標銜接，通過集成相關規(guī)劃文件中的目標值設置;二是參考國內外先進地區(qū)的水平;三是參考借鑒《水利高質量發(fā)展戰(zhàn)略研究》等相關研究成果指標目標值。最差值主要依據(jù)指標全國平均值以及評價基準年的現(xiàn)狀值確定。分階段提出基礎指標臨界標準值。

　　2.4 指標權重

　　采用層次分析法結合專家賦值法確定各指標權重，即通過咨詢專家意見，初步確定指標判斷矩陣，運用層次分析法計算出各指標權重，再次咨詢專家意見后根據(jù)各地發(fā)展要求及指標的重要性，適當平衡調整指標權重。此外，考慮到各地經(jīng)濟社發(fā)發(fā)展基礎條件和水資源稟賦差異，分Ⅰ類(北方缺水地區(qū))、Ⅱ類(北方其他地區(qū))、Ⅲ類(南方地區(qū))三個區(qū)域設置不同指標權重。為體現(xiàn)特征差異，對于Ⅰ類與Ⅱ類地區(qū)應適當提高用水效率、水資源配置等類型指標的權重，對于Ⅲ類地區(qū)應提高水生態(tài)治理保護等類型指標權重。Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類3個區(qū)域的各層指標權重，如表2所列。

　　

　

 　2.5 綜合評價

　　基礎指標分值采用模糊集值法進行計算，即首先根據(jù)指標現(xiàn)狀值和指標臨界值，按照相應的隸屬度公式計算得到指標的模糊隸屬度矩陣，基于指標論域集和隸屬度模糊矩陣便可計算得到基礎指標分值。

　　水利高質量發(fā)展指數(shù)的計算公式為

　　水利高質量發(fā)展指數(shù)=∑指標得分×權重(1)式中，水利高質量發(fā)展指數(shù)滿分為1。同時，將水利高質量發(fā)展指數(shù)水平劃分為五級，具體如表3所列。

　　

　　3 全國及典型地區(qū)試評價

　　分別從北方缺水地區(qū)、北方其他地區(qū)、南方地區(qū)中選取1-2個典型省份，以2022年為評價現(xiàn)狀年，對全國及典型地區(qū)水利高質量發(fā)展水平進行試評價，從而檢驗上述評價體系和評價方法的正確性和有效性。

　　指標數(shù)據(jù)來源主要包括《中國統(tǒng)計年鑒》《中國水利統(tǒng)計年鑒》《水資源公報》《中國水土保持公報》《生態(tài)環(huán)境狀況公報》，以及典型省份相關水利規(guī)劃、年鑒等，并參閱了相關研究報告成果數(shù)據(jù)。其中，水利法治程度、保護傳承和弘揚水文化情況、智慧水利指數(shù)等指標通過邀請10位業(yè)內專家，采用專家打分得出評價情況。對于統(tǒng)計監(jiān)測滯后，缺少2022年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的部分指標，采取灰色預測法，通過分析以往歷史數(shù)據(jù)并結合數(shù)據(jù)變化趨勢估算擬合得到現(xiàn)狀值。

　　基于構建的水利高質量發(fā)展指數(shù)評價體系，采用“AHP－FCE”方法對全國及典型省份水利高質量發(fā)展水平進行評價計算，評價結果見表4和圖2所示。根據(jù)表1中的水利高質量發(fā)展水平等級劃分標準，以2025年為目標，2022年我國水利高質量發(fā)展指數(shù)為0.69，水利高質量發(fā)展水平尚處于一般等級。4個典型地區(qū)中，A地水利高質量發(fā)展指數(shù)為0.893，達到了“高”等次，C、D兩地為“較高”等次，B地處于“一般”等次。

　　

　　4 結論與建議

　　從全國層面看，我國水利高質量發(fā)展水平正處于從一般等級向較高等級邁進的快速發(fā)展期。分指標來看，我國水旱災害防御指數(shù)、水資源集約節(jié)約利用指數(shù)、水資源優(yōu)化配置指數(shù)表現(xiàn)相對較好，均達到了或接近較高等級，而治水興水管理能力指數(shù)得分相對較低，尚處于低水平階段，已成為制約水利高質量發(fā)展的突出短板，得分最低的基礎指標主要集中在城市應急備用水源覆蓋率、水資源承載能力匹配度、智慧水利、保護傳承和弘揚水文化情況等指標，直接導致了治水興水管理能力指數(shù)和水生態(tài)保護治理指數(shù)得分較低。下一步，應按照全面推進美麗中國建設要求，堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，通過部門、流域、區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控、共保共治，統(tǒng)籌做好水源涵養(yǎng)、江河湖泊治理和管控、地下水超采治理;要堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力，全面加強水利法治建設，深入推進流域治理管理、水資源管理、水工程管理等領域改革，提高依法治水管水水平;要按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，加快推進數(shù)字孿生流域、水網(wǎng)和水利工程建設，推動水利與新型基礎設施建設相融合，全面提升水利數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智慧化管理水平。

　　各典型省份中，因區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同、水資源稟賦不一，水利高質量發(fā)展過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)和建設重點也各不相同。A地水生態(tài)保護治理準則層指數(shù)得分較低，這囿于A地水資源稟賦不足，水資源承載能力匹配度等指標表現(xiàn)較差;B地由于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與資源性缺水的雙重因素，在水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護治理、治水興水管水能力方面較其他省份存在明顯差距;C地水生態(tài)保護治理準則層得分較低，水資源承載能力匹配度、地表水達到或好于Ⅲ類水體比例等指標表現(xiàn)較差;相比之下，D地各準則層沒有明顯的短板，但在水資源集約節(jié)約利用、治水興水管水能力仍有不小提升空間。下一步，相關地區(qū)應全面貫徹落實新發(fā)展理念，更加注重河湖生態(tài)環(huán)境保護和水利科技創(chuàng)新，因地制宜實施相應舉措，不斷補齊發(fā)展短板，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，加快推動本地區(qū)水利高質量發(fā)展。

　　加強新階段水利高質量發(fā)展評價工作，對深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，及時跟蹤了解全國及各地水利高質量發(fā)展進程、階段和程度，更好引領今后一個時期水利改革發(fā)展具有重要意義。建議在進一步加強水利高質量發(fā)展指數(shù)研究的基礎上，積極推動建立水利高質量發(fā)展指數(shù)評價機制，不斷夯實基礎能力，加強指標數(shù)據(jù)統(tǒng)計與監(jiān)測，把評價工作常態(tài)化、成果發(fā)布規(guī)范化�？稍谝延醒芯砍晒�的基礎上，由權威的科研、咨詢等第三方機構每年對我國各省(市、區(qū))水利高質量發(fā)展指數(shù)進行評價。同時，進一步加強政策協(xié)同，建立水利高質量發(fā)展指數(shù)評價結果運用機制，把評價結果作為衡量地方水利改革發(fā)展工作成效和安排中央水利項目投資、分配水利發(fā)展資金等的重要依據(jù)。