“生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門，按照規(guī)定對(duì)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)、化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等定期開展地下水污染狀況調(diào)查評(píng)估；對(duì)存在地下水污染的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令相關(guān)單位采取管控措施，阻止污染擴(kuò)散，并對(duì)造成的地下水污染進(jìn)行治理和修復(fù)。”這是本月起實(shí)施的《江蘇省地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中的第36條�！稐l例》于2024年11月頒布，此前，我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地下水污染的關(guān)注多聚焦于“源頭預(yù)防”，《條例》在此基礎(chǔ)上，對(duì)地下水污染提出了治理要求，這在全國地下水環(huán)境管理領(lǐng)域尚屬首次。

專家指出，江蘇省通過專項(xiàng)立法，率先在地下水污染防治領(lǐng)域細(xì)化“誰污染誰治理”要求，強(qiáng)調(diào)了地下水污染治理主體責(zé)任，也為國家從立法層面補(bǔ)齊地下水污染治理制度短板提供了地方樣本。

江蘇細(xì)化地下水污染防治主體責(zé)任

江蘇省此次《條例》中，第36條主要對(duì)《民法典》《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償責(zé)任的規(guī)定，在地下水污染防治方面進(jìn)行了針對(duì)性細(xì)化，遵循國家的指導(dǎo)思路，將化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)、化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等，作為地下水污染防治的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

記者了解到，“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境部組織化工園區(qū)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)和垃圾填埋場(chǎng)地下水環(huán)境狀況調(diào)查，結(jié)果顯示，上述“一區(qū)兩場(chǎng)”地下水污染形勢(shì)不容樂觀，長期積累的污染存量尚未全面清除，增量仍有發(fā)生。

業(yè)內(nèi)專家介紹，此前，由于法律法規(guī)對(duì)在產(chǎn)企業(yè)等運(yùn)營期的責(zé)任主體無明確的地下水污染治理要求，企事業(yè)單位、化工園區(qū)等地下水重點(diǎn)污染源，主動(dòng)實(shí)施地下水污染治理的意愿普遍不高，各地主要通過中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查等外部約束，驅(qū)動(dòng)相關(guān)責(zé)任方開展地下水污染治理。若缺乏明確的上位法支撐，會(huì)導(dǎo)致對(duì)各行為主體約束力欠缺，違法成本過低，影響美麗中國建設(shè)的地下水生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院土壤環(huán)境研究所所長王水對(duì)記者表示，《條例》中這一條款的設(shè)立，一方面可以倒逼源頭污染企業(yè)“不敢污”，避免抱有僥幸心理；另一方面可以督促相關(guān)責(zé)任單位“不能躲、不能拖”，以主動(dòng)行動(dòng)為先，防止污染加重和擴(kuò)散。

事實(shí)上，對(duì)江蘇省而言，這一條款并非空前邁進(jìn)。

王水介紹，2022年出臺(tái)的《江蘇省土壤污染防治條例》就曾提出，對(duì)發(fā)現(xiàn)土壤、地下水污染物已經(jīng)擴(kuò)散的土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令相關(guān)單位采取污染物隔離、阻斷等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施；2023年，《江蘇省化工園區(qū)管理辦法》印發(fā)，提出化工園區(qū)應(yīng)當(dāng)建立土壤和地下水監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)超標(biāo)等隱患，采取管控或修復(fù)措施的要求。

此次《條例》在已有相關(guān)條例基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，并首次將相關(guān)要求延伸到全省地下水專項(xiàng)立法中。

在地下水污染防治方面，江蘇省生態(tài)環(huán)境部門對(duì)于關(guān)閉遺留地塊，一般要求按照地塊管理流程開展污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控修復(fù)等工作。對(duì)于在產(chǎn)企業(yè)，最為重要的仍然是做好源頭防控；對(duì)歷史造成的潛在土壤及地下水污染問題，基本遵循“查清底數(shù)、守住底線、因地制宜、循序漸進(jìn)”的國家總體思路，按照邊生產(chǎn)邊管控方式，排查污染源并實(shí)施有效控制，在確保安全生產(chǎn)的前提下，可以分區(qū)分類分步開展風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)，確保土壤及地下水污染不加重、不擴(kuò)散。

應(yīng)推動(dòng)土壤地下水污染協(xié)同治理

記者了解到，自2018年地下水污染防治職責(zé)轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部從健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、開展污染調(diào)查、推進(jìn)防控修復(fù)、強(qiáng)化水源保護(hù)等方面發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同增效，遏制污染加劇趨勢(shì)，地下水質(zhì)量總體穩(wěn)中向好。

但隨著地下水污染防治工作的深入，實(shí)踐中也逐漸顯現(xiàn)出一定不足之處。

比如，在我國現(xiàn)行法律中，地下水污染防治適用《水污染防治法》，其中第40條規(guī)定，化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)以及工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)、尾礦庫、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)等的運(yùn)營、管理單位采取防滲漏措施和開展地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)，防止地下水污染。但對(duì)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)污染后應(yīng)該怎么做，由誰承擔(dān)相應(yīng)的調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任，缺乏相應(yīng)規(guī)定。

上述業(yè)內(nèi)專家告訴記者，事實(shí)上，從污染的過程和治理特點(diǎn)看，地下水重點(diǎn)污染源（地塊尺度）造成的地下水污染與建設(shè)用地土壤污染的治理具有更高的一致性。地下水是賦存于地表以下的水，與土壤直接連通甚至混為一體，“你中有我、我中有你”，土壤和地下水污染也是相互作用、相互影響、互為因果的，應(yīng)協(xié)同治理。

國外環(huán)境管理均統(tǒng)籌考慮土壤和地下水污染治理，發(fā)現(xiàn)土壤或地下水污染物濃度超標(biāo)存在風(fēng)險(xiǎn)，均會(huì)啟動(dòng)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控、修復(fù)等系列工作，采用一致的管理流程。

我國《土壤污染防治法》也考慮了地下水污染防治，但由于其主要適用于防治土壤污染，地下水污染往往需“依附”于土壤污染得到治理——在通過土壤污染狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)土壤、地下水污染同時(shí)超標(biāo)情況時(shí)，可以依法推動(dòng)發(fā)現(xiàn)的地下水污染問題解決；但因土壤和地下水相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定位不同，以及部分污染物更易賦存于地下水中，實(shí)踐過程中，可能存在土壤中特征污染物不超標(biāo)，地下水中特征污染物卻超標(biāo)的情況。按照現(xiàn)行法律，僅地下水存在污染的情況，無法督促相關(guān)責(zé)任方開展風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)活動(dòng)。

地下水污染風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)需加強(qiáng)部門協(xié)同和科技支撐

根據(jù)美麗中國建設(shè)目標(biāo)，到2035年，地下水國控點(diǎn)位I類—IV類水比例需達(dá)80%以上。

當(dāng)前，國家層面正有序推進(jìn)在產(chǎn)企業(yè)和化工園區(qū)土壤及地下水污染管控修復(fù)試點(diǎn)工作，土壤和地下水的管控修復(fù)流程一致，包括開展污染狀況調(diào)查、污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控修復(fù)、效果評(píng)估和后期管理等。

總體而言，我國地下水污染防治工作仍處于起步階段。清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院土壤與地下水修復(fù)研究中心主任韓建均對(duì)記者表示，近年來，我國地下水方面的管理?xiàng)l例和規(guī)范逐步系統(tǒng)化，但仍存在較大的提升空間。

未來，在國家層面，積極推動(dòng)將地下水污染風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)制度納入生態(tài)環(huán)境法典是重要的一步，此外是及時(shí)出臺(tái)配套政策，生態(tài)環(huán)境部等7部門去年聯(lián)合印發(fā)的《土壤污染源頭防控行動(dòng)計(jì)劃》中，就曾提出要研究制定地下水污染防治監(jiān)督管理辦法。

在韓建均看來，要推動(dòng)相關(guān)舉措更好地落實(shí)，應(yīng)打通數(shù)據(jù)共享機(jī)制并科學(xué)優(yōu)化監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和頻次，整合生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門，建立全國統(tǒng)一的地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和體系；根據(jù)流域或地下水文單元?jiǎng)澏ǚ謪^(qū)分類管控體系，加強(qiáng)上下游聯(lián)合防控機(jī)制；提升科技支撐能力，運(yùn)用空、天、地等信息化、人工智能等技術(shù)，提高地下水管理科技水平。

“在明確地下水污染防治責(zé)任方面，首先要明確各級(jí)管理部門的責(zé)任，在這基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)做好地下水污染防控管理要求和責(zé)任，特別是要求企業(yè)對(duì)存在地下水污染風(fēng)險(xiǎn)的各產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、存在有毒有害物質(zhì)地下儲(chǔ)罐等風(fēng)險(xiǎn)源的區(qū)域等做好防滲防漏措施。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)積極推進(jìn)數(shù)字化管理綠色改造，提升安全環(huán)保管理水平。此外，可引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)匹配綠色環(huán)境保險(xiǎn)，運(yùn)用金融手段保障環(huán)境責(zé)任和污染事件快速響應(yīng)，保障地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用。”韓建均說。